سکاندار جدید سکوهای آنلاین طلا کیست؟
معمای ناظر بازار
طلای آنلاین در دوراهی بانک مرکزی و صمت
انتخاب بانک مرکزی بهعنوان ناظر اصلی بر معاملات آنلاین طلا، این پرسش را ایجاد کرده است که آیا ورود این نهاد سیاستگذار کلان به سطح خرد نظارت، از ابتدا تصمیم درستی بوده یا نهاد دیگری میتوانسته این مسوولیت را بر عهده بگیرد. مجتبی قاسمی، دبیر هیات مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار وزارت اقتصاد، در این باره میگوید: برای پاسخ به این پرسش باید ابعاد مختلفی از موضوع را که پیش روی هیاتوزیران قرار داشت، بررسی کنیم. یک بُعد این موضوع، بُعد حقوقی است. یعنی اینکه به قوانین مراجعه کنیم و ببینیم بر مبنای قانون، کدام بازیگر صلاحیت بیشتری برای رگولاتوری خریدوفروش طلای آنلاین دارد.
اگر با عینک حقوقی به موضوع نگاه کنید، در قانون بانک مرکزی که سال ۱۴۰۲ مصوب شده، یکی از صلاحیتهایی که برای بانک مرکزی برشمرده شده، بازار طلاست. استدلالی که آن زمان رئیس وقت بانک مرکزی و همکارانشان مطرح میکردند نیز همین بود. چون در متن قانون بهطور خاص از شمش هم صحبت شده است. با این حال، قانون درباره وزن آن سکوت کرده و مشخص نکرده شمش باید مثلا یک کیلو به بالا باشد یا وزن مشخصی داشته باشد؛ فقط گفته شمش.
استدلال بعضیها این است که شمش، شمش است؛ شمش ۱۰گرمی داریم، پنجگرمی داریم، یککیلویی داریم و با این استدلال برای بانک مرکزی صلاحیت قائل هستند. ضمن اینکه بانک مرکزی به شکلهای دیگر هم در بازار طلا مداخله میکند؛ سکه پیشفروش میکند، سکه فردایی میفروشد و... بنابراین در مورد بازار طلا بازیگری منفعل نبوده و این موضوع پدیده جدیدی نیست.
با این حال، یک تفسیر دیگر هم وجود دارد که این فعالیت از جنس فعالیت صنفی است؛ نشان به آن نشان که مرجع صدور مجوز آن اتحادیه کسبوکارهای مجازی است. بر این اساس، چون فعالیت صنفی است، نیاز نیست خود بانک مرکزی وارد شود و صنف هم صلاحیت ورود دارد؛ چون هیات عالی نظارت بر اصناف وجود دارد و میتواند از این بازو استفاده کند و موضوع را به وزارت صمت بسپارد. در این نگاه، خریدوفروش طلا فقط به جای آفلاین، آنلاین شده و همچنان باید صمت را متولی آن بدانیم. این دو روایت بسیار غالباند و هرکدام هم استدلالهای خودشان را دارند.
چند نهاد، یک بازار
قاسمی در ادامه درباره اینکه آیا در نهایت باید یکی از دو نهاد بانک مرکزی یا وزارت صمت مسوولیت نظارت بر معاملات آنلاین طلا را بر عهده بگیرند، توضیح میدهد: موضوع صرفا به این دو بخش محدود نمیشود و بخشهای دیگری نیز در این باره نگرانی دارند. مثلا نهادهای امنیتی نگران خالیفروشیاند. نهاد امنیتی نگران است که این موضوع به یک چالش امنیتی و اجتماعی تبدیل شود. خریداران طبیعتا زمانی که متوجه خالیفروشی شوند، برای گرفتن حقشان تجمع و اعتراض میکنند. بانک مرکزی هم که متولی بازار طلاست، نگران پدیدهای به نام خلق طلاست. چون همانطور که خلق پول داریم، اینجا هم میشود به نوعی خلق طلا داشت. از طرف دیگر، اگر بهعنوان یک فعالیت صنفی نگاه کنیم، وزارت صمت نگران است شمشهایی که فروخته میشوند استاندارد نباشند و درجه خلوص و عیارشان درست نباشد. اینها هم در آییننامه هیاتوزیران آمده و مشخص شده عیار طلای قابل خریدوفروش چه باشد. بنابراین هر بازیگری از زاویه خودش نگرانیهایی دارد.
پس با یک پدیده چندبعدی روبهرو هستیم. این پدیده در نهایت این تئوری را ایجاد کرد که موضوع به جایی برود که همه این بازیگرها دور هم جمع میشوند. طبق کارگروه ماده ۱۸ همان قانون، جایی که همه بازیگران دور هم جمع میشوند، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز است که دبیرخانهاش هم در ستاد مستقر است. تئوری واگذاری به ستاد از همین نگاه آمده است که میگوید ما با یک پدیده چندبعدی روبهرو هستیم و بهتر است موضوع برود جایی که همه این بازیگرها دور یک میز جمع میشوند و هرکسی دغدغه خودش را میگوید و آن کمیسیون این موضوع را به نوعی تنظیمگری و راهبری میکند. هرچند که در نهایت اجرای موضوع و نظارت باید یک متولی خاص داشته باشد.
مجوز یک نهاد، نظارت نهاد دیگر
در ادامه بحث درباره تفکیک میان مرجع صدور مجوز و نهاد ناظر، قاسمی معتقد است: این موضوع منعی ندارد. گاهی چون فعالیت صنفی است، گفته میشود اتحادیه مجوز را بدهد، ولی این موضوع نافی ورود و نظارت و تنظیمگری توسط بازیگران دیگر نیست. برای اینکه بوروکراسی کمتر شود یا مجوزها سریعتر صادر شوند، اتحادیه مجوز صادر میکند، ولی این موضوع نافی این نیست که بازار ممکن است شکست بخورد و تنظیمگرهای مختلف، از آنجا که بازار شکست خورده، وارد شوند. این پدیده اولا در ایران تازه نیست و ثانیا خیلی عجیبوغریب هم نیست.
مثلا بهعنوان یک مثال عینی و موجود، ممکن است در بسیاری از اصناف یکی مجوز را بدهد، ولی بعد تعزیرات هم وارد شود و تنظیمگری قیمت انجام دهد. فقط اینکه ناظر یا تنظیمگر و مرجع صدور مجوز یکی نباشند، پدیده تازهای نیست و در ایران مصادیقی نیز دارد.
اعتماد نهادی؛ شرط شکلگیری بازار دیجیتال
قاسمی درباره نگرانی از اینکه تفکیک میان نهاد ناظر و مرجع صدور مجوز برای نهاد ناظر مشکلساز شود، میگوید: این موضوع لزوما مشکلساز نیست. تنظیمگر دغدغههای خودش را دارد و نهاد مرجع صدور مجوز هم دغدغههای خودش را. اگر همهچیز را به خود بازار بدهید، شبیه خودتنظیمی میشود. با این حال، در برخی موارد بازار ممکن است واقعا این توانایی را نداشته باشد.
در اقتصاد سنتی اعتماد را اشخاص ایجاد میکردند، ولی در اقتصاد دیجیتال، چون هیچکس را نمیبینید، باید اعتماد نهادی شکل بگیرد. در این اعتماد نهادی، مثلا تنظیمگرها وارد میشوند تا به شما بگویند خرید امن است، خالیفروشی رخ نمیدهد و آنچه میخرید استاندارد و عیار مشخص دارد. این اعتماد را ایجاد میکنند تا بازار شکل بگیرد. وگرنه بازار شکل نخواهد گرفت یا در میانمدت فروخواهد پاشید.
پشتپرده تاخیر سامانه طلا
مقرر شده بود که بانک مرکزی ظرف سه ماه پس از تصویب مصوبه هیاتوزیران، سامانه را راهاندازی کند و دستورالعمل مربوط به آن را نیز ابلاغ کند. با این حال، ظاهرا این مهلت رعایت نشد و این تصور شکل گرفت که مسوولیت ایجاد سامانه در نهایت بر عهده ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز قرار گرفته است. این موضوع میتواند نگرانیهایی درباره امنیت اطلاعات کاربران ایجاد کند، چرا که ستاد تجربهای در طراحی و ایجاد چنین سامانهای ندارد. اما این روایت با واقعیت اجرا تفاوت دارد. سامانه توسط خود بانک مرکزی ایجاد شده و تمامی ابعاد فنی و پشتیبانی آن نیز تاکنون بر عهده این نهاد بوده است. از نظر اجرایی نیز ستاد اساسا ظرفیت طراحی چنین سامانهای را ندارد. درست است که بانک مرکزی مهلت قانونی سهماهه برای اجرای مصوبه و ساخت سامانه را رعایت نکرد، اما پس از شکلگیری تعاملات و گفتوگوهای انجامشده، در نهایت خود بانک مرکزی مسوولیت ایجاد سامانه را بر عهده گرفت و آن را راهاندازی کرد.
سامانه طلا زیر ذرهبین امنیت و نظارت
دستورالعمل مربوط به سامانه بالا و پایینهای خودش را داشته و تاکنون چندین جلسه درباره آن برگزار شده است. در حال حاضر نیز دستورالعمل روی نسخه پایلوت سامانه در حال آزمایش است تا ایرادات آن شناسایی و اصلاح شود و نسخه نهایی تا جای ممکن بدون اشکال باشد.
جلسات متعددی برگزار شده و موضوع وارد بحثهای فنی برای تصویب نهایی شده است. مبنای دستورالعمل این است که سکوها به سامانه متصل شوند. اینکه چه سازوکاری برای این اتصال وجود دارد، سکوها چگونه باید متصل شوند، شرایط اتصال چیست و چه اطلاعاتی باید در اختیار سامانه قرار دهند، جزئیاتی است که در حال حاضر بهصورت آزمایشی در حال بررسی است. در این دستورالعمل، دغدغه حفظ محرمانگی دادههای مشتری نیز مطرح شده و در نظر گرفته خواهد شد.
یکی از نگرانیهایی که سکوها دارند این است که تقریبا اطلاعات ۳۰میلیون شهروند قرار است وارد این سامانه شود. این موضوع فنی است و در تخصص من نیست.
فقط میدانم که این موضوع جزو دغدغههای مطرحشده بوده و تیم فنی که سامانه را طراحی کرده، حتما باید آن را بهگونهای طراحی کند که امنیت سایبری آن تضمین شده باشد؛ مانند تمام سامانههایی که در آنها تراکنش انجام میشود. اما اینکه این سامانه تا چه اندازه امن است، نه در صلاحیت من است و نه در تخصص من. البته وزارت ارتباطات نیز جزو کارگروه نظارتی که مصوبه هیاتوزیران معرفی کرده، نیست.
با این حال، این موضوع خود محل انتقاد به مصوبه هیاتوزیران است که در فرآیند شکلگیری سامانهای تا این اندازه حساس، وزارت ارتباطات نقشی ندارد. حتی اگر وزارت ارتباطات مستقیما مسوول نشده باشد، مطابق ماده ۱۰۷ برنامه هفتم توسعه، هر سامانه جدیدی که بخواهد اجرا شود، باید از وزارت ارتباطات مجوز بگیرد و استانداردهای این وزارتخانه را رعایت کند.
مطابق مقررات، این مجوز باید دریافت شود و وزارت ارتباطات نیز باید بر آن نظارت کند. احتمالا چون این موضوع در قوانین مادر ذکر شده، هیاتوزیران آن را بدیهی فرض کرده و مجددا قانون را ذکر نکرده است.
اگر دقت بفرمایید، در مصوبه برای بانک مرکزی تکلیف ایجاد شده که سامانه نظارت را در چارچوب قوانین ایجاد کند. بنابراین در ادامه مسیر، قاعدتا بانک مرکزی باید سراغ وزارت ارتباطات برود تا مجوزهای لازم را دریافت کند.
طبیعتا باید وزارت ارتباطات یا سازمان فناوری اطلاعات و هر نهاد مسوول دیگری در بخش فنی، این سامانه را بررسی و تایید کند. مصوبه هیاتوزیران نافی صلاحیت ذاتی وزارت ارتباطات در این زمینه برای تضمین امنیت سایبری سامانه و موارد مشابه نیست.
ناظر بیطرف یا رقیب بازار؟
در بحث انتخاب نهاد ناظر بر معاملات آنلاین طلا، از بورس و بهویژه بورس کالا نیز بهعنوان گزینهای برای نظارت نام برده میشود، چراکه این نهاد تجربه نظارت بر فرآیند معاملات مشابه را دارد. با این حال، از نظر قانونی، بورس صرفا صلاحیت مبادله اوراق بهادار را دارد. در اینجا اوراق بهادار مبادله نمیشود و خود طلا مورد معامله قرار میگیرد. در بورس کالا اما احتمالا این امکان وجود دارد، ولی اینکه چرا هیاتوزیران بورس کالا را به جای بانک مرکزی قرار نداده است، مشخص نیست.
به نظر میرسد یکی از دلایل این تصمیم میتواند به جایگاه بورس کالا در این بازار مربوط باشد. بورس کالا به نوعی رقیب این نوع خریدوفروش آنلاین است و اگر قرار باشد این فعالیت به بورس کالا واگذار شود، این نهاد ذینفع خواهد بود و نمیتواند ناظر بیطرف باشد. بنابراین به نظر میرسد پای تعارض منافع در میان باشد و این موضوع میتواند مشکل ایجاد کند، چراکه خریدوفروش طلای آنلاین ممکن است امتیازات بیشتری هم نسبت به بورس کالا برای مشتری داشته باشد.
در این دو بازار تقریبا یک کالا معامله میشود، ولی سازوکار آنها متفاوت است. برای مثال، بورس کالا ساعات مشخصی دارد، ولی این سکوها ظاهرا بهصورت ۲۴ساعته فعالاند. با این حال، با سیستم نظارت فعلی و با راهاندازی عملیاتی سامانه ناظر، مشکل نظارت نیز میتواند بهطور کامل حل شود. اگر طرز کار سامانه را بدانید، درمییابید که احتمال خالیفروشی را هم به نزدیک صفر میرساند. فرض کنید شما میخواهید دو کیلو طلا بخرید. از طریق سامانه، در لحظه از خزانهای که طلای سکو در آن قرار دارد، استعلام گرفته میشود تا مشخص شود آیا این دو کیلو طلا وجود فیزیکی دارد یا نه. اگر سکو این میزان موجودی نداشته باشد، اصلا معامله صورت نمیگیرد. این استعلام نیز کاملا سیستمی و نه دستی انجام میشود.
با تمام اینها، به نظر میرسد بانک مرکزی با مدیریت جدیدش چندان مایل نیست نظارت را انجام دهد. مصاحبههای آقای همتی نیز این عدم تمایل را نشان میدهد و برای آن استدلالهای مختلفی مطرح شده است.
یکی از این استدلالها همان استدلال حقوقی است که بانک مرکزی را مسوول موضوع طلا بهصورت کلان و شمش میداند. استدلال دیگر این است که بانک مرکزی متولی سیاست پولی و ارزی است و به اندازه کافی مشغله دارد و نمیخواهد تمرکزش از وظایف اصلی دور شود و وارد تنظیمگری یا نظارت بر صنفی شود که تسلط زیادی بر آن ندارد. جان کلام این استدلالها همین است که برای بانک مرکزی، این موضوع جز دردسر چیز دیگری ندارد.
جایگزین جدید کیست؟
مساله این است که در نبود بانک مرکزی، کدام نهاد باید به جای آن مسوولیت نظارت را بر عهده داشته باشد. بالاخره این موضوع یک فعالیت صنفی است.
شاید در آینده بتوان اصناف را بیشتر درگیر کرد، مثلا سامانه را در اختیار آنها قرار داد و نهادهای متولی پولی و مالی نیز نقش خودشان را داشته باشند. این امکان وجود دارد که در ادامه مسیر، بانک مرکزی موفق شود دولت را قانع کند که نظارت را به بخش دیگری واگذار کند.
بههرحال، بانک مرکزی اصرار دارد که ناظر نباشد، اما اینکه حاکمیت به این نتیجه برسد که گزینه بهتری پیدا کند یا در نهایت بتواند بانک مرکزی را قانع کند، مشخص نیست. در حالحاضر، چون مصوبه هیاتوزیران وجود دارد، بانک مرکزی بر مبنای همان مصوبه مسوول نظارت است. اگر قرار باشد این وضعیت تغییر کند، مصوبه باید در هیاتوزیران اصلاح شود، اما نتیجه نهایی و جایگزین احتمالی هنوز مشخص نیست.
