آزمونی بر کیفیت حکمرانی پایتخت
در ایران، بخش مهمی از پیشبرد برنامهها و هدایت امور شهری در سطح شهر بالاخص در کلانشهر تهران بر عهده شهرداری است. بنابراین شهرداریها در حکم دولت محلی عمل میکنند و نقش مهمی در تخصیص منابع عمومی، تنظیم فضا و اثرگذاری بر کیفیت زیست شهروندان را بر عهده دارند. از این رو، هر تصمیم شهری باید نه فقط از منظر فنی، بلکه از منظر حکمرانی نیز ارزیابی شود. مساله اصلی در حکمرانی شهری، کیفیت تصمیمگیری درباره آینده شهر است و از این منظر، پایبندی نهادهای تصمیمگیر به اسناد فرادستی، محدودیت منابع و منافع عمومی بلندمدت تعیینکننده است.
در تیرماه سال جاری، مصوبه امکانسنجی موسوم به بوستان ترافیک منطقه۱۹ توسط شورایعالی شهرسازی و معماری ایران ابلاغ شد. براساس این مصوبه، با تغییر کاربری ۷.۶هکتار از زمینهای ذخیره شهرداری تهران در منطقه ۱۹ (موسوم به بوستان ترافیک) به پهنه مسکونی جهت احداث برجهای ۱۰طبقه موافقت شده است. طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران به عنوان سند اجرایی طرح جامع، بستر تحقق اهداف و جهتگیریهای توسعه شهری، ساماندهی فضایی شهر و توازن میان حقوق عمومی و خصوصی است و پهنه بندی اراضی در این چهارچوب تعیین میشود. بر این اساس، پهنهبندی صرفا تقسیمبندی فنی زمین نیست، بلکه ابزاری برای هدایت توسعه شهری، کنترل تراکم، تعیین حدود تودهگذاری و انطباق ساختوساز با ظرفیتهای دسترسی و محیطی شهر است. اراضی بوستان ترافیک در پهنه S۲۱۴ تعریف شدهاند که بهدلیل شرایط خاص جغرافیایی و زیستمحیطی با هدف دستیابی به توسعه پایدار، طبق ضوابط طرح جامع نیازمند حفاظت ویژه و مدیریت کاربری است. هدف بنیادین این پهنه حفظ محیط زیست، تعادل فضایی و جلوگیری از بارگذاریهای غیرمنطبق با ظرفیتهای زیستی منطقه است.
حکمرانی مطلوب مبتنی بر پایبندی به قواعد، هماهنگی نهادی، شفافیت، پاسخگویی و صیانت از منافع بیننسلی تعریف میشود، از این منظر، مصوبه مذکور به معیاری برای سنجش کیفیت حکمرانی شهری بدل میشود. موافقت شورای عالی شهرسازی و معماری با تغییر پهنهبندی و صدور مجوز بارگذاری سنگین ساختوساز در اراضی موسوم به پارک ترافیک بهعنوان بخشی از زمینهای ذخیره شهر تهران، قرینهای برای عدول از طرح جامع و تفصیلی بهعنوان اسناد فرادست توسعه پایدار شهری است. شورای مذکور در شرایطی این مصوبه را صادر کرده است که سال گذشته با هدف «کنترل بحران کمآبی در پایتخت»، اختیار هرگونه بارگذاری فراتر از ظرفیت تعیین شده در طرح تفصیلی را از کمیسیون ماده۵ سلب کرده بود. وقتی نهاد ناظر حاضر به تغییر قاعده میشود، اعتبار برنامهریزی مخدوش و شاخص «حاکمیت قانون و ثبات در تصمیمگیری» به عنوان یکی از شاخصهای کلیدی حکمرانی خوب، نقض میشود.
این مصوبه حتی با رویکرد تامین نیاز مسکن نیز با توجه به واقعیتهای موجود بازار مسکن شهر تهران توجیه پذیر نیست. بر اساس آمارهای منتشرشده در سال۱۴۰۴، حدود ۸.۹درصد از کل واحدهای مسکونی کشور در زمره خانههای خالی قرار دارند و تهران نیز بالاترین سهم را در این میان به خود اختصاص داده است؛ بهگونهای که حدود ۱۷.۷درصد از خانههای خالی کشور در پایتخت واقع شدهاند. تجربه منطقه۲۲، با انباشت قابلتوجه واحدهای مسکونی خالی در برجهای بلندمرتبه، شاهدی عینی بر این مدعاست. از این رو، نمی توان مجوز ساخت برجهای ۱۰طبقه در اراضی ذخیره منطقه۱۹ را با استناد به جبران کمبود عرضه مسکن توجیه کرد. ضمن اینکه ماموریت اصلی مدیریت شهری نه تولید مسکن، بلکه صیانت از تعادل فضایی شهر و حفظ منافع عمومی در چارچوب اسناد فرادست است.
از منظر حکمرانی شهری، هرگونه بارگذاری جدید جمعیتی در کلانشهر تهران، به معنای ایجاد تعهدات جدید به شبکههای نیمه جان آب، برق، فاضلاب و حملونقل عمومی است. در چارچوب حکمرانی خوب، توسعه فیزیکی شهر باید تابعی مستقیم از «تاب آوری و ظرفیت زیستی» آن باشد. حال آنکه تهران سالهاست درگیر بحرانهای مزمن زیستمحیطی و خدماتی است. دادههای سال۱۴۰۴ نشان میدهد که سهم روزهای «پاک» در هوای پایتخت به رقم ناچیز ۲درصد (۶ روز) محدود مانده و کیفیت عمومی هوا نسبت به سالهای پیشین، روندی نزولی را تجربه کرده است. در کنار این وضعیت، وقوع پدیده گرد و غبار طی سالهای اخیر شکنندگی اکولوژیک شهر را دوچندان کرده است. در چنین بستری، پذیرش بارگذاریهای سنگین مسکونی در اراضی ذخیره، بیش از آنکه پاسخی به یک نیاز شهری باشد، گسستی آشکار از اصول «پایداری» و «تابآوری شهری» بهعنوان ارکان بنیادین حکمرانی مدرن به شمار میرود.
کلانشهر تهران به واسطه انباشت بحرانهای زیستمحیطی ناشی از تراکم بیش از حد جمعیت و ضعف شدید زیرساختها، دهههاست که موضوع محوری سیاست «تمرکززدایی» در سطح کلان کشور بوده است؛ تا جایی که ایده خروج از پایتخت یا انتقال مرکزیت سیاسی و اداری به دفعات در سطح ملی مطرح شده است. در چنین شرایطی، تصویب بارگذاریهای جدید مسکونی در اراضی ذخیره، نشاندهنده تعارضی بنیادین میان راهبرد ملی «تمرکززدایی» و سیاستهای موضعی «افزایش ظرفیت سکونتگاهی» است. این ناهمخوانی، نمونهای آشکار از ضعف در «انسجام عمودی سیاستها» میان سطوح مختلف تصمیمگیری ملی و محلی است؛ نقیصهای که کارآمدی کلی ساختار حکمرانی را با چالشی جدی مواجه میسازد.
هرچند شورای عالی شهرسازی و معماری در مصوبه ابلاغی، شهرداری را مکلف کرده است تمام درآمدهای ناشی از اجرای طرح را به احیای مناطق فرسوده اختصاص دهد، با وجود این قید همچنان مساله اصلی مبنی بر تغییر پهنهبندی و بارگذاری سنگین منطقه۱۹ توجیهناپذیر است. حتی با فرض خوشبینانه عدم انحراف تخصیص منابع از هدف تعیین شده، بازآفرینی بافت فرسوده به بهای تشدید فشارهای کالبدی، جمعیتی و زیرساختی به منطقهای دیگر، همچنان با منطق توسعه متوازن و تعهد به اسناد فرادست سازگار نیست. مادامی که در بستر حکمرانی شهری، راهکارها و تدابیر کوتاهمدت در پاسخ به نیازهای تامین مالی، به برنامهها و اهداف بلندمدت غلبه میکند، حرکت در مدار توسعه پایدار پایتخت از مسیر اصلی خود منحرف شده و امید به بهبود ناممکنتر میشود.
* دکترای اقتصاد
