جریمه یک درصدی و هزینه واقعی آلودگی
در سازوکار پیشین، وضع جریمه یکدرصدی میتوانست این تصور را ایجاد کند که صرف فعالیت معدنی، مبنایی کافی برای مطالبه چنین هزینهای است درحالیکه فعالیت معدنی به خودی خود نمیتواند معادل آلودگی یا تخریب تلقی شود. نقطه شروع باید تشخیص وقوع خسارت باشد؛ اینکه آیا آلودگی یا تخریبی اتفاق افتاده، دامنه آن چقدر بوده و چه میزان از آن مستقیما به فعالیت معدن مربوط است. بدون این تفکیک، امکان دارد معدنداری که ضوابط زیستمحیطی را رعایت کرده، هزینهای مشابه فعالیتی بپردازد که واقعا به محیطزیست خسارت وارد کرده است.
از این منظر، حذف جریمه یکدرصدی میتواند بخشی از هزینههای تحمیلشده به معدنداران را کاهش دهد و پیشبینیپذیری بیشتری برای فعالیت معدنی ایجاد کند. این موضوع برای معادن کوچک و متوسط اهمیت بیشتری دارد؛ واحدهایی که افزایش هزینههای عملیاتی میتواند مستقیما بر ادامه فعالیت، سرمایهگذاری و توان مالی آنها اثر بگذارد. با این حال، کاهش یک هزینه قانونی نباید با حذف مسوولیت زیستمحیطی اشتباه گرفته شود. آنچه با این رأی تغییر میکند، شیوه مطالبه جریمه است، نه اصل مسوولیت معدندار در قبال خسارتی که به محیطزیست وارد میکند. اگر فعالیت یک معدن موجب آلودگی، تخریب اراضی یا آسیب به منابع طبیعی شود، نمیتوان صرفا بهدلیل ابطال جریمه یکدرصدی، مسوولیت ایجادشده را نادیده گرفت. معدندار همچنان باید برای رفع آلودگی، احیای محدوده و جبران خسارت واردشده اقدام کند.
تفاوت در اینجاست که پس از ابطال این سازوکار، مطالبه هزینه باید بر پایه خسارت واقعی صورت گیرد. دستگاه مسوول باید ابتدا وقوع تخلف را احراز کند، میزان خسارت را مشخص سازد و رابطه میان خسارت و فعالیت معدن را نشان دهد. در چنین چارچوبی، بازدید از محل، نمونهبرداری، بررسیهای فنی و گزارش کارشناسی اهمیت بیشتری پیدا میکند. معدندار نیز باید امکان ارائه توضیحات، اسناد و دفاع از عملکرد خود را داشته باشد و در صورت اعتراض، مسیر مشخصی برای رسیدگی به اختلاف وجود داشته باشد. این تغییر، اگر درست اجرا شود، میتواند میان دو وضعیت متفاوت تفکیک ایجاد کند؛ معدنی که الزامات قانونی و زیستمحیطی را رعایت میکند و معدنی که در نتیجه فعالیت خود خسارت قابل اثباتی به محیطزیست وارد کرده است. در وضعیت نخست، تحمیل یک هزینه درصدی بدون احراز خسارت توجیه مشخصی ندارد. در وضعیت دوم نیز پرداخت هزینه باید متناسب با خسارت واقعی باشد، نه اینکه یک رقم ثابت و از پیش تعیینشده جایگزین ارزیابی کارشناسی شود.
در این میان، یک نکته نباید نادیده گرفته شود. حذف جریمه یکدرصدی لزوما به معنای کاهش هزینه زیستمحیطی برای همه معادن نیست. اگر خسارت واقعی یک فعالیت از مبلغ جریمه قبلی بیشتر باشد، سازوکار جدید حتی میتواند هزینه بیشتری را به معدندار تحمیل کند. تفاوت در این است که این بار هزینه بر مبنای میزان خسارت تعیین میشود و نه صرفا با اعمال یک درصد مشخص. این مساله از منظر اقتصادی نیز اهمیت دارد. جریمهای که مستقل از میزان خسارت تعیین شود، لزوما انگیزه کافی برای پیشگیری از آلودگی ایجاد نمیکند. ممکن است برای یک معدن کمخطر، هزینهای بیش از خسارت واقعی تعیین شود و برای معدنی با خسارت سنگین، همان نرخ درصدی در عمل بازدارندگی کافی نداشته باشد. سنجش هزینه بر اساس خسارت واقعی میتواند این عدم تناسب را کاهش دهد؛ البته به شرط آنکه فرآیند تشخیص و محاسبه خسارت، شفاف و قابل اتکا باشد.
به همین دلیل، اجرای رأی دیوان عدالت اداری بدون طراحی سازوکار جایگزین میتواند خود منشأ اختلاف تازهای شود. اگر مشخص نباشد چه نهادی مسوول تشخیص آلودگی است، خسارت چگونه محاسبه میشود، چه استانداردی برای ارزیابی آثار فعالیت معدن وجود دارد و معدندار چه فرصتی برای رفع مشکل خواهد داشت، اختلاف میان دستگاههای اجرایی و بهرهبرداران میتواند افزایش پیدا کند. اکنون وزارت صنعت، معدن و تجارت، سازمان حفاظت محیطزیست و سازمان منابع طبیعی باید در چارچوبی روشن، حدود مسوولیتها و فرآیند رسیدگی را مشخص کنند. موضوع فقط تعیین میزان خسارت نیست. باید از مرحله شناسایی آلودگی تا نمونهبرداری، ارزیابی کارشناسی، ابلاغ نتیجه، مهلت اصلاح، نحوه جبران خسارت و امکان اعتراض، یک مسیر مشخص وجود داشته باشد.
چنین چارچوبی برای معدندار نیز اهمیت دارد. فعال اقتصادی زمانی میتواند هزینه و ریسک فعالیت خود را برآورد کند که بداند در صورت بروز تخلف، معیار محاسبه هزینه چیست و تصمیم دستگاه اجرایی بر چه مبنایی گرفته خواهد شد. نبود معیار روشن، حتی پس از حذف جریمه یکدرصدی، میتواند ریسک حقوقی و مالی فعالیت معدنی را افزایش دهد. از سوی دیگر، اجرای دقیق مسوولیت زیستمحیطی نباید به معنای توقف بیضابطه فعالیت معدنی تلقی شود. نوع واکنش باید متناسب با شدت تخلف باشد. در یک مورد ممکن است رفع آلودگی و احیای اراضی کافی باشد، در موردی دیگر جبران خسارت مالی ضرورت پیدا کند و در موارد جدیتر، محدودیت یا توقف فعالیت در چارچوب قانون مطرح شود.
رأی دیوان عدالت اداری از این منظر بیش از آنکه به معنای حذف نظارت زیستمحیطی باشد، میتواند فرصتی برای بازتعریف آن باشد. مبنای این نظارت باید از دریافت یک جریمه درصدی به سمت احراز تخلف و محاسبه خسارت واقعی حرکت کند. نتیجه مطلوب زمانی حاصل میشود که از یک سو معدنداری که تخلفی مرتکب نشده، صرفا بهدلیل ماهیت فعالیت خود با هزینهای ثابت مواجه نباشد و از سوی دیگر، معدنی که واقعا به محیطزیست خسارت زده، نتواند با پرداخت مبلغی ثابت از مسوولیت واقعی خود عبور کند.
مساله اصلی پس از ابطال جریمه یکدرصدی این نیست که چه مبلغی از هزینه معدندار حذف میشود؛ مساله این است که هزینه آلودگی و تخریب چگونه و بر چه مبنایی محاسبه خواهد شد. اگر پاسخ این پرسش بر پایه ارزیابی فنی، خسارت واقعی، مسوولیت مشخص و مسیر اعتراض روشن شکل بگیرد، میتوان هم از حقوق بهرهبرداران قانونمدار حمایت کرد و هم مسوولیت زیستمحیطی فعالیت معدنی را حفظ کرد. اما اگر سازوکار جایگزین همچنان مبهم بماند، حذف یک جریمه ثابت صرفا جای خود را به نوع تازهای از اختلاف میان معدنداران و دستگاههای متولی خواهد داد.
* نایبرئیس اتاق بازرگانی تهران
