بررسی چگونگی پایه‌ریزی اقتصاد دولتی در ایران
برنامه‌های جاه‌طلبانه
سابقه اقتصاد دولتی در ایران به دوران زمامداری پهلوی اول و برنامه متجدد کردن جامعه ایرانی با اراده سیاسی و حکومتی برمی‌گردد. تصور بر این بود که برای ایجاد نه فقط زیرساخت‌های اقتصادی بلکه واحدهای صنعتی و تجاری مدرن، دولت باید پیش‌قدم شود وگرنه بخش خصوصی دارای توان مالی و مدیریتی کافی برای چنین فعالیت‌هایی نیست. تا پیش از دوران پهلوی کمتر سابقه‌ای در دخالت مستقیم دولت در امور ا قتصادی می‌توان سراغ گرفت. آنچه دولت‌های زمان قاجار به لحاظ اقتصادی انجام می‌دادند بیشتر به دادن برخی امتیازات به بنگاه‌های خارجی مربوط می‌شد، حتی مهم‌ترین بانک موجود در کشور که حساب‌های دولت نیز در آن نگهداری می‌شد یک بانک خصوصی خارجی (بانک شاهنشاهی) انگلیسی بود. از سوی دیگر، فقدان قدرت سیاسی- اداری متمرکز، غلبه اقتصاد روستایی- عشایری و به طور کلی فقر فراگیر که منابع مالی دولت را به شدت محدود می‌کرد همگی مانع از آن بودند که دولت، حتی اگر بخواهد بتواند در عرصه اقتصادی وارد شود. با پیروزی نهضت مشروطه و شکل‌گیری نظام پارلمانی انتظار می‌رفت وضع عوض شود و دولت نظم و نسق بهتری پیدا کند. در واقع یکی از اهداف مهم مشروطه‌خواهان انتظام بخشیدن به دستگاه اداری دولت و به‌ویژه نظام مالیاتی بود. اما همچنان که پیش از این دیدیم دو دهه پس از نهضت، کشور گرفتار دوره‌ای پرآشوب و هرج‌ومرجی شد که عملا اصلاحات سیاسی، اداری و اقتصادی مدنظر مشروطه‌خواهان را ناممکن ساخت. طرفداران نهضت مشروطه متوجه شدند که تحقق یافتن این اصلاحات در درجه اول نیازمند دولت و قدرت سیاسی مقتدر در راس امور است که بتواند امنیت و یکپارچگی کشور را حفظ کند. به این ترتیب بود که حکومت مقتدر سردار سپه (رضاشاه بعدی) با پشتیبانی مشروطه‌خواهان، تحصیل‌کردگان و روشنفکران، در جریان بی‌شمار حوادث غیرقابل پیش بینی داخلی و خارجی، استقرار یافت.
آرمان‌های مشروطه‌خواهان قدیمی و تجددخواهان جوان برای اصلاحات در دستگاه‌های اداری، نظامی و اقتصادی تنها در سایه نظم و امنیت دولتی متمرکز و مقتدر امکان‌پذیر بود، شرایطی که پهلوی اول، به قیمت «استبداد منور»، کمابیش توانست فراهم آورد. آغاز دخالت مستقیم دولت در اقتصاد به صورت بنگاهداری دولتی در سطح گسترده، به سال‌های حکومت پهلوی اول باز می‌گردد. دو آرزوی بزرگ و دیرین تجددخواهان ایرانی، یعنی ایجاد راه‌آهن و بانک ملی به دست دولت و در سال‌های آغازین سلطنت پهلوی اول تحقق یافت اما همچنان که جلوتر خواهیم دید در نیمه دوم حکومت پهلوی و عمدتا با ابتکار علی‌اکبر داور، بنگاهداری دولتی با شتاب بیشتری در اقتصاد ایران رایج شد. ساختن راه‌آهن سراسری و ایجاد بانک ملی از آرزوهای ترقی‌خواهان ایرانی سال‌ها پیش از نهضت مشروطه بود و در جریان این نهضت به مطالبات مهم مشروطه‌خواهان تبدیل شد. کاشف‌السلطنه در رساله‌ای که در سال ۱۳۰۶ هجری قمری یعنی هجده سال پیش از آغاز نهضت مشروطه درباره فواید راه‌آهن نوشته بر این نکته تاکید داشت که «فقر و پریشانی و فلاکت و خرابی مملکت و صد قسم مصائب و گرفتاری دیگر ما همه از نداشتن راه‌آهن است.» و صنیع‌الدوله، نخستین رئیس مجلس شورای ملی، یک سال پس از برقراری مشروطه در رساله‌ای با عنوان «راه نجات» همان مضمون را درباره اهمیت راه‌آهن با استدلال اقتصادی دقیق‌تری بیان کرده است. قانون نقشه‌برداری و ساختن راه‌آهن در زمان ریاست‌‌وزرایی سردار سپه در بهمن ماه ۱۳۰۴ از مجلس گذشت و برای انجام این کار گروهی مهندس آمریکایی به ایران دعوت شدند و اداره راه‌آهن تاسیس شد. تامین مالی این پروژه بزرگ و پرهزینه در قانون انحصار قند و شکر و چای که در خرداد ماه ۱۳۰۴ به مجلس شورای ملی ارائه شد پیش‌بینی شده بود. نخستین کلنگ ساختمان راه‌آهن، پس از قریب به دو سال مطالعه و نقشه‌برداری در ۲۳مهرماه ۱۳۰۶ به دست رضاشاه به زمین زده شد. کارهای اولیه نقشه‌برداری و ساختمان راه‌آهن با ۲۶۷ کارگر آغاز شد و در سال‌های ۱۳۱۴ تا ۱۳۱۶ که اوج فعالیت‌ها بود هر روز بیش از ۶۰هزار نفر در ساختمان راه‌آهن کار می‌کردند. در این مدت بیش از ۴۰ شرکت اروپایی و ایرانی در این پروژه مشارکت داشتند و کارها را به مناقصه انجام می‌دادند. سرانجام راه‌آهن سراسری ایران با ۱۳۹۴ کیلومتر خط آهن، پس از نزدیک به ۱۱ سال در ۴ شهریور ۱۳۱۷ به هم متصل شد. این پروژه شش ماه و ۲۴ روز زودتر از آنچه انتظار می‌رفت به پایان رسید. ایجاد بانک ملی هم از دیرباز از آرزوهای روشنفکران و متجددان ایرانی بود.
ظاهرا نخستین‌بار میرزا حسین‌خان سپهسالار صدراعظم معروف ناصرالدین شاه کمیسیونی را در سال ۱۲۹۸ ق مامور تاسیس بانک کرد. میرزا ملکم‌خان در مقام مخبر این کمیسیون بر ضرورت تاسیس بانک تاکید داشت. اما نخستین بانک در ایران با سرمایه خارجی تاسیس شد. بعدها تلاش مشروطه‌خواهان در مجلس اول برای تاسیس بانک هم به نتیجه نرسید. و بالاخره در دوران پهلوی اول بود که بانک‌هایی با سرمایه ایرانی ایجاد شدند. بانک سپه نخستین بانک ایرانی است که ابتدا با نام «بانک پهلوی قشون» در سال ۱۳۰۴ با سرمایه‌ای که بخشی از آن از محل وجوه صندوق بازنشستگی افسران و درجه‌داران ارتش تامین می‌شد، تاسیس شد. این بانک در سال ۱۳۲۱ به بانک تعاونی سپه و در سال ۱۳۲۴ به بانک سپه تغییر نام داد و بالاخره قانون اجازه تاسیس بانک ملی ایران در سال ۱۳۰۶ شمسی به تصویب مجلس شورای ملی رسید و پس از استخدام متخصصان خارجی و با تصویب اساس‌نامه آن در تابستان ۱۳۰۷ رسما آغاز به کار کرد. یکی از کارگزاران و نخست‌وزیران رضاشاه که اتفاقا با اقتصاد دولتی چندان موافق نبود، پس از برکنار شدن رضاشاه از قدرت در کتابچه کوچکی انگیزه اولیه ورود مستقیم دولت به فعالیت‌های اقتصادی و تاسیس شرکت‌های دولتی ایرانی را قراردادهای بازرگانی ایران با اتحاد جماهیر شوروی دانسته است. به عقیده وی هدف از ایجاد شرکت‌های دولتی این بود که: در مقابل سازمان دولتی شوروی که یگانه عهده‌دار بازرگانی خارجی است سازمانی در ایران به وجود آید که کار بازرگانی را به دست گرفته اولا نگذارد بازرگانان و تولیدکنندگان به حال متفرق تسلیم معاملات دستگاه دولتی مقتدر و منفرد بشوند؛ ثانیا بنا بر تعهدی که دولت به موجب قرارداد داشت که همه ساله لااقل صدی ده بر محصولی که به مامورین شوروی فروخته می‌شد افزوده شود، بنگاه‌های دولتی در این ازدیاد تولید مراقبت کنند. اما در حقیقت، مساله فقط این مورد خاص نبود و گرایش به گسترش فعالیت‌های اقتصادی دولتی ابعاد بسیار گسترده‌تری داشت. رضاشاه به شدت بر سرعت بخشیدن به پیشرفت‌های اقتصادی و صنعتی اصرار داشت و تصور می‌کرد متولی این کار باید دولت باشد. تصور عمومی رایج در آن زمان این بود که قدرت اقتصادی کشورهایی مانند آلمان، ایتالیا و به طریق اولی روسیه شوروی ناشی از نقش پررنگ دولت در اداره امور اقتصادی است، از این رو الگویی مشابه برای ایران طرفداران زیادی داشت. رضاشاه در نیمه دوم سلطنت خود زمانی که خیالش از بابت امنیت داخلی و ثبات سیاسی تا حدود زیادی آسوده شد طبیعتا جاه‌طلبی‌هایش بیشتر به پیشرفت اقتصادی معطوف شد. ظاهرا هیچ کس بهتر از علی‌اکبر داور نمی‌توانست این بخش از منویات شاه را تحقق بخشد. داور با اصلاحات جسورانه و گسترده خود در نظام قضایی کشور در زمانی که در کابینه مخبرالسلطنه وزیر عدلیه بود کاردانی خود را در عمل نشان داده بود.
البته داور به همراه دو تحصیلکرده اروپا‌رفته دیگر یعنی عبدالحسین تیمورتاش و نصرت‌الدوله فیروز، از همان ابتدای برآمدن پهلوی اول همراه وی بود و به‌شدت از او در مراحل مختلف قدرت گرفتنش حمایت کرده و بنابراین در مرکز توجه و اعتماد او قرار داشت. داور رضاشاه را نماد ترقی ایران جدید می‌دانست و برای موفقیت برنامه‌های جاه‌طلبانه وی حاضر به هر گونه فداکاری بود. البته لازم به تاکید است که گسترش مداخلات دولت در اقتصاد ایران از پیش از انتصاب داور به مقام وزیر مالیه (دارایی) آغاز شده بود و پس از وی نیز ادامه یافت. قانون انحصار قند و شکر و چای همان‌طور که پیش از این اشاره شد در سال ۱۳۰۴ به منظور تامین مالی پروژه راه‌آهن به تصویب رسیده بود. از آغاز دهه ۱۳۱۰ مداخله دولت در تجارت خارجی بیشتر از عرصه‌های دیگر افزایش یافته بود. قانون انحصار تجارت خارجی در اسفند ۱۳۱۰ به تصویب رسید و به این ترتیب کل تجارت خارجی ایران تحت کنترل دولت قرار گرفت. پیش از این قانون کنترل اسعار خارجی مصوب اسفند ۱۳۰۸ ورود کالاهای تجملی را مستلزم کسب مجوز مخصوص کرده بود و صادرکنندگان باید ۹۰ درصد ارز تحصیل‌شده را ظرف یک سال به دولت بفروشند. سیاست دولت در این سال‌ها ایجاد کارخانه‌های دولتی از یکسو و حمایت از صنایع و تولیدات داخلی از سوی دیگر بود. «استراتژی صنعتی در حدی که وجود داشت، بر این اساس بود که کارخانه بیشتر از کارخانه کمتر، کارخانه دولتی از کارخانه خصوصی، کارخانه بزرگ از کارخانه کوچک و تولید سرمایه‌بر از تولید کاربر بهتر است.» بنابراین وقتی داور متصدی امور اقتصادی کشور شد جریان دولتی کردن اقتصاد در کار بود منتها آنچه اتفاق افتاده بود ظاهرا شتاب لازم را از منظر رضاشاه نداشت. داور در کابینه جدید فروغی در سال ۱۳۱۲ به وزارت دارایی برگزیده شد و به توصیه موکد شاه مامور شد بودجه کشور را بدون وضع مالیات‌های جدید افزایش دهد. تاکید رضاشاه بر این بود که بودجه کشور سالانه ۱۰۰ میلیون ریال افزایش یابد. داور ناگزیر بودجه سال ۱۳۱۳ را به مبلغی بالغ بر ۶۲۱ میلیون ریال تنظیم کرد که نسبت به سال قبل متجاوز از ۱۰۰ میلیون ریال، افزایش یافته بود. به سخن دیگر بودجه دولتی بدون تکیه به درآمدهای مالیاتی نزدیک به ۲۰ درصد افزایش یافت. طبیعتا دولت برای محقق ساختن چنین منویاتی راهی جز واردشدن در فعالیت‌های بازرگانی و اقتصادی به صورت مستقیم نداشت. از این‌رو داور به توسعه فعالیت‌های اقتصادی دولتی و انحصارات دولتی روی آورد. اما نباید تصور کرد که داور در طول سه سال مسوولیت خود در وزارت مالیه صرفا مجری چشم و گوش‌بسته دستورات شاه بود بلکه همچنان که خواهیم دید آنچه او در این مدت انجام داد کاملا با اندیشه‌های اقتصادی وی سازگاری داشت. به عبارت دیگر، در وزارت دارایی، فرصتی برای وی فراهم آمده بود تا آنچه را که او از دوران جوانی راه اصلی ترقی ایران می‌دانست، عملی سازد. داور نزدیک به ۱۱ سال در اروپا اقامت گزیده و در سوئیس به تحصیل حقوق پرداخته بود. ظاهرا او در لوزان شاگرد ویلفرد پارتو اقتصاددان و جامعه‌شناس معروف بود و همانند استاد خود به نقش تاریخی نخبگان اعتقاد داشت.
رشته تحصیلی داور حقوق بود اما همچنان که از مقاله وی با عنوان «بحران» که در مجله «آینده» در سال ۱۳۰۵ شمسی نوشته است، برمی‌آید او به موضوعات اقتصادی نیز به‌طور جدی علاقه‌مند بود و درباره آنها می‌اندیشید. داور در این مقاله اساس مشکل یا بحران عقب‌ماندگی در ایران را وضع اسفناک اقتصادی می‌داند و می‌نویسد: «اساس خرابی کارهای ما بی‌چیزی است، ملت فقیر به حکم طبیعت محکوم به تمام این نکبت‌ها است.» او با انتقاد از مسیر طی شده پس از مشروطه تاکید می‌ورزد که حکومت ملی، آزادی و مساوات که آرمان‌های صدر مشروطه بود بدون اصلاح وضع فلاکت‌بار اقتصادی امکان‌پذیر نیست. او به صراحت اصلاح مسیر طی‌شده از نهضت مشروطه به این طرف را ضروری می‌داند و با دفاع از نوعی ماتریالیسم اقتصادی می‌نویسد: به اعتقاد علمای از ما بهتران، طرز تولید ثروت اساس اخلاق و ادبیات و سیاست ملل دنیا است. حکومت امروزی ما زندگانی ایلات، قدرت ایلخان‌ها و خوانین محلی، نبودن آزادی و همه عیب‌ها، همه تراوشات طبیعی سبک و شیوه‌ای است که ما در تولید ثروت و به عمل آوردن محصول داریم. اگر واقعا میل دارید اوضاع عمومی اصلاح بشود زندگانی اقتصادی را تازه و نو کنید، کاری نداشته باشید من شبی چند مرتبه از عشق آزادی ضعف می‌کنم، نگاه کنید برای اصلاح زندگی مادی شما چه نقشه و فکر عملی دارم. خلاصه دنبال نان بروید آزادی خودش دنبال شما می‌آید. این نگرش ماتریالیستی که اقتصاد را زیربنای همه وجوه دیگر زندگی اجتماعی می‌دانست و آشکارا رویکردی متفاوت نسبت به آزادی و آرمان‌های اولیه نهضت مشروطه داشت از ویژگی‌های نسل جدید تجددخواهان بود که با برکشیدن رضاشاه به قدرت، بر مسند تکنوکرات‌های رژیم وی نشستند. داور بر این باور است که بحران اقتصادی در ایران ناشی از به هم خوردن تعادل میان تولید و مصرف است.
او علت به هم خوردن این تعادل را آشنا شدن ایرانیان با مصنوعات فرنگی می‌داند که موجب تغییر در ذوق‌ها شده و بر احتیاجات افزوده است. به عقیده وی ما بیش از قوه تولیدمان مصرف می‌کنیم و علت پایین بودن تولید، فقدان سرمایه و نیروی کار متناسب است، وانگهی، «جهل زارعان» درباره شیوه‌های درست «فلاحت» و خرافاتی که گریبانگیر آنها است مانع افزایش تولیدات کشاورزی می‌شود. او علت کمبود سرمایه را مصرف بیش از تولید می‌داند و می‌گوید، «سرمایه ناشی از پس‌انداز است، ما که دائم مصارفمان زیاد می‌شود و به آن نسبت تولیدمان پیش نمی‌رود نمی‌توانیم سرمایه داشته باشیم.» او به درستی تاکید می‌ورزد جایی که سرمایه کم است کرایه پول (نرخ بهره) بالا است و این خود مانعی برای ترقی محصولات فلاحتی است. به عقیده وی وضع صنعت از کشاورزی بدتر است و ایران در این خصوص هیچ پیشرفتی نکرده است. حال پرسش این است که عدم تناسب میان تولید و مصرف را چگونه می‌توان برطرف کرد؟ یا باید از مصرف کاست یا بر تولید افزود. او کاستن از مصرف را نه عملی می‌داند و نه موافق مصلحت، زیرا کاستن از مصرف بازگشت به عقب و مغایر با ترقی و تمدن است. به عقیده داور راه علاج در افزایش تولید است اما سه مشکل اساسی بر سر راه تولید قرار دارد که باید برطرف شود. مشکل اول به باور وی عدم شناخت بازار برای تولیدات است. تجار ایرانی شناخت صحیحی از تجارت امروز ندارند و وسایل مادی آنها نیز اجازه اقداماتی در جهت بازاریابی داخلی یا بین‌المللی را نمی‌دهد. دوم اینکه تولید برخی اجناس مقرون به صرفه یا مصلحت ملی نیست. از نظر داور هر کشوری ضرورت ندارد همه چیز را تولید کند بلکه می‌تواند بخشی از نیازهای خود را با مبادله بین‌المللی تامین کند. مشکل سومی که داور بر آن تاکید دارد این است که جنس را به قیمت مناسب باید وارد بازار کرد و این هم ممکن نخواهد شد مگر اینکه محصولات خود اعم از فلاحتی و صنعتی را طبق تازه‌ترین اصول علمی و با صرفه‌ترین سبک کار به عمل آوریم و با ارزان‌ترین وسایل نقلیه و با سرعت به بازار برسانیم. داور پس از طرح مشکل اقتصادی و شناخت بحران این پرسش اساسی را مطرح می‌کند که چه کسی باید ما را از بحران نجات دهد، مردم یا دولت؟
پاسخ او روشن و در عین حال برای آینده اقتصادی کشور سرنوشت‌ساز است: «به عقیده من در حالت فعلی مملکت، جز دولت هیچ قوه قادر به رفع بحران نیست. از تجار ما نمی‌توان انتظار داشت بازار برای محصولات ایران پیدا کنند، دولت باید به تجار بازار نشان بدهد. نمی‌توان از مردم توقع داشت طرح تازه برای محصولات فلاحتی ما بریزند، ماموران متخصص دولت باید مردم را راهنمایی کنند. جنس ارزان به عمل آوردن بسته به اصول علمی جدید، طرق تجارتی خوب و مناسب، کمی کرایه پول یا به عبارتی دیگر کمی نرخ تنزیل است که آن هم تا درجه زیادی مربوط به امنیت قضایی است. انجام کدام یک از این شروط در قوه مردم بی‌مایه و بی‌اطلاع ما است؟ بلکه دولت باید اوضاع پرنکبت امروز ما را عوض کند.» این نگاه به دولت به عنوان تنها نجات‌دهنده اقتصاد کشور از عقب‌ماندگی، منحصر به داور نبود بلکه بسیاری از روشنفکرانی که درک درستی از عملکرد نظام اقتصادی نداشتند، این‌گونه فکر می‌کردند. البته پیشنهاد داور برای آن مقطع زمانی خاص از تاریخ ایران بود اما متاسفانه آفت این‌گونه تفکرات هنوز هم دامن‌گیر بسیاری اهل فکر و سیاستمداران ما از آن زمان تاکنون بوده است. به هر صورت آنچه را داور در سال ۱۳۰۵ می‌گوید در سال ۱۳۱۲ زمانی که عهده‌دار وزارت مالیه می‌شود به آن عمل می‌کند. زمان مسوولیت او را بر این وزارتخانه (۱۳۱۲ تا ۱۳۱۵) در واقع نقطه عطفی در دولتی‌شدن اقتصاد ایران باید به شمار آورد. تفکرات داور و عملی کردن آنها از این جهت بسیار اهمیت دارد که شاید بتوان گفت که از آن زمان تا به حال، در بزنگاه‌های مختلف تاریخی، اندیشه و عمل غالب بر دولتمردان ایرانی بوده است. وجه غالب این اندیشه، خلط میان نقش نخبگان و عمال دولتی یا دیوان‌سالاران است. پیشرفت اقتصادی و اجتماعی در همه‌جای دنیا با ابتکارات اقلیتی از نخبگان «آنترپرنر» آغاز می‌شود و همانند لکوموتیوی قطار عظیم دیگر فعالان ساده و عادی افراد جامعه را به دنبال خود می‌کشد. اما نه‌تنها هیچ ضرورتی ندارد این اقلیت نخبه دولتمردان و دیوان‌سالاران باشند، بلکه می‌توان گفت هر زمان این اتفاق افتاده معضلات جدید و پیچیده‌تری بر سر راه پیشرفت ایجاد کرده است. البته آنجا که داور از اهمیت امنیت قضایی سخن می‌گوید کاملا بر حق است اما وقتی برای دولت وظایف اقتصادی و تجاری مشخصی، هرچند موقتی ترسیم می‌کند مسیر درستی را نشان نمی‌دهد.
