استاد حقوق دانشگاه بهشتی در گفتوگو با روزنامه «دنیای اقتصاد» آثار تحریم صنعت هواپیمایی را تشریح کرد
راه خروج از محاصره هوایی
با توجه به تشدید محدودیتهای بخش هواپیمایی و توقف برخی پروازها، تحریم صنعت هوانوردی ایران از نظر حقوق بینالملل چه تفاوتی با تحریمهای معمول اقتصادی دارد؟
این مساله را باید در یک بستر وسیعتر دید و ابتدا پرسید که اساسا تحریمها در حقوق بینالملل پذیرفته شدهاند یا خیر. واقعیت این است که بهطور اصولی، هیچ کشوری تعهدی به برقراری روابط اقتصادی با کشورهای دیگر ندارد. بنابراین، قاعدهای را در حقوق بینالملل بهصورت مستقیم پیدا نمیکنیم که دولتها را از اعمال تحریم اقتصادی علیه دولت دیگر منع کرده باشد. این موضوع به اصل آزادی ارتباطات و روابط میان کشورها بازمیگردد. چهبسا دولت ایران نیز ممکن است تصمیم بگیرد که با یک کشور روابط اقتصادی نداشته باشد. تا اینجای کار، مشکلی وجود ندارد.
با این حال، این ممنوعیت وجود نداشتن به آن معنا نیست که دولتها در اعمال این محدودیتها آزادند که سایر قواعد و اصول حقوق بینالملل را نقض کنند. دولت ایران و دولت ایالات متحده آمریکا هر دو عضو منشور سازمان ملل متحد هستند و در چارچوب این منشور، تعهداتی نسبت به همکاری با یکدیگر و سایر دولتها دارند. بنابراین، هر چند قاعدهای دایر بر ممنوعیت اصولی تحریم یکجانبه یک دولت علیه دولت دیگر وجود ندارد، این آزادی نباید به نقض دیگر قواعد و اصول حقوق بینالملل منجر شود.
به این معنا که اگر دولتی آزاد است روابط اقتصادی خود را با دولت دیگری تنظیم کند، نباید از این آزادی برای نقض قواعد حقوق بشری یا حقوق بشردوستانه استفاده کند. برای مثال، در حقوق بشردوستانه و در زمان جنگ، یک دولت ممکن است سواحل دولت دیگری را محاصره کند؛ همانطور که ایالات متحده آمریکا نیز در مواردی چنین اقداماتی انجام داده است. اما بلافاصله گفته میشود که این محاصره نباید مانع از رفتوآمد شناورهای حامل اقلام بشردوستانه، مواد غذایی و سایر اقلام ضروری شود؛ چرا که این محدودیتها در نهایت جمعیت غیرنظامی و مردم عادی را هدف قرار میدهد. درحالیکه هدف جنگ یا تحریم اقتصادی، اصولا کاهش توان رزمی قوای کشور مقابل است. در اینجا نیز همین مساله را میتوان مطرح کرد. یعنی دولت ایالات متحده آمریکا میتواند روابط اقتصادی خود را با یک دولت دیگر تنظیم کند، اما تحریمهایی که در این راستا وضع میکند نباید حقوق بشر مردم ایران را هدف قرار دهد.
با توجه به اینکه دیوان بینالمللی دادگستری پیشتر در دستور موقت خود بر ضرورت رفع محدودیتهای مرتبط با ایمنی هواپیمایی غیرنظامی تاکید کرده بود، تحریمهای جدید آمریکا تا چه اندازه با این دستور و تعهدات حقوقی ایالات متحده در تعارض قرار میگیرد؟
این همان موضوعی است که دیوان بینالمللی دادگستری نیز در صدور دستور موقت خود به آن توجه کرده است. دیوان در سال ۲۰۱۸ در پرونده مربوط به برخی ادعاهای ایران علیه ایالات متحده، دستور موقتی صادر کرد که در بخشهایی از آن، دولت آمریکا از اعمال برخی محدودیتها علیه ایران منع شده است. یکی از مواردی که در این دستور مورد اشاره قرار گرفت، صنعت هوانوردی ایران بود؛ چرا که این صنعت بهطور مستقیم با حقوق مردم گره خورده است؛ چه در جابهجایی مسافران و چه در جابهجایی کالاهای حیاتی مانند دارو و سایر اقلام بشردوستانه.
در آن دستور موقت، تحریم قطعات و لوازم یدکی هواپیماها نیز مورد اشاره قرار گرفت. دلیل آن روشن بود؛ زیرا تحریمهای هوایی که دولت ایالات متحده آمریکا طی سالهای گذشته علیه ایران اعمال کرده بود، عملا امکان دسترسی ایران به قطعات و تجهیزات مورد نیاز ناوگان هوایی را محدود و بخشی از ناوگان هوایی ایران را زمینگیر کرده بود و این مساله میتوانست به نقض حقوق بشری مردم ایران منجر شود. بنابراین، تحریمهای هوایی، هرچند در چارچوب کلی تحریمهای اقتصادی یک کشور علیه کشور دیگر قرار میگیرند، از جمله حوزههایی هستند که حقوق بینالملل نسبت به آثار آنها محدودیتهایی قائل شده است. ما اکنون نیز سابقه دستور موقت دیوان بینالمللی دادگستری را داریم که در آن، دولت آمریکا از اعمال برخی اقدامات که میتوانست صنعت هوانوردی و دسترسی مردم ایران را به خدمات مرتبط با آن تحت تاثیر قرار دهد، منع شده است.
اگر نگاه کلی به تحریمهای آمریکا علیه کشورمان داشته باشیم، این تحریمهایی که جدیدا در قالب بحث طرد اقتصادی مطرح شده، چه تفاوتی با تحریمهای پیشین دارد؟
تحریمهای جدید بسیار فراتر از تحریمهای قبلی پیش رفتهاند. این تحریمها را میتوان به دو دسته تحریمهای اولیه و تحریمهای ثانویه تقسیم کرد. تحریمهای اولیه مستقیما ایران را هدف قرار میدهند. به این معنا که دولت ایران عملا از دسترسی به قطعات یدکی، کمکهای فنی و بهطور کلی قطعات مورد نیاز هواپیماهای ناوگان هوایی خود منع میشود. اما تحریمهای ثانویه در اینجا مشکلآفرین میشوند؛ بهویژه در مورد تحریمهای اخیر که دولت ایالات متحده و وزارت خزانهداری این کشور وضع کردهاند. در این تحریمها گفته میشود که کشورهای دیگر، بهویژه کشورهایی که ناوگان هوایی آنها به نحوی به ایالات متحده آمریکا و صنعت هوانوردی این کشور وابسته است، نباید با سیستم هوانوردی ایران کار کنند؛ یعنی از یک سو اجازه ندهند از حریم هوایی آنها استفاده شود و از سوی دیگر مجوز عبور هواپیماهای ایرانی را از حریم هوایی خود ندهند. در این بین در صنعت هوانوردی جهان، کمتر کشوری را میتوان پیدا کرد که صنعت هوایی آن کاملا مستقل از ایالات متحده آمریکا باشد. حتی ایرباس (سیستم هواپیمایی فرانسه) نیز بخشی از قطعات مورد نیاز خود را از شرکتها و صنایع مرتبط با ایالات متحده آمریکا تامین میکند.
آیا اعمال تحریمهای ثانویه علیه کشورهای ثالث با هدف وادار کردن آنها به قطع همکاری با صنعت هوانوردی ایران، از منظر حقوق بینالملل قابل توجیه است؟
باید توجه داشت که دولت آمریکا عملا با وضع این تحریمهای ثانویه، به نوعی میخواهد نقش یک پلیس بینالمللی را ایفا کند، بدون اینکه چنین صلاحیتی داشته باشد. در واقع، با این اقدامات تلاش میشود کشورهای مختلف از هرگونه فعالیت هوانوردی با ایران منع شوند. این همان چیزی است که پیش از این در مورد نظام بانکی و مالی اتفاق افتاده بود. این وضعیت باعث خواهد شد که بسیاری از کشورها، حتی اگر ارتباط مستقیمی با ایالات متحده آمریکا نداشته باشند، روابط هوایی خود را با ایران قطع یا محدود کنند. از سوی دیگر، شرکتها و کشورهایی که تاکنون با ایران همکاری داشتهاند نیز بهتدریج ممکن است از همکاری هوایی با ایران خودداری کنند و مشکلاتی ایجاد شود. در نتیجه، ما متاسفانه شاهد نوعی محاصره هوایی علیه ایران خواهیم بود. البته چیزی به نام منطقه پرواز ممنوع و موارد مشابه آن، مانند آنچه در مورد عراق وجود داشت، مطرح نیست، اما عملا شاهد آن خواهیم بود که پس از ۲۷ سپتامبر، پروازهای خارجی ایران بسیار محدود شود و این موضوع میتواند مشکلات بسیار زیادی برای مردم ایران ایجاد کند.
با توجه به مشکلاتی که برای مردم ایجاد میشود، از جمله برای مسافران و همچنین انتقال دارو و سایر اقلام ضروری آیا حقوق بینالملل و سازمانهای بینالمللی واکنشی به این اقدام آمریکا نخواهند داشت؟
معمولا دولت ایالات متحده زمانی که تحریمی وضع میکند، ادعا میکند که اقلام بشردوستانه از این تحریمها مستثنی هستند. اما یک واقعیت وجود دارد مبنی بر اینکه با وضع این تحریمها، همان اتفاقی که در نظام مالی و بانکی رخ داد، در اینجا نیز میتواند تکرار شود. این مشکلی است که ما قبلا تجربه کردهایم. درحالیکه در تحریمهای بانکی و مالی آمریکا علیه ایران، استثنای بشردوستانه پیشبینی شده بود، در عمل ترس و واهمهای که این تحریمها ایجاد میکرد، بانکها و نهادهای مالی کشورهای دیگر را از برقراری رابطه اقتصادی با ایران باز داشت و استثنای بشردوستانه کارآیی لازم را نداشت. یعنی حتی برای خرید دارو، اقلام خوراکی و مواردی که کاملا در چارچوب استثنائات قوانین آمریکا قرار داشتند، مشکلات جدی ایجاد شد.
به عبارت دیگر، آمریکا یک در را باز گذاشته و ادعا میکند که این در برای کمکها و اقلام بشردوستانه باز است، اما عملا پشت آن در دهها مانع ایجاد شده که اجازه نمیدهد کسی از آن عبور کند. بهرغم وجود این استثنای بشردوستانه، حتی نتوانستیم در دوره کرونا بهسادگی از آن استفاده کنیم؛ در شرایطی که همهگیری کرونا یک مساله جهانی شناختهشده بود و سازمان ملل متحد نیز آن را به رسمیت شناخته بود. با این حال، تحریمها مانع از آن شدند که بتوانیم از یک تراکنش بانکی جهانی و بینالمللی برای اهداف بشردوستانه استفاده کنیم.
با توجه به اینکه صنعت هوانوردی میتواند در زمره حوزههای بشردوستانه قرار گیرد، آیا تحریم کلی صنعت هوانوردی ایران، بدون تفکیک میان حملونقل کالا و حملونقل مسافری، از منظر حقوق بینالملل قابل توجیه است؟
اساسا صنعت هوانوردی میتواند از مصادیق استثنای بشردوستانه محسوب شود. البته ممکن است گفته شود که در بخش حملونقل کالا، صنعت هوانوردی ایران ممکن است برای حملونقل تسلیحات مورد استفاده قرار گیرد و طبیعتا چنین مواردی میتواند مشمول تحریمهای ایالات متحده باشد. اما واقعیت این است که این تحریمها بدون تفکیک میان بخش کارگو یا حملونقل کالا و بخش حملونقل مسافری وضع شدهاند. وقتی قانون جدید تحریم را بررسی میکنیم، چنین تفکیکی در آن پیشبینی نشده و عملا کل حملونقل هوایی ایران و بهویژه حملونقل مسافری را هدف قرار داده است که بسیار نگرانکننده است.
همان طور که اشاره کردید تحریمهای هوایی تبعات بسیار گستردهای بر زندگی و تامین حقوق اولیه مردم خواهد داشت. کمی در این مورد توضیح میدهید؟
بله این تحریمها آثار زیادی بر مردم تحمیل خواهد کرد و حقوق بشر مردم ایران و حتی مردم کشورهای دیگر را تحتتاثیر قرار خواهد داد. اگر به منظومه حقوق بشر نگاه کنیم، موارد زیادی از حقوق بشر با حملونقل بینالمللی گره خوردهاند. برای مثال، نخستین موضوعی که بیشتر راهنمای ماست، حق دسترسی به درمان، خدمات درمانی و داروست. طبیعی است که ایران و آمریکا از این موضوع اطلاع دارند که ایران بخش عمدهای از اقلام دارویی خود را نه از طریق کشتی و دریا، بلکه از طریق هواپیما جابهجا و دریافت میکند. طبیعتا نخستین حقی که قربانی میشود، سلامت و حق بر سلامت است. دومین حق، حق حیات است.
ممکن است سوال شود که این موضوع چه ارتباطی با تحریم صنعت هوانوردی دارد. باید توجه داشت که بسیاری از بیماران برای برخی درمانها نیازمند دریافت خدمات درمانی در خارج از کشور هستند. این در حالی است که ممنوعیت جابهجایی میتواند حق حیات این افراد را به خطر بیندازد و ممکن است سالانه جان هزاران نفر تحتتاثیر چنین محدودیتهایی قرار گیرد. سومین موضوع، حق بر وحدت خانواده است. به هر حال بسیاری از ایرانیها در خارج از ایران مهاجر هستند یا در کشورهای دیگر اقامت و تابعیت دارند و در رفت و آمد برای دیدار با یکدیگر هستند. طبیعی است که این تحریمها به حقوق خانوادگی و اصل وحدت خانوادهها نیز آسیب میزند و بسیاری از خانوادهها از دیدن و دسترسی به فرزندان خود محروم خواهند شد.
موضوع دیگری که باید به آن اشاره کنم، حق تحصیل و حق آموزش است. بسیاری از دانشجویان ایرانی و همچنین دانشجویان خارجی که مایل هستند در ایران زبان فارسی یا سایر رشتهها را در دانشگاههای ایران فرا بگیرند، با این محدودیتها برای دسترسی به ایران و خروج و ورود به کشور مواجه خواهند شد. البته راههای جایگزین حملونقل هوایی همیشه وجود دارد، اما این مسیرها بسیار سخت، دور از دسترس و بسیار گرانتر از حملونقل هوایی خواهند بود و این موضوع نیز به حقوق افراد آسیب میزند. همچنین این تحریمها میتواند به روابط دیپلماتیک ایران نیز آسیب بزند. به هر حال هواپیمایی که حامل وزیر ایرانی، وزیر خارجه ایران یا رئیسجمهور ایران است، نیاز دارد از کشوری به کشور دیگر سفر کند. من در این قانون ندیدم که این موضوع استثنا شده باشد یا سفرهای دیپلماتیک از این تحریمها مستثنی شده باشند.
با توجه به تبعات گستردهای که این تحریمها دارد، ایران چه اقدامی از طرح دعوا گرفته تا موارد دیگر میتواند انجام دهد؟
این سوال بسیار مهم است. صنعت هواپیمایی دنیا در اختیار یک قدرت به نام ایالات متحده آمریکا قرار دارد که با تمام قدرت و توان خود در حال سوءاستفاده از آن است. حال چه کاری میشود کرد؟ طبیعتا یک سلسله اقدامات را میتوان در شورای امنیت انجام داد. به عنوان مثال ایران میتواند از شورای امنیت یا مجمع عمومی درخواست تشکیل جلسه کرده یا این موضوع را در شورای حقوق بشر مطرح کند. همچنین ایران میتواند موضوع را در شورای سازمان بینالمللی هواپیمایی کشوری (ایکائو) مطرح کند؛ چراکه این اقدام میتواند با موازین و چارچوبهای ایکائو و کنوانسیون شیکاگو ۱۹۴۴ مرتبط باشد.
به هر حال، شورای ایکائو بر اساس کنوانسیون شیکاگو تشکیل شده است و نمیتوان پذیرفت که یک دولت بخواهد تمام صنعت هوایی دنیا را تحتتاثیر تصمیم خود قرار دهد. یک دولت میتواند با ما رابطه هوایی نداشته باشد. ما سالهاست که با ایالات متحده آمریکا رابطه هوایی نداریم، اما اینکه دولت آمریکا بخواهد دولتهای دیگر را صرفا به دلیل داشتن رابطه هوایی با ایران تحریم یا مجازات اقتصادی کند، چنین اقدامی در حقوق بینالملل جایگاهی ندارد و باید مورد اعتراض قرار گیرد. البته باید توجه داشت که سازوکارهای حقوق بینالملل، سازوکارهای بسیار موثری نیستند؛ یعنی نه برای ایران و نه برای کشورهای دیگر، سازوکارهای حقوق بینالملل مانند سازوکارهای حقوق داخلی، سریع، قطعی و تضمینشده نیستند.
بنابراین راههای محدودی وجود دارد و همانطور که اشاره کردم میتوان به آن سازمانها رجوع کرد. اما مساله اینجا است که ما با یک دولت قدرتمند و به هر حال بزرگترین قدرت اقتصادی جهان مواجه هستیم که تمام تلاش خود را، چه از طریق نظامی و چه از طریق فشارهای اقتصادی، به کار بسته تا یک ملت را به زانو درآورد و یک کشور را تحت فشار قرار دهد. لذا مقابله با این مساله صرفا از جنبه حقوقی امکانپذیر نیست. اقدامات حقوقی را حتما باید انجام داد و حتما باید به دنبال محکومیت بینالمللی این کشور رفت، اما باید حواسمان باشد که در یک چنین هماوردی که یک کشور با تمام قدرت و توان زورگویی خود، اقدام به اعمال چنین تحریمهایی میکند، باید به راهها و عرصههای دیگر نیز فکر کرد. در این راستا شاید بتوان این مساله را با وزنکشیهای نظامی و سیاسی حل کرد و به نوعی با تحت فشار قرار دادن این کشور، آن را وادار کرد که تحریمها را تعلیق کند یا از اجرای آنها صرفنظر کند. در واقع اینطور نیست که هیچ راهی وجود نداشته باشد، اما راههای موجود محدود، کمدامنه و بعضا دیربازده هستند و نمیتوان بهتنهایی روی آنها حساب باز کرد.
