درآمدی بر فعالیت‌های سازمان برنامه در زمان ریاست ابوالحسن ابتهاج
مرد میدان عمل
از طریق این سازمان کمک‌های آمریکا، اعتبارات و وام‌های خارجی، با نظر آمریکا بین مقاطعه‌کاران بین‌المللی تقسیم می‌شد و... پس از ابتهاج، خسرو هدایت این روند را ادامه داد. احمد تابش در کتاب خود با عنوان، «اندیشه توسعه و برنامه‌ریزی در ایران و چگونگی تشکیل سازمان برنامه» انقلاب مشروطه را اولین تحول بنیانی در مسیر توسعه ایران می‌داند و سرانجام با فروپاشی حکومت ایلی قاجار و ظهور سلسله پهلوی، اقتصاد ایران که وارد مرحله سرمایه‌داری شده بود، به یک اقتصاد ارشادی دولتی مبدل شد.
حکومت رضاشاه مشروعیت خود را در نوسازی اقتصادی و احیای ملی‌گرایی ایرانی با تاکید بر دیوان‌سالاری و نیروهای نظامی جست‌وجو می‌کرد؛ این دولت با ایجاد امنیت نسبی و انتخاب سیاست اقتصاد ارشادی، در زمینه توسعه کشور گام‌هایی برداشته؛ اما این امر نه براساس برنامه و نقشه‌ای آگاهانه، بلکه بر پایه اراده و تصمیم شخصی شاه به اجرا در می‌آید. جنگ جهانی دوم نیز تاثیرات نامطلوبی بر اقتصاد ایران بر جا می‌گذارد، به‌گونه‌ای‌که لزوم تهیه برنامه‌ای برای برون‌رفت از بحران اقتصادی را در دستور کار دولت‌های ایران پس از اتمام جنگ قرار می‌دهد. قوام‌السلطنه پس از تشکیل ششمین کابینه خود در بهمن ۱۳۲۴ش با همکاری ابوالحسن ابتهاج موضوع تدوین برنامه اقتصادی را به‌طور جدی مورد توجه قرار می‌دهد و با ایجاد کمیسیون تهیه نقشه اقتصادی، هیات تهیه برنامه اصلاحی و عمرانی کشور و هیات عالی برنامه آن را پیگیری می‌کند و سرانجام پس از سه سال تلاش و تحولات بسیار، برنامه اول هفت ساله عمرانی کشور(۳۳-۱۳۲۷ش) در ۲۶ بهمن ماه ۱۳۲۷ش از سوی مجلس شورای ملی به تصویب مجلس رسید و سازمان برنامه به منظور اجرای آن آغاز به‌کار کرد.
در سازمان برنامه ابوالحسن ابتهاج آنچه را که از بخش تحقیقات اداره «اصل چهار» و کمک‌های عمرانی و اقتصادی آمریکا در ایران بیرون می‌آمد، شکل می‌داد.
بیشتر جوانان متخصص و تحصیلکرده آمریکا و اروپا به محض بازگشت به این سازمان جلب می‌شدند. او برنامه‌ریزی‌های کلی را بی‌اعتنا به دولت و بدون توجه به پیش‌بینی‌های عمرانی براساس توصیه‌های دو شرکت آمریکایی که به همین منظور به ایران آمده بودند، (شرکت لیلیان تال و کلوب) چندان پیش می‌برد که سهم ویژه دربار در آنها محفوظ باشد. کمک‌ها و اعتبارات خارجی و درآمدهای نفت در این سازمان به ترتیبی که شاه مشخص می‌کرد، تقسیم می‌شد؛ اما بیشترین توجه شاه کماکان متوجه ارتش بود.
سازمان برنامه تا اندازه زیادی به‌دلیل سوءظن به تشکیلات سنتی دولت ایجاد شد. چنین سوءظنی مبنای درستی داشت. در واقع به راحتی و به کرات می‌توان نشان داد که بخش عمومی در ایران چیزی کمتر از یک مدل کارآی دیوان‌سالاری است؛ اما این دیوان‌سالاری با وجود ابتلا به‌کاستی‌های آشکار و داشتن ویژگی‌های خاص خود ابزار اصلی اجرای سیاست‌های بخش عمومی در کشور است. تشکیل سازمان برنامه سبب شد تا شکاف بین برنامه‌ریزان و دستگاه‌های اجراکننده برنامه‌های دولت پدید آید. از این گذشته تنها عده کمی از مقامات مسوول واحد برنامه‌ریزی سازمان برنامه درباره کار خود دولت‌ها و کمتر از آن حتی درباره کارهای خود دولت ایران آگاهی قبلی داشتند. این افراد نه فقط نمی‌توانستند به درک کافی درباره پتانسیل دولت دست یابند، بلکه همچنین قادر نبودند مسائل ذی‌ربط را به‌نحو سودمندی ارزیابی کنند.
ابتهاج سابقه پرداختن به امور برنامه‌ریزی عمرانی را در اواخر دوره سلطنت رضاشاه (سال۱۳۱۶ش) می‌داند. یعنی حدود سی سال قبل از شروع به‌کار او به‌عنوان مدیرعامل سازمان برنامه در آن زمان بود که شورای اقتصادی پدید آمد. اما تاریخچه تاسیس سازمان برنامه به سال ۱۳۲۷ش برمی‌گردد. زمانی که محمدرضا شاه پذیرفته بود که باید به‌رغم تمایل شدیدش به نظامی‌گری(militarization)، با توجه به افزایش درآمد نفتی کشور به ناچار بخشی از این درآمد را به توسعه اقتصادی کشور و عمران و آبادانی مملکت اختصاص دهد. در ابتدا وظیفه سازمان برنامه نظارت و مراقبت تمام در اجرای بودجه بود و هیات‌های اجرایی آن پس از شخص مدیرعامل، شورای‌عالی و هیات نظارت بود. اما در کشمکش قدرت و چالش‌هایی که مدیرعامل سازمان برنامه با سایر دستگاه‌های دولتی پیدا می‌کرد، از زمان برنامه سوم توسعه قرار شد که وظایف این سازمان زیرنظر شخص نخست‌وزیر قرار بگیرد. البته در حیطه وظایف سازمان نیز تغییراتی صورت گرفت و قرار شد که تهیه و تنظیم بودجه کشور در اختیار وزارتخانه‌ها قرار بگیرد و تنها اجرای طرح‌ها در دست سازمان باقی ماند. در آن زمان که دفتر شورای اقتصادی ایجاد شده بود، ابتهاج ریاست دبیرخانه آن را برعهده داشت. همان‌گونه که در کتاب خاطراتش بیان کرده، او از همان زمان خلأ وجود تشکیلات یا سازمانی منسجم برای برنامه‌ریزی‌های توسعه‌ای را احساس می‌کرده است. چیزی که عیان بود، عدم تناسب بین هزینه‌های دولتی و دارایی‌ها بود. کارگزاران دولتی بدون وقوف به میزان پشتوانه مالی، اقدام به صرف هزینه‌های هنگفت عمرانی می‌کردند. در نهایت او سمت مدیرعاملی سازمان برنامه را طبق درخواست شاه (محمدرضا) در شهریور ۱۳۳۳ش قبول کرد. قبل از او اصغر پناهی عهده‌دار این سمت بود. او پس از کناره‌گیری از سمت مشاور رئیس صندوق بین‌المللی پول به ایران بازگشته بود. اما پس از مراجعتش شاه از او تقاضا کرده بود، به دربار برود و دو سمت به او پیشنهاد کرده بود که یکی از آنها ریاست شرکت نفت و دیگری مدیریت سازمان برنامه بود. پذیرش این پست ناشی از نگاه او به برنامه‌ریزی در راستای عمران و صنعتی کردن کشور بود. ابتهاج در همان جلسه ملاقات با شاه اشاره می‌کند که باید پول نفت صرف عمران مملکت شود. او سه روز پس از بازگشت به ایران (سال۱۳۳۳ش) به دیدار شاه رفته و راجع به نحوه بهره‌برداری از درآمد نفت سخن گفته بود. او اولین رئیس سازمان برنامه پس از سقوط دولت مصدق بود که تنها مقام بالادست او شخص اول مملکت و شاه بود و حمایت شاه از او، قدرت اجرایی کردن طرح‌ها را به سازمان می‌داد. در این دیدار شاه به او گفته بود که می‌خواهم پول نفت دست کسی باشد که تحت نفوذ احدی قرار نگیرد. در زمان نخست‌وزیری سپهبد زاهدی در سال ۱۳۳۳ش کار او در سازمان برنامه شروع شد. محل سازمان برنامه آن زمان در خیابان استخر بود.
شرط ابتهاج برای تقبل این مسوولیت، عدم مداخله شخص نخست وزیر یا هر فرد دیگری در امور این نهاد و نیز مطالعه و بررسی اسناد و گزارش‌های آن دستگاه بود. البته طرح‌ها قبل از اجرایی شدن باید به تایید نمایندگان مجلس شورای ملی می‌رسید. از بدو ورود به سازمان، ابتهاج تصمیم به تغییر تشکیلات سازمان و نیز ترمیم و پرداخت حقوق اعضای آن گرفت. به این ترتیب از تاریخ ۱۱شهریور همان سال تصدی این سازمان را رسما عهده‌دار شد.
بررسی عملکرد برنامه‌های عمرانی و توسعه‌ای ایران نشان می‌دهد که برنامه‌های اول و دوم عمرانی، مجموعه‌ای از طرح‌هایی بودند که جهت‌گیری اساسی آنها به سمت بخش‌های زیربنایی، به‌ویژه حمل‌ونقل و ارتباطات و سپس صنعت بود، اما در نتیجه جنبش ملی شدن صنعت نفت، تنها کمتر از ۲۰ درصد کل سرمایه‌گذاری پیش‌بینی شده به وقوع پیوست و در نهایت برنامه با شکست مواجه شد.
برنامه سوم عمرانی با هدف در هم شکستن کامل ساختارهای سنتی اقتصادی اجتماعی و فراهم ساختن زمینه‌های توسعه سرمایه‌داری به اجرا درآمد. راهبرد آن، جایگزینی واردات بود که با سیاست‌های حمایتی و پایین آوردن نرخ بهره بانکی همراه شد که به نوبه خود منجر به توسعه صنعتی سریع ایران شد. در پایان این برنامه، ساختارهای اقتصادی توسعه پیدا کردند و عملکرد مشاهده شده در بسیاری از بخش‌ها، به نسبت اهداف مصوب در سطح بالاتری قرار داشت. برنامه چهارم و پنجم عمرانی به منظور توسعه سریع صنعتی شدن طرح‌ریزی شده بودند و موجبات تاسیس ۲۵۰ هزار واحد صنعتی که ۲۴ درصد آن را تاسیسات بزرگ صنعتی تشکیل می‌داد، فراهم آوردند.
حیطه اختیارات سازمان برنامه همان طور که گفته شد، اتکای ابتهاج به شخص اول مملکت بود و اگر حمایت‌های پیدا و پنهان محمدرضاشاه نبود او نمی‌توانست چهار سال و نیم در برابر اعمال فشار وزیران و نمایندگان دوام آورد.
بنابراین اختیارات بالفعل او فوق‌العاده بود و تنها شاه بود که می‌توانست بر او اعمال قدرت کند. او با حمایت شاه توانست در جریان تصویب برنامه عمرانی هفت ساله دوم کشور، اختیارات گسترده‌ای از مجلس بگیرد و عملا سازمان برنامه را مستقل از دولت اداره کند. شیوه مدیریت او مقتدرانه بود و با هرگونه ناراستی و سستی زیردستان یا درخواست‌های غیرقانونی دیگران به تندی و خشونت برخورد می‌کرد. بنابراین دشمنان زیادی داشت و چهره محبوبی در میان سیاستمداران آن دوران به‌حساب نمی‌آمد.
ناگفته نماند، رد پای مخالفت‌های هیات‌وزیران و نمایندگان مجلس شورا و نیز واکنش‌های آنها به عملکرد ابتهاج در سازمان برنامه را می‌توان در اسناد آن زمان سازمان مربوطه دید. در یک گزارش سندی آمده است که طی دوران مدیریت ابتهاج بر سازمان برنامه، به‌قدری انتقادات علیه او در جرائد و در بین مجلسین زیاد بوده و در ماه‌های آخر افزایش یافته که کسی فکر نمی‌کرده دوباره ابتهاج عهده‌دار مقام ریاست این سازمان گردد.
اما عملا کار او بسیار دشوار بود و تقریبا تمام هیات‌وزیران و نمایندگان مجلس شورا، با او مخالف بودند. ابتهاج می‌خواست برای اطمینان از صحت انجام امور، دو دستگاه مختلف در آنجا با عناوین «دفتر اقتصادی» و «دفتر فنی» ایجاد کند و همین‌طور نیز شد. در ایجاد دومین دفتر(فنی) با وجود کمیسیون برنامه که قابلیت تامین اعتبار و ایجاد دفتر قانون‌گذاری را داشت، مشکلات کمتری وجود داشت. اما تاسیس دفتر اقتصادی ابتهاج را با مسائل عدیده‌ای مواجه کرد؛ طوری‌که او ناچار شد اعتبار ایجاد آن دفتر را از جای دیگری تامین کند. در زمینه استخدام نیروی متخصص اقتصادی از یوجین‌بلاک که آن زمان ریاست بانک جهانی را برعهده داشت، کمک گرفت که البته کمک‌های قابل‌توجه بلاک نیز بسیار کارساز واقع شد (زیرا در آن زمان ایران به لحاظ پرداخت‌های بین‌المللی و تشکیلات دولتی دارای حسن شهرت نبود و متعاقب آن کسی حاضر نبود برای همکاری در این زمینه به ایران بیاید.) ابتهاج صفی اصفیاء را به ریاست دفتر فنی و خداداد فرمانفرماییان را به ریاست دفتر اقتصادی برگزید. سازمان مذکور فاقد دیناری پول بود و ابتهاج، با استفاده از روابط گسترده خود با مقامات خارجی برای پرداخت حقوق کارشناسان از بنیاد فورد کمک گرفت.
در کتاب «توسعه در ایران، از سال (۵۷-۱۳۲۰ش)» که شامل خاطرات سه تن (منوچهر گودرزی، عبدالمجید مجیدی و خداداد فرمانفرماییان) از اشخاص برجسته سازمان برنامه است، توضیح داده شده که ابتهاج با توسل به این اشخاص و حتی در برخی موارد(درمورد منوچهر گودرزی) لغو قراردادهای شغلی و حرفه‌ای آنها در آمریکا سعی داشته از تخصص آنان در تشکیلات سازمان برنامه استفاده کند.
نباید از نظر دور داشت که دو مساله اساسی پیش‌روی ریاست جدید سازمان قرار داشت: اولا سامان دادن به امور و برنامه‌هایی که از قبل (طی برنامه هفت ساله اول عمرانی) شروع شده، اما به اتمام نرسیده بودند. دوم فراهم کردن مقدمات تهیه برنامه عمرانی دوم.
در اسناد سازمان برنامه به لزوم داشتن برنامه تاکید شده است.
سازمان برنامه نه‌تنها به برنامه‌ریزی برای کل کشور می‌پرداخت، بلکه مجری طرح‌ها نیز بود؛ راهسازی می‌کرد، سد و فرودگاه می‌ساخت، کارخانه روغن زیتون داشت و آن وقت باید ذوب‌آهن نیز داشته باشد. این سازمان حتی مسوولیت مبارزه با مالاریا را نیز برعهده داشت. گفتیم که ابتهاج با اختصاص دادن بخش اعظم درآمد نفت به خرید تسلیحات نظامی شدیدا مخالفت داشت. او خیال داشت با کمک شاه پول نفت را به‌مصارف عمومی مردم برساند، طوری‌که مردم احساس کنند در این درآمد سهیم شده‌اند. یکی از وجوه این مصارف عمومی، برنامه‌های عمران شهری بود. ابتهاج قصد داشت به شهرهای دارای شهرداری کمک کند تا برای اجرا کردن طرح‌های توسعه شهر خود مانند لوله‌کشی آب آشامیدنی، آسفالت خیابان‌ها و... انتظار تامین ۵۰ درصد بلاعوض اعتبار مورد نیاز را از سازمان برنامه داشته باشند.
ارزیابی کلی از سازمان برنامه در دوران ریاست ابوالحسن ابتهاج: ابتهاج نزد همکارانش معروف بود به اینکه به نیروهای خارجی و خصوصا آمریکایی‌ها بیش از کارشناسان داخلی بها می‌دهد. حتی گفته‌اند که در دوره او به آن صورت کار برنامه‌ریزی صورت نگرفت و فقط سعی بر اجرای چند طرح صنعتی شد. باید گفت آن‌طور که از منابع بر می‌آید و نیز همان‌گونه که ابتهاج در کتاب خاطرات خود به آن اشاره کرده، در دو سال اول ریاست سازمان برنامه عملا فقط به مطالعه گزارش‌ها و اسناد فعالیت این سازمان در دوران شش ساله قبل پرداخت و این مطلب نشان می‌دهد که اقدامات سازمان برنامه در زمان او زیاد هم بی‌برنامه نبوده است. در یکی از گزارش‌های حزب ایران با عنوان «ابتهاج و اعضای موثر حزب ایران» در مورد اینکه ابتهاج در راس سازمان برنامه قرار دارد، سازمانی که بودجه و اعتبار آن در سال متجاوز از دو هزار میلیون است و با وجودی که انتظار می‌رفته پس از پایان چهار سال سمت ریاستش در مقام سفارت کبری به ایتالیا برود؛ اما همچنان در این مقام (ریاست سازمان برنامه) ابقا شده است. نکته مهمی که در این گزارش به چشم می‌خورد، این است که در زمان انحلال حزب ایران، او بدون توجه به زدوبندهای سیاسی و حزبی برخی از اعضای این حزب را به‌کار گرفت و با صدور چند حکم، ادامه خدمت چند نفر از اعضای موثر حزب ایران را تمدید کرد و خصوصا اینکه به مهندس زنجانی (عضو فعال حزب ایران) شغل مهمی محول کرد. علاوه بر این از مردانگی او تمجید شده است.
ابتهاج استدلالش این بوده که عضویت در حزبی که دکترین آیزنهاور را قبول دارد، جرم نیست و نباید این چنین افرادی را محکوم و منفصل از حقوق اجتماعی کرد.
علاوه بر این، ابتهاج در بدو امر سعی براستفاده از کارشناسان ایرانی تحصیلکرده غرب کرد. به‌نظر می‌رسد تعمدی بر سر استخدام نیروهای کارشناس خارجی نبوده و قطعا ایران به‌عنوان یک کشور درحال توسعه وضعیت نامناسب‌تری نسبت به کشورهای اروپایی و آمریکا داشت. صرف استفاده از کارشناسان خارجی، نماد بیگانه‌دوستی و بی‌اعتنایی به ایرانیان نیست، کما اینکه ما در ادوار قبلی نیز در سطح دولتی و در مقیاس گسترده‌تری اقدام به استخدام مستشاران خارجی کرده‌ایم. علاوه بر این، او با استخدام منوچهر گودرزی، خداداد فرمانفرماییان و عبدالمجید مجیدی که همگی ایرانی و تحصیلکرده خارج از کشور بودند، ثابت کرد که تمایل به استفاده از نیروهای متخصص بومی موجود دارد. یکی از همکاران او در سازمان برنامه در این مورد گفته است: «سیاست ابتهاج در استفاده از خارجیان در کار اجرای طرح‌های عمرانی به نظر من صحیح بود، چون راه‌حل دیگری نداشت.»
از مقاله‌ای به قلم پروانه نادرنژاد، پیام بهارستان، دوره دوم، سال چهارم، شماره ۱۶، تابستان ۱۳۹۱
