ابهام در سازوکار تخصیص، مشارکت صنایع در توسعه میادین را محدود کرده است
نسخه صنعتی برای ناترازی گاز
ابلاغ آییننامه توسعه و افزایش تولید میادین گازی با تخصیص گاز تولیدی به صنایع انرژیبر و پتروشیمیها، قرار بود بخشی از فشار ناشی از ناترازی گاز بر صنایع را از مسیر تازهای کاهش دهد. مسیری که به جای اتکای صرف به افزایش تولید دولتی، سرمایهگذاری بخش خصوصی در توسعه میادین گازی را وارد معادله تامین انرژی میکند. با این حال، این موضوع از سال گذشته از سوی صنایع با استقبال مواجه نشد. از دید صنعتگران تجربه تدوین و اجرای مقررات مشابه نشان میدهد صرف باز کردن مسیر سرمایهگذاری، لزوما به معنای تضمین دسترسی سرمایهگذار به گاز تولیدی نیست.
فعالان صنایع انرژیبر معتقدند تا زمانی که رابطه میان سرمایهگذاری در میدان و حق برداشت از گاز تولیدشده شفاف نباشد، انگیزه ورود به پروژههای پرهزینه و بلندمدت کاهش مییابد. در کنار این موضوع، طولانی بودن فرآیند صدور مجوزها، نحوه قرارداد با شرکت ملی نفت و محدودیت بنگاههای کوچک برای تامین سرمایه توسعه میدان از دیگر چالشهای مطرحشده است. اکنون با ابلاغ آییننامه جدید، مساله اصلی تنها افزایش تولید گاز نیست؛ بلکه چگونگی طراحی یک سازوکار قابل اتکا برای پیوند دادن سرمایهگذاری، مالکیت منافع حاصل از تولید و امنیت تامین انرژی صنایع است.
تغییر مدل تامین گاز از مصرفکننده به سرمایهگذار
سال گذشته، محمدرضا عارف معاون اول رئیس جمهور در نامهای، آییننامه توسعه و افزایش تولید میادین گازی با تخصیص گاز تولیدی به واحدهای صنعتی انرژیبر و واحدهای پتروشیمی را ابلاغ کرد. طبق ماده ۲ این آییننامه، وزارت نفت مکلف شده با استفاده از ظرفیتهای قانونی شرکت ملی نفت ایران و سازوکارهای رقابتی، نسبت به واگذاری فعالیت توسعه با افزایش تولید میادین گازی جدید به سرمایهگذاران و فروش گاز غنی با استفاده از انواع روشهای قراردادی اقدام کند.
ایده اصلی این سیاست، تغییر رابطه سنتی میان صنایع انرژیبر و بخش نفت و گاز است. در مدل معمول صنایع، گاز مورد نیاز خود را از شبکه دریافت میکند اما در زمان کمبود، نخستین قربانی محدودیت عرضه است. ولی طرح جدید تلاش میکند بخشی از صنایع را از جایگاه صرفا مصرفکننده خارج و آنها را به سرمایهگذار در سمت عرضه تبدیل کند. بر اساس آییننامه، وزارت نفت میتواند توسعه یا افزایش تولید میادین گازی جدید را به سرمایهگذاران واگذار کند و گاز تولیدی نیز از طریق شبکه سراسری به واحدهای صنعتی طرف قرارداد برسد. از نظر سیاستگذاری، این مدل یک مزیت مهم دارد: تامین مالی توسعه میادین گازی صرفا به منابع دولتی وابسته نمیماند و صنایع بزرگ میتوانند برای تامین انرژی خود در ایجاد ظرفیت تولید مشارکت کنند. بهویژه برای فولاد، پتروشیمی و سایر صنایع انرژیبر که قطعی گاز مستقیما تولید و سودآوری آنها را تحتتاثیر قرار میدهد، چنین مدلی میتواند از یک هزینه تحمیلی به یک سرمایهگذاری بلندمدت تبدیل شود.
اما نقطه حساس طرح، فاصله میان «حق سرمایهگذاری» و «حق دریافت گاز» است. در آییننامه قبلی اگرچه امکان ورود بخش خصوصی به توسعه میدان فراهم شده بود، اما تضمینی وجود نداشت که گاز تولیدشده در اختیار همان سرمایهگذار قرار گیرد. این ابهام از نگاه صنایع، ریسک اقتصادی پروژه را بالا میبرد. نکته دیگر، فرآیند طولانی صدور مجوز و استعلامهاست. پروژه توسعه میدان گازی ذاتا پروژهای سرمایهبر و بلندمدت است. در چنین پروژهای، طولانی شدن مرحله پیش از قرارداد میتواند هزینه فرصت سرمایهگذار را افزایش دهد و حتی محاسبات اقتصادی اولیه پروژه را تغییر دهد. انتقاد مطرحشده این است که بخش خصوصی در حالی برای توسعه و افزایش تولید وارد میدان میشود که طرف قرارداد آن همچنان مجموعهای دولتی و وابسته به شرکت ملی نفت است.
از دید سرمایهگذار، هرچه فاصله میان تامینکننده سرمایه و مرجع تصمیمگیر کمتر باشد، امکان ارزیابی و مدیریت ریسک افزایش پیدا میکند. این موضوع بهویژه زمانی اهمیت دارد که سرمایهگذار قرار است برای سالها منابع خود را در یک میدان گازی قفل کند. قرارداد باید از ابتدا تکلیف نحوه بازگشت سرمایه، میزان گاز تخصیصی، شرایط تولید، تعهدات طرفین و وضعیت پروژه در دورههای کمبود گاز را روشن کند. بدون چنین شفافیتی، حتی مشوقهای مالی نیز ممکن است برای جذب سرمایه کافی نباشد. به همین خاطر مقرر شده است که صاحبان صنایع با بررسی دقیق جزئیات طرح و بازنگری آن و ارائه پیشنهادهای خود به مقامات بالادستی به تدوین یک ابزار واقعی برای افزایش تولید گاز به جای آییننامهای روی کاغذ کمک کنند.
ابهام صنایع برای مشارکت در توسعه میادین گازی
مجتبی قاسمی، دبیر هیات مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار وزارت امور اقتصادی و دارایی، با اشاره به استقبال محدود بخش خصوصی از آییننامه توسعه میادین گازی، به «دنیای اقتصاد» گفت: بررسیهای انجامشده از سوی بخش خصوصی نشان میدهد ابهام در نحوه تخصیص میادین، نبود تضمین روشن درباره دسترسی سرمایهگذار به گاز تولیدشده، فرآیند انعقاد قرارداد و همچنین بالا بودن سرمایه مورد نیاز برای توسعه میادین، از جمله عواملی است که ورود صنایع به این طرح را با تردید مواجه کرده است. وزارت اقتصاد در حال بررسی این مسائل است تا در صورت امکان، پیشنهاد اصلاحی برای آییننامه موجود ارائه شود.
قاسمی با بیان اینکه مساله اصلی در این طرح، یافتن راهکاری برای تامین انرژی صنایع در شرایط ناترازی است، اظهار کرد: در این چارچوب، استفاده از گازهای مشعل نیز به عنوان یکی از مسیرهای احتمالی تامین انرژی مطرح شد، اما باید میان این دو موضوع تفکیک قائل شد؛ زیرا آییننامهای که در سال ۱۴۰۴ به تصویب هیات وزیران رسید، صرفا مربوط به توسعه میادین گازی است و هنوز آییننامه مشخصی برای استفاده صنایع از گازهای مشعل به منظور جبران ناترازی انرژی تصویب نشده است.
قاسمی در ادامه به یکی از انتقادهای مطرحشده برای این آییننامه اشاره کرد و گفت: توسعه میادین گازی نیازمند سرمایه قابلتوجه است و طبیعی است که در شرایط فعلی، بنگاههای بزرگ توان بیشتری برای ورود مستقیم به چنین پروژههایی داشته باشند. با این حال، بخش قابلتوجهی از صنایع کوچک و متوسط نیز با مشکل تامین انرژی مواجه هستند و نمیتوان صرفا به دلیل محدودیت منابع مالی، آنها را از این سازوکار کنار گذاشت. پیشنهاد مطرحشده از سوی این بخش، استفاده از مدلهایی مانند کنسرسیوم برای تجمیع منابع مالی و توان بنگاههای کوچکتر است. در این مدل، چند شرکت میتوانند با یکدیگر وارد پروژه توسعه میدان شوند و از طریق تجمیع سرمایه، هزینه و ریسک پروژه را میان خود تقسیم کنند. البته این مدل نیز مسائل حقوقی و اجرایی خاص خود را دارد و باید مشخص شود که سهم هر عضو، نحوه تامین مالی، میزان گاز تخصیصی و مسوولیتهای هر یک چگونه تعیین خواهد شد. با این حال، اصل پیشنهاد میتواند راهی برای جلوگیری از محدود شدن طرح به چند بنگاه بزرگ باشد.
استفاده از فلر هنوز در مرحله ایده است
قاسمی همچنین درباره استفاده از گازهای مشعل تاکید کرد: نباید آییننامه توسعه میادین گازی را با موضوع جمعآوری و مصرف گاز فلر یکسان دانست. برخلاف آنچه ممکن است از مباحث مطرحشده در جلسات برداشت شود، آییننامه فعلی هیچ حکمی درباره استفاده صنایع از گازهای مشعل ندارد و موضوع فلر همچنان فاقد آییننامه اجرایی مشخص است. وی گفت: در جلسهای که برای بررسی آییننامه توسعه میادین برگزار شد، فعالان بخش فولاد و برخی صنایع نسبت به استفاده از گاز فلر نیز ابراز علاقه کردند، اما این موضوع هنوز وارد مرحله تدوین مقررات نشده است. قاسمی پیشنهاد کرد اگر بخش خصوصی استفاده از گاز فلر را به عنوان یک مسیر جدی برای تامین انرژی دنبال میکند، میتواند پیشنویس پیشنهادی خود را تهیه و از مسیر وزارت نفت و سایر دستگاههای مرتبط پیگیری کند.
وی افزود: متولی اصلی حوزه نفت و گاز، وزارت نفت است و اگر قرار باشد برای استفاده از گاز فلر مقرراتی تدوین شود، این وزارتخانه باید نقش اصلی را در تهیه و ارائه آن داشته باشد. وزارت اقتصاد نیز میتواند از نظر اقتصادی، پیشنهادهای مربوط به ایجاد مشوق و تسهیل سرمایهگذاری را مطرح کند. البته درباره امکان فنی صنایع برای استفاده از گاز فلر نمیتوان اظهارنظر قطعی کرد و این موضوع نیازمند بررسی تخصصی است.
اصلاح آییننامه در دستور کار قرار میگیرد
دبیر هیات مقرراتزدایی و بهبود محیط کسبوکار وزارت اقتصاد در ادامه درباره اقدام بعدی این وزارتخانه گفت: آییننامه موجود مصوبه هیات وزیران است و هیات مقرراتزدایی نمیتواند مستقیما متن آن را تغییر دهد. با این حال، اگر موضوع از نظر موانع کسبوکار و مجوزهای مورد نیاز قابل تعریف باشد، میتوان آن را در قالب یک مجوز کسبوکار بررسی کرد و پیشنهادهای اصلاحی را از مسیر قانونی ارائه داد.
قاسمی افزود: پیشنهاد این است که اگر قرار است سازوکار توسعه میادین به عنوان ابزاری برای تامین انرژی پایدار صنایع دنبال شود، موانع ورود سرمایهگذار به شکل مشخص شناسایی و برای آنها راهکار ارائه شود. در این صورت، هیات مقرراتزدایی میتواند در چارچوب وظایف خود، فرآیندهای مرتبط را بررسی و در صورت احراز شرایط، پیشنهاد اصلاحی ارائه کند. با این حال، تصمیم نهایی درباره تغییر آییننامه بر عهده هیات وزیران خواهد بود. وی تاکید کرد: هدف از آسیبشناسی انجامشده، شناسایی موانعی است که موجب شده آییننامه موجود نتواند بستر مورد انتظار برای مشارکت بخش خصوصی را فراهم کند. جمعبندی این موارد در حال بررسی است و اصلاح مقررات باید بهگونهای باشد که فاصله میان ظرفیت ایجادشده در قانون و امکان عملی ورود بخش خصوصی به توسعه میادین کاهش پیدا کند.
آمادگی بخش خصوصی برای اصلاح آییننامه
در ادامه مهرداد اکبریان، عضو کمیسیون معدن اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران، در گفتوگو با دنیای اقتصاد با اشاره به ظرفیتهای پیشبینیشده در برنامه هفتم توسعه برای مشارکت صنایع انرژیبر در بخش اکتشاف و استخراج میادین گازی، گفت: با وجود پیشبینی این ظرفیت قانونی، تاکنون استقبال قابلتوجهی از سوی بخش خصوصی صورت نگرفته و به نظر میرسد اشکالاتی در نحوه تدوین آییننامه اجرایی وجود دارد که باید اصلاح شود. وی اظهار کرد: ورود به چنین حوزهای نیازمند سرمایهگذاری بسیار سنگین است و صرفا موضوع مالی مطرح نیست، بلکه این فعالیت به دانش فنی و ارتباط با مجموعههایی نیاز دارد که توان انجام چنین پروژههای بزرگی را داشته باشند. به نظر میرسد در نهایت شرکتهای بزرگی مانند فولاد مبارکه، فولاد خوزستان یا شرکت ملی صنایع مس ایران بتوانند وارد چنین پروژههایی شوند. توسعه میادین گازی، یک فعالیت کلان و کاملا فنی است و ممکن است برای اجرای آن، از ظرفیت پیمانکاران داخلی و خارجی نیز استفاده شود.
وی یکی دیگر از ظرفیتهای پیشبینیشده را جمعآوری گازهای همراه و مشعل(فلر) عنوان کرد و گفت: سالهاست بخشی از این گازها در اطراف پالایشگاهها و تاسیسات نفت و گاز سوزانده میشود. در صورتی که امکان جمعآوری و فرآوری آنها فراهم شود، میتوان از این گازها استفاده کرد. البته گازهای مشعل معمولا دارای ناخالصی هستند. این گازها ممکن است حاوی سولفید هیدروژن، دیاکسید کربن و رطوبت باشند و در نتیجه، گاز خشک و آماده مصرف نیستند. برای استفاده از آنها باید ابتدا ناخالصیها مدیریت و حذف شود و رطوبت نیز گرفته شود. علاوه بر این، انتقال گاز و ایجاد زیرساختهای لازم برای ذخیرهسازی و مصرف آن نیز هزینههایی به همراه دارد. برخی صنایع، بهویژه صنایعی که گاز را به عنوان سوخت مصرف میکنند، میتوانند از این ظرفیت استفاده کنند. البته در صنایعی مانند فولاد که گاز در فرآیند احیا نیز مورد استفاده قرار میگیرد، گاز جمعآوریشده باید از نظر کیفیت به استانداردهای مورد نیاز برسد و این موضوع مستلزم صرف هزینه بیشتر برای فرآوری آن است.
اکبریان با اشاره به بررسی این موضوع در هیات مقرراتزدایی وزارت امور اقتصادی و دارایی، اظهار کرد: با توجه به شرایط موجود و تشدید مساله ناترازی گاز و انرژی، بررسیهای انجامشده از سوی این هیات را اقدام مثبتی میدانم. به نظر میرسد برخی موارد در قانون و بهویژه آییننامه اجرایی آن نیازمند اصلاح است تا شرایطی ایجاد شود که سرمایهگذاران و مشارکتکنندگان بتوانند از این ظرفیت قانونی استفاده کنند. نیت قانونگذار در ایجاد این ظرفیت کاملا مثبت بوده، اما به نظر میرسد در تدوین آییننامه اجرایی اشکالاتی وجود دارد. اتاق بازرگانی نیز میتواند با بررسی دقیق آییننامه، موارد نیازمند اصلاح را احصا و پیشنهادهای بخش خصوصی را برای اصلاح آن به هیات مقرراتزدایی ارائه کند.
