قانون انحصار تجارت خارجی (۱۳۰۹) و دولتی‌سازی اقتصاد
ریشه دوانی فساد در کشور
با به قدرت رسیدن رضاشاه تمرکز سیاسی در اولویت قرار گرفت؛ آنچه به کسب درآمد و تامین منابع مالی نیاز داشت. در واقع اقتصاد سیاسی در این زمان در مسیر ایجاد حکومتی متمرکز شکل گرفت؛ چون تمرکز سیاسی و تاسیس نهادهایی که در مسیر تمرکز سیاسی نقش مهمی داشتند به منابع مالی نیاز داشت؛ برای مثال هزینه ارتش و دیوان‌سالاری دو نهاد موثر در تمرکز سیاسی در این دوران رو به افزایش بود و تامین این هزینه یک ضرورت برای دولت محسوب می‌شد. ازاین‌رو، تداوم وضعیت اقتصادی زمان قاجارها امکان‌پذیر نبود. در همین راستا رضاشاه در سال‌های ۱۳۰۳-۱۳۰۹ به اصلاحاتی برای ساماندهی اقتصاد تجاری ایران دست زد.
همچنین کیفیت پایین محصولات تجاری ایرانی که به بازارهای جهانی صادر می‌شدند عامل دیگری برای سامان دادن وضعیت تجارت خارجی به حساب می‌آمد؛ چنان‌که مجله «اتاق تجارت» وجود شن، سنگ، خاک و کاستی‌های دیگر را در صادرات محصولات ایرانی موجبی برای کاهش قدر و قیمت آنها برمی‌شمرد. آنچه از نظر گروهی تا پیش از رضاشاه نه توسط حکومت و نه تجار جدی گرفته نشده بود تا اینکه در زمان رضاشاه، علی‌اکبر داور تنها دولت را قادر به رفع این بحران معرفی کرد؛ از این منظر که «از تجار امروز ما نمی‌شود انتظار داشت بازار برای محصولات ایران پیدا کند و دولت باید به تجار بازار نشان بدهد.»
در ادامه تحت‌تاثیر پیامدهای بحران اقتصادی جهانی (۱۹۲۹م) که به کاهش میزان درآمدهای صادراتی ایران در سال‌های ۱۳۰۸ و ۱۳۰۹ منجر شد،از اوایل سال ۱۳۰۹ دولت در پی تصویب قانون انحصار دولت بر تجارت خارجی به مثابه یکی از منابع مهم اقتصادی تاثیرگذار بر درآمدهای ارزی کشور برآمد. در همین راستا دولت لایحه انحصار تجارت خارجی را در ۲۴ بهمن ۱۳۰۹ به مجلس تقدیم کرد.
سمیعی، کفیل وزارت اقتصاد ملی، هنگام تقدیم این لایحه با درخواست دو فوریت برای تصویب آن گفت: از جمله مسائلی که لازمه انتظام امور اقتصادی مملکت است و در ضمن «پروگرام دولت» اساس آن را تصویب کرده تعدیل صادرات و واردات است. او یکی از مزایای این برنامه را «حمایت و ترویج مصنوعات داخلی» می‌داند و می‌گوید: انجام این امر تنها با انحصار تجارت خارجی در دستان دولت میسر است. از این منظر دولت باید حق وارد و صادر کردن و تعیین میزان صادرات و واردات را داشته باشد. بعدتر نیز در سال ۱۳۱۱، امین‌الضرب، رئیس اتاق تجارت تهران، در جلسه ۲۷ تیرماه اتاق تجارت، علت پیشنهاد قانون انحصار تجارت از جانب دولت را اول «تمرکز اسعار (ارز)» و دوم «صیانت از صنایع داخلی» دانست.
در نهایت، کلیات این لایحه در ۶ اسفند ۱۳۰۹ به تصویب مجلس رسید و بر مبنای آن تجارت خارجی ایران در انحصار دولت قرار گرفت. طبق کلیات این مصوبه، حق وارد کردن کلیه محصولات طبیعی و صنعتی و تعیین موقتی یا دائمی میزان صادرات و واردات به دولت داده و مقرر شد دولت می‌تواند تا تصویب متمم این قانون از ورود مال‌التجاره خارجی به ایران جلوگیری کند.متمم قانون انحصار تجارت خارجی نیز در ۲۰ اسفند همان سال تصویب شد. متمم این قانون نیز ۱۸ ماده داشت که به نظارت و کنترل کامل حکومت بر تجارت خارجی منجر می‌شد.
اقدام دولت در انحصارگرایی تجارت خارجی، از آن زمان تاکنون مورد نقدها و ارزیابی‌های متعددی قرار گرفته است که می‌توان آنها را در دو دسته تقسیم کرد. دسته نخست شامل عمده‌ترین نقدهاست که در قالب نظریات چپ‌گرای مارکسیستی و از سوی معتقدان نظریات کلان‌نگر تکامل تاریخی جوامع با زیربنای اقتصاد صورت گرفته است. این نظریه‌ها بر مبنای نگرش خطی مارکسیسم- لنینیسم یا شیوه تولید آسیایی به تحلیل سیاست‌های اقتصادی دولت پهلوی می‌پردازند.
محمدرضا سوداگر، یکی از نمونه‌های تحلیل تکامل خطی تاریخ در بررسی تحولات اقتصادی عصر پهلوی است. از منظر او عصر پهلوی را می‌توان «دوره توفان‌زای انباشت اولیه سرمایه» دانست. به نظر سوداگر، انباشت سرمایه در عصر پهلوی اول براساس تجربه کشورهای اروپایی و در چارچوب «انباشت اولیه سرمایه مارکس» صورت گرفته است و اعمال زور، تشدید اختناق و سرکوب نیروهای دموکراتیک موجب تسریع فرآیند تبدیل نظام فئودالی به شیوه سرمایه‌داری شده است. اما در نهایت سوداگر تنها پیامد این انحصار را توسعه ورود کالاهای قاچاق از مرزها می‌داند.
گروه دیگر از تحلیلگران شامل کاتوزیان، یرواند آبراهامیان و خنجی براساس شیوه تولید آسیایی به نقد سیاست اقتصادی عصر پهلوی اول پرداخته‌اند. کاتوزیان با کاربرد نظریه استبداد ایرانی از اتکای طبقات به دولت در ایران برخلاف اروپا یاد می‌کند. از نظر او دولت در ایران، مالک اصلی زمین به معنای ثروت بود و آن را نه به‌صورت مالکیت بلکه به مثابه یک امتیاز به افراد واگذار می‌کرد. براین اساس او به تحلیل سیاست‌های اقتصادی رضاشاه پرداخت و آن را در یک جمله خلاصه کرد: این سیاست‌ها موجب اتلاف منابع ملی شده است.
دسته دوم تحلیل‌ها از سیاست اقتصادی رضاشاه، فارغ از نظریات کلان به ارزیابی این سیاست پرداختند. از این منظر دولت با اجرای قانون‌هایی به‌صورت آزمون و خطا، اهداف سه‌گانه کسب درآمد، توسعه کشاورزی تجاری و توسعه صنایع را دنبال می‌کرد. برخی دیگر از تحلیلگران این دسته، قانون یادشده را یکی از سیاست‌های مقابله‌ای موفق دولت برای خروج از شرایط بحرانی دانستند؛ سیاستی که در اکثر کشورهای توسعه‌نیافته که پیامدهای مشابه بحران جهانی شامل حال آنها شده بود، عملیاتی شد. همچنین از نظر دسته‌ای دیگر هر چند نمودارها نشان می‌دهند دولت با اعمال این سیاست در ایجاد تعادل میان صادرات و واردات به‌طور کامل موفق نشده، اما توانسته است از این طریق روند کاهش ارزش پولی و روند افزایش قیمت کالاهای اساسی وارداتی را کنترل کند. آنان نیز بر این نظر هستند که در مجموع سیاست‌های دولت برای مقابله با بحران جهانی موفقیت‌آمیز بود.
اما ورای همه این ارزیابی‌ها می‌توان این سیاست مقابله‌ای را براساس واکنش دولتی توسعه‌نیافته به یک بحران، براساس دیدگاه تیلمان اورس در کتاب «ماهیت دولت در جهان سوم» بررسی کرد. از نظر اورس، اتخاذ تصمیم و در پیش گرفتن راه‌حل آنی برای رهایی از بحران‌ها از ویژگی‌های جوامع توسعه‌نیافته است. در این چارچوب انحصار تجارت خارجی به‌عنوان یک سیاست مقابله‌ای برای خروج از بحران، راه‌حلی آنی و شاید ساده‌ترین راه بود. این راه‌حل شاید به‌دلیل همراستا بودن با تمرکز بیشتر قدرت دولت بیشتر به مذاق رضاشاه خوش آمد. از این منظر، انحصار تجارت خارجی یکی دیگر از گام‌های رضاشاه برای انحصارگرایی بود که در راستای تمرکز بیشتر قدرت صورت می‌گرفت.
هرچند طبق قانون در نظام‌نامه قانون انحصار تجارت خارجی به «طرز تقسیم جواز صدور بین اشخاص و موسسات» و «میزانی که به آنها داده می‌شد» نیز اشاره شده بود، اما در عمل باز هم بازرگانان خرده‌پا به‌ویژه در شهرستان‌ها بودند که از این قانون متضرر شدند
همچنین با توجه به محوریت نفت که اقتصاد رانتی ایران را از همان زمان رضاشاه شکل داده بود، دولت به‌تدریج به رقیبی نابرابر برای کنشگران اقتصادی خرده‌پا تبدیل شد. از این منظر، برندگان اصلی سیاست‌های اقتصادی رضاشاه اقشار مرفه تهران و چند شهر عمده دیگر بودند. بیشترین سود را نیز اقشار بالای بوروکراسی دولتی و شرکای تجاری‌شان بردند. هرچند تاجران و واسطه‌ها نیز از این سود بی‌بهره نبودند، به‌دلیل تمرکز منابع اقتصادی و سیاسی در دولت، گروه‌هایی از آنان در این سود شریک شدند که به کانون قدرت نزدیک‌تر بودند، ولی در مجموع تجار در رقابت با رقیب قدرتمند خود، یعنی دولت، به حاشیه رفتند.
چون دولت به خریدار و توزیع‌کننده انحصاری محصولات بدل شد، از این طریق برای مثال قیمت محصولات کشاورزی را در پایین‌ترین حد ممکن قرار می‌داد و شرایط مبادله خارجی را بر ضد جمعیت روستایی نگاه می‌داشت. این انحصار دولتی برای سوبسیدی که شامل تعداد اندکی از شهرهای ممتاز می‌شد به ضرر جامعه روستایی نیز بود.
همچنین، ورود دولت به عرصه تجارت این حوزه را بسان بخش‌های دیگر دولتی درآورد؛ برای مثال کارخانه‌ها توسط کارمندان دولت و بوروکرات‌های وزارتخانه‌ها اداره می‌شد و ضوابط انتصاب، سلسله مراتب، عملکرد عمومی آنها تقریبا بی‌کم‌وکاست همانند مشاغل اداری بود. بنابراین فساد و ناامنی شغلی مدیران در سایر بخش‌های دولتی گریبان اقتصاد و تجارت خارجی را هم گرفت. همچنین اهداف تولیدی و قیمت‌گذاری نیز بی‌ضابطه و بی‌قاعده بود.
این قانون آن‌قدر بر روند تجارت تاثیرگذار بود که برای چند دوره سه‌ساله عمده وقت اتاق تجارت تهران را به خود اختصاص داد؛ چنان‌که تجار در جلسات پانزده‌روزه خود به انتقاد از سیاست‌گذاری‌های اقتصادی دولت نیز می‌پرداختند. شواهد نشان می‌دهد «تجار از تغییر و تحولات سریع در عرصه قوانین تجاری که منافع آنها را به‌شدت تحت‌تاثیر قرار داده بود، راضی نبودند و اعتراضات خود را در قالب مراسلات یا با حضور در جلسات اتاق به گوش نمایندگان خود می‌رساندند.»
هرچند طبق قانون در نظام‌نامه قانون انحصار تجارت خارجی به «طرز تقسیم جواز صدور بین اشخاص و موسسات» و «میزانی که به آنها داده می‌شد» نیز اشاره شده بود، اما در عمل باز هم بازرگانان خرده‌پا به‌ویژه در شهرستان‌ها بودند که از این قانون متضرر شدند؛ زیرا نمی‌توانستند پروانه صادرات و واردات بگیرند. «آنها حتی برای اینکه از شهری به شهر دیگر سفر کنند به مجوز دولتی نیاز داشتند. سایه دولت هیچ جا از سر این بخش کم نمی‌شد. تعداد این قبیل بازرگانان کوچک و متوسط بسیار زیاد بود؛ بخشی از آنها تحت فشار شرایط جدید یا مجبور به ترک تجارت می‌شدند یا به امید بهره‌مند شدن از امتیازات دولتی از قبیل گرفتن «تصدیق صدور»، به تهران سرازیر می‌شدند و این خود، به متمرکز شدن هر چه بیشتر اقتصاد در مرکز کمک می‌کرد.» چنان‌که کاتوزیان نیز از سیاست اقتصادی تبعیض‌آمیز علیه برخی مناطق همچون آذربایجان یاد می‌کند که به مهاجرت دسته‌جمعی گروهی از آذربایجانی‌ها به تهران منجر شد.
همچنین رضاشاه در راستای تمرکزگرایی و انحصارگرایی که مختصات بارز دولت او بود در سال ۱۳۱۴ شمار اتاق‌های تجارت را به شانزده تقلیل داد و با شدت بیشتری به نظارت بر فعالیت‌های آنان پرداخت. علاوه‌براین، قانون جدید مقرر کرده بود انتخابات اتاق در دو مرحله برگزار شود: در مرحله اول، تجار هر شهر به «تعداد سه برابر اعضای هیات نمایندگان، نامزدهایی را انتخاب می‌کردند که از میان آنان دولت یک‌سوم نامزدها را به کارمندی اتاق برمی‌گزید و به این ترتیب دولت، با کنترل شدید بخش‌خصوصی، فضا را بار دیگر بر تجار تنگ ساخت.»
بنابراین هرچند تجار در پی گسترش اقتدار دولت مرکزی، برقرار شدن امنیت در جاده‌ها و راهزنی کمتر، کاهش هزینه حمل‌ونقل و خطر تجارت احساس بهبودی در تجارت کردند، انتظار آینده بهتر که انگیزه‌ای برای تجار و سرمایه‌گذاران کوچک فراهم کرده بود، با انحصار تجارت خارجی توسط دولت، تجار را به حاشیه راند.
در مجموع انحصار تجارت خارجی تنها به تمرکز بیشتر قدرت رضاشاه و افزایش منابع در اختیار او منجر شد. او که به‌دلیل ماهیت رانتیر دولت به منابع نفتی نیز دسترسی داشت، یگانه منبع توزیع امتیازات و منابع شد. در واقع انحصار تجارت خارجی هرچند از سوی برخی تحلیلگران در راستای حل بحران وضع شد، اما خود به بحرانی مستمر در ایران دامن زد و مانع از شکل‌گیری نیروهای اقتصادی مستقل و خصوصی متمایز از دولت شد که می‌توانست به تقویت جامعه در برابر دولت منجر شود.
از مقاله‌ای به قلم سیدمرتضی حسینی
