خروج آمریکا از نهادهای بینالمللی؛ درسهایی برای ایران
هیات درباره حمله به دبستان شجره طیبه در میناب و مجموعه ورزشی لامرد، که دستکم ۱۷۸ غیرنظامی در آنها کشته شدند، «دلایل معقول» یافته است که آمریکا مرتکب جنایت جنگی «حمله بیتمایز» شده است. هر چند این گزارش حکم دادگاه نیست و هیات نیز نهاد قضایی نیست، اهمیت آن برای بحث حاضر در این است که آمریکا با گزارشی درباره رفتار خود روبهرو میشود، درحالیکه از فوریه ۲۰۲۵ در کار شورای حقوق بشر مشارکت نمیکند. فرمان اجرایی ۴ فوریه ۲۰۲۵ دولت ترامپ اعلام کرد که آمریکا در شورا مشارکت نخواهد کرد و برای عضویت در آن نامزد نخواهد شد.
این تصمیم از نظر حقوقی با خروج از یک معاهده یا سازمان یکی نبود؛ دوره عضویت آمریکا برای سالهای ۲۰۲۲ تا ۲۰۲۴ پایان یافته بود و دولت آمریکا اعلام کرد در شورا مشارکت نخواهد کرد و برای دوره بعد نیز نامزد نخواهد شد. بنابراین، گزارش سپتامبر ۲۰۲۶ نه علت این تصمیم است و نه واکنشی به آن؛ بلکه نمونهای معاصر از این واقعیت است که کنار کشیدن از یک نهاد، لزوما به معنای خروج از قلمرو موضوعات آن نیست. این البته نخستین بار نیست که آمریکا از یک نهاد یا سازوکار چندجانبه فاصله میگیرد و بعدتر به آن باز میگردد. آمریکا در سال ۱۹۸۴ از یونسکو خارج شد و در سال ۲۰۰۳ بازگشت.
در دوره نخست ریاستجمهوری دونالد ترامپ، آمریکا از برجام در مه ۲۰۱۸ خارج شد، در ژوئن همان سال از شورای حقوق بشر کناره گرفت، از پیمان منع موشکهای هستهای میانبرد (INF) در سال ۲۰۱۹ خارج شد و در سال ۲۰۲۰ از پیمان آسمانهای باز (Open Skies) خارج شد. روند خروج از توافق پاریس نیز در همان دوره آغاز و در نوامبر ۲۰۲۰ اجرایی شد. دولت بایدن در مواردی از این تصمیمها بازگشت را در پیش گرفت؛ از جمله بازگشت به توافق پاریس در سال ۲۰۲۱ و تعامل مجدد با شورای حقوق بشر. البته این موارد از نظر حقوقی یکسان نبودند: برخی مربوط به سازمانهای بینالمللی، برخی معاهدات کنترل تسلیحات و برجام یک توافق سیاسی چند جانبه بود که با قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت تایید شده بود.
از این رو، تعبیر «پایان چندجانبهگرایی آمریکا» شاید بیش از حد سادهکننده باشد. آنچه در عمل دیده میشود، بیشتر نوعی بازتنظیم گزینشی رابطه با نهادهای چندجانبه است؛ انتخاب اینکه در کدام نهاد بماند، در کدام مشارکت کند، از کدام خارج شود و در کدام مورد دوباره بازگردد. در دوره دوم ریاستجمهوری ترامپ نیز این روند ادامه یافت. فرمان اجرایی ۴ فوریه ۲۰۲۵، علاوه بر اعلام عدم مشارکت آمریکا در شورای حقوق بشر و عدم نامزدی برای عضویت در آن، بازنگری در عضویت آمریکا در یونسکو و بررسی حمایت آمریکا از همه سازمانهای بیندولتی، کنوانسیونها و معاهدات را در دستور کار قرار داد. در ژانویه ۲۰۲۶، کاخ سفید اعلام کرد که در مجموع ۶۶ سازمان و نهاد بینالمللی ـ ۳۵ نهاد خارج از ساختار سازمان ملل و ۳۱ نهاد وابسته به سازمان ملل ـ مشمول توقف مشارکت یا تامین مالی آمریکا شدهاند.
وقتی یک قدرت بزرگ از یک نهاد بینالمللی فاصله میگیرد، خود نهاد نیز ممکن است با پیامدهایی مواجه شود. دولت آمریکا در سالهای ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۶ بیش از ۵۷ درصد از سهم ارزیابیشده برخی سازمانهای بینآمریکایی را تامین میکرد؛ واقعیتی که نشان میدهد وزن مالی یک دولت بزرگ میتواند بر ظرفیت عملی یک سازمان اثر گذار باشد. در این میان، شاید مهمترین نکته برای فهم معنای «خروج» از یک نهاد بینالمللی، توجه به چیزی باشد که با خالی شدن یک صندلی از دست میرود.
وقتی آمریکا در سال ۲۰۱۸ از شورای حقوق بشر خارج شد، دولت ترامپ انتقادهای شدیدی علیه عملکرد شورا مطرح کرد. اما در سال ۲۰۲۱، زمانی که دولت بایدن تصمیم به بازگشت گرفت، آنتونی بلینکن اعلام کرد که خروج سال ۲۰۱۸ «هیچ کمکی به ایجاد تغییر معنادار نکرد» در نتیجه «خلأیی در رهبری آمریکا» ایجاد شده است. از دید دولت بایدن، مشارکت در شورا راهی برای تلاش جهت اصلاح آن بود. دولت ترامپ در سال ۲۰۲۵، برعکس، شورا را نهادی دانست که از ناقضان حقوق بشر در برابر نظارت محافظت میکند. این دو موضع نشان میدهند که حتی درباره یک نهاد واحد، دولتها میتوانند هزینه و فایده حضور را متفاوت محاسبه کنند.
نکته اساسی این است که یک سازمان بینالمللی فقط یک اتاق رأیگیری نیست. این نهادها همزمان تریبون، شبکه ارتباطی، فضای مذاکره، محل شکلگیری ائتلافها و بستری برای قرار دادن یک موضوع در دستورکار بینالمللی هستند. عضویت و مشارکت به یک دولت امکان میدهد موضع خود را ثبت کند، با دولتهای دیگر مذاکره کند، ائتلاف بسازد و حتی بر شکلگیری دستورکار اثر بگذارد. وزارت خارجه آمریکا نیز هنگام بازگشت به شورای حقوق بشر در سال ۲۰۲۱، بر اهمیت حضور در شورا برای مشارکت در مذاکرات و همکاری با دیگر کشورها تاکید کرده بود.
تجربه ایران در دوران جنگ ایران و عراق نیز از زاویهای متفاوت قابل تأمل است. ایران در مقاطعی از جنگ، در اعتراض به رویکرد شورای امنیت، از مشارکت در برخی مباحث شورا درباره جنگ خودداری کرد. اسناد رسمی سازمان ملل، از جمله در ارتباط با قطعنامه ۵۱۴ در ژوئیه ۱۹۸۲، این بایکوت را ثبت کردهاند؛ قطعنامه ۵۱۴ در ۱۲ ژوئیه ۱۹۸۲ به اتفاق آرا تصویب شد. این موضع را باید در شرایط سیاسی و امنیتی آن دوره و در چارچوب اعتراض ایران به نحوه برخورد شورا با جنگ فهم کرد. به همین دلیل، «صندلی» در یک نهاد بینالمللی صرفا جایگاهی تشریفاتی نیست. وقتی یک دولت فرصت سخن گفتن، ثبت موضع و تعامل با دیگران را در اختیار دارد، حتی اگر احتمال تغییر تصمیم نهایی اندک باشد، خود این فرصت میتواند یک ظرفیت سیاسی باشد. خروج، این ظرفیت را از بین میبرد یا دستکم شکل آن را تغییر میدهد: رابطه از مشارکت مستقیم به مواجهه غیر مستقیم تبدیل میشود.
البته خروج از یک نهاد بینالمللی لزوما به معنای پایان نفوذ نیست؛ همانگونه که حضور نیز لزوما به معنای موفقیت نیست. اما در سیاست بینالملل، خودِ امکان حضور در اتاقی که تصمیمها در آن شکل میگیرند، بخشی از ظرفیت سیاسی یک کشور است. «صندلی خالی» ممکن است یک انتخاب آگاهانه باشد، اما انتخابی است که هزینه فرصت دارد. در نهایت، خروج از نهادهای بینالمللی را باید یکی از ابزارهای سیاست خارجی دانست، نه نشانهای قطعی از پیروزی یا شکست. مساله اصلی این است که پیش از ترک اتاق، بدانیم با خالی گذاشتن صندلی خود، دقیقا چه چیزی را واگذار میکنیم.
* کارشناس حقوق بینالملل
