گره حقوقی تعرفه های آمریکا
مشکل میلیارد دلاری
زنجیره پیچیده تعرفههای تجاری دونالد ترامپ را میتوان همچون یک نمایش سهپردهای در نظام قضایی آمریکا دید. پرده نخست از دوم آوریل ۲۰۲۵ آغاز شد. در آن زمان ترامپ با استناد به قانون اختیارات اقتصادی در شرایط اضطراری بینالمللی (IEEPA) تعرفههای متقابل اعلام کرد. این تعرفهها در ۲۰ فوریه ۲۰۲۶ از سوی دیوان عالی لغو شد. پرده دوم همان روز آغاز شد. رئیسجمهور بلافاصله تعرفههای موقت جدیدی را تحت اختیار تراز پرداختها در بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ وضع کرد. این تعرفهها اکنون اجرا میشوند و در برابر دادگاه تجارت بینالملل (CIT) به چالش کشیده شدهاند. پرسشهای قضات در جلسه استماع اخیر نشان میداد که آنان درباره حدود و زمان مناسب استفاده از این اختیار قانونی تردیدهای جدی دارند. پرده سوم نیز در جریان است. دفتر نمایندگی تجاری آمریکا دهها تحقیق موسوم به بخش ۳۰۱ را آغاز کرده که میتواند پس از پایان مهلت تعرفههای موقتی در ۲۴ ژوئیه، مبنایی بادوامتر برای اعمال تعرفههای جدید فراهم کند.
ترامپ در روز صدور رای دیوان عالی علیه تعرفههای اضطراری IEEPA، تعرفههای BOP را با نرخ ۱۰ درصد اعلام کرد و گفت که این نرخ میتواند به ۱۵ درصد افزایش یابد. این تعرفهها بلافاصله با شکایت گروهی از ایالتها و چندین کسبوکار کوچک روبهرو شد. این شاکیان اکنون پروندهشان در CIT مطرح است. برای دریافت دستور موقت و جلوگیری از اخذ این تعرفهها، شاکیان باید ثابت کنند که نخست احتمال پیروزی آنها در رسیدگی ماهوی بالاست. ثانیا اختلافی درباره واقعیتهای پرونده وجود ندارد، و در نهایت در صورت عدم صدور دستور، زیانی غیرقابل جبران متوجه آنها خواهد شد. اما پرسشهای قضات نشان میدهد که آنان پاسخهای روشنی درباره اینکه آیا رئیسجمهور در چارچوب قانون عمل کرده یا نه، در اختیار ندارند.
اکنون CIT با پرسشی چند دهمیلیارد دلاری روبهروست: ۳۵ تا ۵۰میلیارد دلار درآمدی که طی دوره اجرای تعرفههای BOP وصول خواهد شد. هرچند این اختیار قانونی ماهیتی موقت دارد و چند ماه دیگر منقضی میشود، اما از منظر برخی قضات دیوان عالی، این یک مساله بزرگ است چرا که حجم عظیمی از منافع اقتصادی کسبوکارها و مصرفکنندگان، و همچنین روابط تجاری آمریکا با تمام کشورهای جهان تحت تاثیر قرار میگیرد. درنتیجه چنین موضوعی نیازمند مجوزی روشن و صریح از سوی کنگره است.
تاریخ انقضای قوانین
قضات دادگاه تجارت بینالملل سه ساعت تمام را صرف پرسش از وکلای شاکیان و همچنین وکلای دولت کرده و تلاش کردند تا بفهمند بخش ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ هنگام تصویب دقیقا چه معنایی داشته و امروز باید چگونه تفسیر شود. این کار سادهای نیست چرا که این مقرره در سایه تجربه تاریخی مهمی نوشته شد: تعرفه ۱۰ درصدی نیکسون در سال ۱۹۷۱، زمانی که وزارت خزانهداری آمریکا برای دفاع از ارزش دلار در برابر هجوم به ذخایر طلا تلاش میکرد و نظام نرخ ارز ثابت دیگر قابل دوام نبود. استفاده نیکسون از قانون تجارت با دشمن مصوب ۱۹۱۷ برای اعمال این تعرفه چهارماهه، مهمترین پیشزمینه ذهنی نمایندگان کنگره در سالهای ۷۳–۱۹۷۴ بود و در عمل اختیارات تقریبا نامحدودی به رئیسجمهور میداد.
بخش ۱۲۲ دقیقا برای مهار همین اختیارات طراحی شد: اجازه اقدام موقت، آن هم فقط تا ۱۵۰ روز و حداکثر با نرخ ۱۵ درصد. این بخشی از مجموعه قوانینی بود که هدفشان محدود کردن قدرت تعرفهگذاری رئیسجمهور بود. بعدها قانون IEEPAدر سال ۱۹۷۷ تصویب شد و امکان اقدام در شرایط اضطراری را حفظ کرد، اما قانون وضعیت اضطراری ملی در ۱۹۷۶ آن را محدود ساخت و به کنگره اجازه داد وضعیت اضطراری را لغو کند؛ و اکنون نیز روشن شده که IEEPA اصولا اختیار وضع تعرفه نمیدهد.
پیچیدگی اصلی از این واقعیت ناشی میشود که در سالهای ۷۴–۱۹۷۳، زمانی که کنگره این مقرره را بررسی میکرد، نظام پولی بینالمللی در حال گذار از نرخ ارز ثابت به نرخ ارز شناور بود که در اجلاس رامبویه ۱۹۷۵ تثبیت شد و در سال ۱۹۷۶ در اصلاحات اساسنامه صندوق بینالمللی پول رسمیت یافت.
شاکیان پرونده تعرفههای BOP استدلال کردند که اختیار قانونی مورد استفاده دولت تنها در دنیای نرخ ارز ثابت معنا دارد و در شرایط کنونی قابل اعمال نیست. دولت در مقابل گفت که کسریهای بزرگ و جدی در حسابهای مختلف تراز پرداختها برای فعال شدن این اختیار کافی است. بخش زیادی از این پرونده بر فرضیات بنا شده است. این واقعیت که هنگام تصویب بخش ۱۲۲، آمریکا تازهوارد نظام نرخ ارز شناور شده بود، تغییری بنیادین بود، اما در تاریخچه قانونگذاری هیچ اشارهای به آن نشده است. همچنین هیچ سندی وجود ندارد که نشان دهد قانونگذاران قصد داشتند این اختیار فقط در صورت بازگشت آمریکا به نظام نرخ ارز ثابت استفاده شود. مشکل دیگر این است که دفتر تحلیل اقتصادی در سال ۱۹۹۹ انتشار دو شاخص کلیدی تراز نقدینگی و تراز تسویه رسمی را متوقف کرد. شاکیان و بیش از پنجاه اقتصاددان برجسته استدلال کردند که در نظام نرخ ارز شناور اصولا نمیتوان از مشکل تراز پرداختها ناشی از کسریهای بزرگ سخن گفت، زیرا برخی حسابها همیشه حسابهای دیگر را متعادل میکنند. اما قضات تمایلی نداشتند نتیجه بگیرند که یک قانون فدرال امروز بیمعنا شده است.
سرنوشت تعرفهها
باید توجه داشت که واقعیتهای آماری محل اختلاف نیست. ایالات متحده هم کسری بزرگ تجاری دارد (۱.۲ تریلیون دلار در کالاها) و هم کسری قابلتوجه حساب جاری (حدود ۱ تا ۱.۲ تریلیون دلار در سال). دولت ترامپ با استناد به ارزیابی اقتصاددانان ارشد خود میگوید همین ارقام برای فعال شدن اختیار قانونی بخش ۱۲۲ کافی است. اما شاکیان پاسخ میدهند که این ارقام مشکل تراز پرداختها محسوب نمیشود، زیرا سرمایهگذاران خارجی همچنان اوراق خزانه آمریکا را در حجمی کافی خریداری میکنند و عملا کسری حساب جاری را جبران میکنند. نشانههای یک بحران واقعی نیز دیده نمیشود چرا که نرخ ارز سقوط نکرده، تقاضای خارجی برای بدهی دولت آمریکا پابرجاست، و جریان ورود و خروج سرمایه تقریبا یکدیگر را خنثی میکنند.
با این حال قضات تاکید میکنند که اقدام رئیسجمهور تحت این قانون اجباری است، نه اختیاری. اگر مشکل تراز پرداختها پیش از بعدازظهر ۲۰ فوریه وجود داشته، رئیسجمهور موظف بوده از اختیار BOP استفاده کند، اما چنین نکرد و بهجای آن به IEEPA متوسل شد. در نهایت نکتهای که شاید برای سرنوشت پرونده تعیینکننده باشد این است که معیارهای بخش ۱۲۲ عینی هستند، نه وابسته به تشخیص شخصی رئیسجمهور. بنابراین تصمیم رئیسجمهور قابل بررسی قضایی است و قضات میتوانند خود تشخیص دهند که آیا مشکل تراز پرداختها وجود دارد یا نه.
اما شاید مهمترین پرسش این باشد که اگر واقعا بحران تراز پرداختها آنقدر جدی است که باید تعرفهها تا زمان حل مشکل برقرار بمانند، چرا رئیسجمهور از کنگره درخواست اختیار دائمی نکرده است؟ بخش ۱۲۲ تنها یک ابزار موقت است و در پایان ژوئیه منقضی میشود. دولت ترامپ آشکارا اعلام کرده که تعرفههای بیشتری در راه است و مبنای حقوقی آنها نیز بسته به شرایط تغییر کرده و احتمالا باز هم تغییر خواهد کرد. بهنظر میرسد دولت قصد دارد بسته بعدی تعرفهها را تحت بخش ۳۰۱ با استناد به ناکامی سایر کشورها در مقابله با کار اجباری یا ظرفیتسازی مازاد اعمال کند که ارتباطی با کسری تراز پرداختها ندارند.
