هزینه مهار آلودگی

 البته این نسبت، مقایسه یک ردیف مشخص بودجه‌ای با خسارت اقتصادی آلودگی هواست و به معنای محاسبه کل اعتبارات پراکنده دستگاه‌های دولتی و شهرداری‌ها برای مقابله با آلودگی نیست. با این حال، فاصله میان مقیاس خسارت و اعتبار پیش‌بینی‌شده را به‌روشنی نشان می‌دهد.  این گزارش درباره وارونگی دما نیست؛ درباره جایی است که تصمیم می‌گیرد برای کاهش آلودگی هوا چقدر هزینه شود، کدام پروژه‌ها در اولویت قرار بگیرند و هزینه ادامه وضعیت موجود بر دوش چه کسانی باقی بماند: سازمان برنامه و بودجه.  برآوردهای مختلف از خسارت اقتصادی آلودگی هوا، اگرچه از نظر روش محاسبه و سال مبنا یکسان نیستند، در یک نتیجه مشترک‌ هستند: هزینه آلودگی هوا بسیار فراتر از اعتبارات مشخصی است که برای مهار آن در نظر گرفته می‌شود.

 وزارت بهداشت، خسارت اقتصادی مرگ‌های منتسب به آلودگی هوا در سال۱۴۰۲ را حدود ۱۲‌میلیارد دلار، معادل ۶۰۰هزار‌میلیارد تومان، برآورد کرده است. همچنین مطالعه مرکز تحقیقات کیفیت هوا و تغییر اقلیم دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی برای سال۱۴۰۳، بیش از ۳۵هزار مرگ منتسب به آلودگی هوا و خسارت اقتصادی حدود ۱۴‌میلیارد دلاری را گزارش کرده است. برخی برآوردهای بین‌المللی نیز رقم خسارت اقتصادی آلودگی هوا در ایران را تا حدود ۲۳‌میلیارد دلار، معادل نزدیک به ۵درصد تولید ناخالص داخلی، تخمین زده‌اند. این ارقام به دلیل تفاوت روش‌ها و سال‌های مبنا قابل جایگزینی با یکدیگر نیستند؛ اما همگی از ابعاد بزرگ مساله حکایت دارند. مشکل اینجاست که این هزینه در یک حساب مشخص ثبت نمی‌شود. هزینه درمان بیماری‌های قلبی‌عروقی و تنفسی در حساب وزارت بهداشت و سازمان‌های بیمه‌گر قرار می‌گیرد. هزینه استفاده از سوخت‌های آلاینده در نیروگاه‌ها و صنایع، در ساختار مالی بخش انرژی توزیع می‌شود. 

تعطیلی مدارس و ادارات، اختلال در فعالیت‌های اقتصادی و کاهش بهره‌وری نیروی کار نیز هزینه‌هایی هستند که معمولا در یک ردیف بودجه‌ای مشخص منعکس نمی‌شوند.  به این ترتیب، هر دستگاه فقط بخشی از مساله را می‌بیند و هیچ‌کدام لزوما تصویر کاملی از هزینه اقتصادی آلودگی هوا در اختیار ندارند. نتیجه چنین پراکندگی‌ای روشن است: دستگاهی که برای کاهش آلودگی هزینه می‌کند، الزاما از تمام منافع اقتصادی و اجتماعی حاصل از آن بهره‌مند نمی‌شود. صرفه‌جویی در هزینه درمان ممکن است در حساب وزارت بهداشت و بیمه‌ها ظاهر شود؛ درحالی‌که هزینه نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی را دستگاه دیگری پرداخت کرده است.  در چنین شرایطی، تجمیع هزینه‌ها و سنجش منافع اقتصادی پیشگیری از آلودگی، به یک ضرورت در نظام برنامه‌ریزی عمومی تبدیل می‌شود؛ مسوولیتی که سازمان برنامه و بودجه، به‌دلیل جایگاه فرابخشی خود در تنظیم و تخصیص منابع، ظرفیت مهمی برای پیگیری آن دارد. قانون هوای پاک در سال۱۳۹۶ تصویب شد تا مقابله با آلودگی هوا از مجموعه‌ای از اقدامات مقطعی به مجموعه‌ای از تکالیف قانونی برای دستگاه‌های اجرایی تبدیل شود.

 با این حال، گذشت نزدیک به یک دهه از تصویب قانون، هنوز به معنای تحقق کامل اهداف آن نبوده است. ماده ۱۰ این قانون، وزارت کشور را مکلف کرده است ناوگان حمل‌ونقل عمومی درون‌شهری را سالانه ۵درصد افزایش دهد. تامین مالی این تکلیف نیز باید با مشارکت منابع عمومی شهرداری‌ها و بودجه عمومی وزارت کشور انجام شود. ماده۳۳ هم مقرر کرده است درآمدهای حاصل از اجرای قانون به خزانه واریز و در قالب بودجه‌های سنواتی برای اجرای تکالیف قانون و مقابله با منابع آلاینده هزینه شود. قانون بودجه سال۱۴۰۴ نیز بر اولویت تامین و تخصیص اعتبار برای نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی در شهرهای آلوده تاکید کرده و سازمان برنامه و بودجه را به تخصیص کامل اعتبارات مربوط مکلف کرده است.

 با وجود این تکالیف، گزارش‌ها و اظهارات مسوولان از تداوم عقب‌ماندگی در نوسازی ناوگان حکایت دارند. دبیرکل انجمن علمی اقتصاد شهری ایران از فاصله حدود ۶۰۰ دستگاهی ناوگان اتوبوسرانی با هدف مورد اشاره در سال۱۴۰۴ سخن گفته است. او عواملی مانند ناکافی بودن منابع مالی، وابستگی به منابع ارزی و محدودیت همراهی شبکه بانکی را از موانع نوسازی ناوگان دانسته است.  در کنار این مشکلات اجرایی، شاخص‌های کیفیت هوا نیز از بهبود پایدار و قابل‌توجه حکایت نمی‌کنند. اظهارات مسوولان حوزه سلامت هوا نشان می‌دهد کاهش معناداری در غلظت ذرات معلق طی سال‌های پس از تصویب قانون مشاهده نشده است. البته مقایسه سالانه شاخص‌ها باید با توجه به تفاوت شهرهای تحت پوشش مطالعات و شرایط اندازه‌گیری انجام شود؛ اما تصویر کلی همچنان از تداوم مساله حکایت دارد.

 از سوی دیگر، رئیس کمیسیون سلامت و محیط زیست شورای شهر تهران از اولویت نداشتن موضوع آلودگی هوا در برخی وزارتخانه‌ها و اجرا نشدن کامل تعهدات دستگاه‌ها انتقاد کرده است.  معاون محیط زیست انسانی سازمان حفاظت محیط زیست نیز در دی‌۱۴۰۳ اعلام کرد پیشنهادهای این سازمان برای گنجاندن برخی اعتبارات و اقدامات در لایحه بودجه به تصویب نرسیده است.

 این موارد به‌تنهایی برای اثبات ناکارآمدی تمام سازوکار بودجه‌ریزی کافی نیستند؛ اما یک مساله مشترک را آشکار می‌کنند: فاصله میان تکالیف قانونی و منابع و سازوکارهای لازم برای اجرای آنها همچنان پابرجاست. 

وارونگی دما ماشه را می‌چکاند؛ ساختار انرژی، آلاینده‌ها را تامین می‌کند. وارونگی دما یکی از عوامل تشدید آلودگی هوا در فصل سرد است، اما منشأ اصلی انتشار آلاینده‌ها نیست. در شرایط وارونگی، جابه‌جایی عمودی هوا محدود می‌شود و ارتفاع لایه اختلاط کاهش می‌یابد.  در نتیجه، آلاینده‌هایی که در شرایط عادی امکان پراکندگی بیشتری دارند، در حجم کوچک‌تری از هوا تجمع پیدا می‌کنند. در چنین شرایطی، نوع سوخت مصرفی نیروگاه‌ها و صنایع اهمیت بیشتری پیدا می‌کند. احتراق مازوت می‌تواند مقادیر قابل‌توجهی دی‌اکسید گوگرد تولید کند. این گاز در واکنش‌های شیمیایی جو به ترکیبات سولفاتی تبدیل می‌شود و بخشی از ذرات معلق ریز و ثانویه، به‌ویژه PM۲.۵، را تشکیل می‌دهد؛ ذراتی که لزوما به شکل ذره از دودکش خارج نشده‌اند، بلکه در جو شکل می‌گیرند.

 بر اساس اعلام شرکت مدیریت تولید برق حرارتی در آبان۱۴۰۳، از میان ۱۶نیروگاه بخاری کشور، ۱۴نیروگاه امکان مصرف مازوت دارند. البته امکان مصرف مازوت به معنای مصرف مستمر آن در تمام این نیروگاه‌ها نیست. 

با این حال، همین وابستگی زیرساختی به سوختی با آلایندگی بالا، در کنار محدودیت تامین گاز در زمستان، ضرورت برنامه‌ریزی برای کاهش انتشار آلاینده‌ها را برجسته می‌کند.  مساله فقط انتخاب سوخت نیست، مساله این است که هزینه واقعی استفاده از سوخت آلاینده در محاسبات اقتصادی و بودجه‌ای چگونه دیده می‌شود. اگر هزینه پیامدهای سلامت، افت بهره‌وری و آسیب‌های محیط‌زیستی در تصمیم‌گیری درباره تامین انرژی لحاظ نشود، ممکن است گزینه‌ای که در حساب کوتاه‌مدت اقتصادی ارزان‌تر به نظر می‌رسد، در مقیاس ملی هزینه‌ای چندین برابر ایجاد کند.

 این همان نقطه‌ای است که سیاست انرژی و سیاست بودجه‌ای باید به یکدیگر متصل شوند. اگر آلودگی هوا فقط به‌عنوان یک مساله فنی و محیط‌زیستی دیده شود، راه‌حل‌ها نیز به اقداماتی مانند توسعه ایستگاه‌های پایش، کنترل مقطعی منابع آلاینده یا تعطیلی مدارس محدود می‌شوند. اما وقتی هزینه اقتصادی آلودگی در مقیاس ملی محاسبه شود، مساله به حوزه سیاستگذاری مالی و تخصیص منابع عمومی وارد خواهد شد.

 در این چارچوب، سازمان برنامه و بودجه می‌تواند پنج اقدام مشخص را در دستور کار قرار دهد:

۱. تدوین پیوست یکپارچه هزینه آلودگی هوا برای لایحه بودجه

 هر سال باید مشخص شود آلودگی هوا چه میزان هزینه مستقیم و غیرمستقیم به اقتصاد تحمیل می‌کند، چه سهمی از این هزینه‌ بر دوش نظام سلامت و بیمه‌هاست و چه میزان از طریق کاهش بهره‌وری، اختلال فعالیت‌های اقتصادی و خسارت‌های اجتماعی ایجاد می‌شود. این پیوست باید اعتبارات پراکنده دستگاه‌ها را نیز در کنار یکدیگر نشان دهد تا امکان ارزیابی واقعی هزینه و فایده سیاست‌های مقابله با آلودگی فراهم شود.

 ۲. متناسب‌سازی اعتبارات با مقیاس خسارت

 اختصاص ۲۹۸‌میلیارد تومان به اجرای قانون هوای پاک، در مقایسه با صدها هزار‌میلیارد تومان خسارت برآوردشده، پرسشی جدی درباره تناسب اولویت‌های بودجه‌ای ایجاد می‌کند. اعتبارات مقابله با آلودگی هوا باید بر اساس برآورد هزینه‌های اجتماعی و اقتصادی، میزان اثربخشی مداخلات و اولویت منابع آلاینده بازنگری شوند.

 افزایش اعتبار به‌تنهایی کافی نیست؛ منابع باید به اقداماتی اختصاص یابند که بیشترین کاهش آلودگی را ایجاد می‌کنند.

۳. پیوند دادن تخصیص اعتبار به نتایج قابل‌اندازه‌گیری

 اعتبار نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی، توسعه زیرساخت‌های حمل‌ونقل پاک، بهبود مصرف انرژی و تقویت شبکه پایش باید به شاخص‌های عملکردی مشخص متصل شود. کاهش میانگین سالانه PM۲.۵، کاهش تعداد روزهای ناسالم، افزایش سهم ناوگان نوسازی‌شده و کاهش انتشار آلاینده‌ها می‌توانند از جمله این شاخص‌ها باشند. در این الگو، صرف تعداد پروژه‌های اجراشده معیار موفقیت نیست؛ نتیجه واقعی آنها در کیفیت هوا اهمیت دارد.

 ۴. انتشار عمومی گزارش تخصیص و تحقق اعتبارات

 تصویب اعتبار و حتی درج الزام به تخصیص ۱۰۰ درصدی در قانون بودجه، به‌تنهایی تضمین‌کننده پرداخت و اجرای آن نیست. سازمان برنامه و بودجه باید گزارش روشنی از میزان اعتبار مصوب، اعتبار تخصیص‌یافته، پرداخت واقعی و میزان پیشرفت تعهدات هر دستگاه منتشر کند. بدون چنین گزارشی، امکان ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها و پاسخ‌گویی درباره فاصله میان قانون و اجرا وجود ندارد. 

۵. پیش‌بینی سازوکار مالی برای دوره‌های اضطرار آلودگی هوا

دوره‌های وارونگی و افزایش شدید آلودگی معمولا قابل پیش‌بینی‌اند. با این حال، تصمیم‌گیری درباره کاهش فعالیت صنایع، تامین سوخت جایگزین و جبران بخشی از هزینه‌های اقتصادی تعطیلی یا محدودیت تولید، اغلب در شرایط اضطراری انجام می‌شود.  پیش‌بینی سازوکاری مشخص برای تامین مالی این اقدامات می‌تواند از تصمیم‌های مقطعی، پرهزینه و فاقد پشتوانه اجرایی جلوگیری کند. پرسشی که نباید در پایان بودجه گم شود

 وارونگی دما را نمی‌توان با بخشنامه حذف کرد و آلودگی هوا نیز با تعطیلی چندروزه مدارس از میان نمی‌رود. آنچه می‌توان تغییر داد، ساختار تصمیم‌گیری درباره منابع آلاینده، اولویت‌های سرمایه‌گذاری و نحوه توزیع هزینه‌های ناشی از آلودگی است.

 وقتی خسارت اقتصادی آلودگی هوا به صدها هزار‌میلیارد تومان می‌رسد، اما ردیف مشخص اجرای قانون هوای پاک در لایحه بودجه تنها ۲۹۸‌میلیارد تومان است، پرسش فقط این نیست که چرا اعتبار کافی اختصاص نیافته؛ پرسش مهم‌تر این است که چرا هزینه ادامه آلودگی در محاسبات بودجه‌ای به اندازه کافی دیده نمی‌شود. سازمان برنامه و بودجه باید بتواند به یک پرسش روشن پاسخ دهد: مجموع هزینه‌ای که آلودگی هوا، به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم، به دولت و اقتصاد کشور تحمیل می‌کند چقدر است و این رقم در تصمیم‌های سالانه تخصیص منابع چه جایگاهی دارد؟ اگر چنین محاسبه‌ای وجود دارد، انتشار آن می‌تواند مبنای ارزیابی سیاست‌های فعلی قرار گیرد. اگر وجود ندارد، پیش از هر افزایش اعتبار و تصویب برنامه تازه، باید همین خلأ برطرف شود.

 آلودگی هوا فقط هزینه نفس کشیدن نیست؛ هزینه تصمیم‌هایی است که آثار اقتصادی و اجتماعی آنها در بودجه دیده نمی‌شود.

* دانشجوی دکترای برنامه‌ریزی محیط‌زیست دانشگاه تهران