همه چیز در مورد تراستیها و مسوولیت بازگشت ارز
در ماههای اخیر، هجمههای رسانهای و گزارشهایی مبنی بر تاخیر یا عدم بازگشت کامل بخشی از این منابع ارزی منتشر شده و بحثهای گستردهای درباره مسوولیت سازمانی و قانونی این فرآیند شکل گرفته است. پرسش محوری این است: از منظر حقوقی و سازمانی، نظارت بر بازگشت ارز و عملکرد تراستیها عمدتا در حوزه وزارت نفت قرار دارد یا بانک مرکزی؟ این مقاله با رویکرد تحلیلی - حقوقی و بر اساس قوانین موجود، اظهارات رسمی مسوولان و تجارب اجرایی، به بررسی موضوع پرسروصدای حاضر میپردازد.
الف) تعریف و کارکرد تراستیها در اقتصاد تحریمی
تراستیها در ادبیات اقتصادی ایران به افراد، شرکتها یا شبکههایی اطلاق میشود که بهصورت امانی و بر پایه شناخت، مالکیت داراییها از جمله وجوه ارزی حاصل از فروش نفت و تضامین قابل وصول مورد تایید نظام پولی و بانکی کشور را بر عهده میگیرند، اما در عمل به نمایندگی از ذینفع واقعی که دولت یا شرکتهای دولتی هستند، عمل میکنند. این سازوکار در فقدان دسترسی مستقیم به سیستم بانکی بینالمللی بهویژه پس از قطع ارتباط با سوئیفت و تحریمهای ثانویه شکل گرفته و ادامه پیدا کرده است.
ب) چارچوب قانونی مدیریت درآمدهای نفتی و ذخایر ارزی
بر اساس قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب۱۴۰۲، بانک مرکزی بهعنوان نهاد متولی سیاستهای پولی و ارزی، وظایف مشخصی در حوزه ذخایر بینالمللی دارد. از جمله این وظایف میتوان به موارد ذیل اشاره کرد:
۱. نگهداری و مدیریت ذخایر بینالمللی کشور شامل ارز و طلا؛ ۲. نظارت موثر بر ورود و خروج ارز؛ ۳. مدیریت سبد ارزی با هدف حداکثر امنیت، نقدشوندگی و حداقل ریسک. ماده مرتبط قانون تصریح میکند که بانک مرکزی موظف است ذخایر ارزی خود را مدیریت کند و ضوابط حاکم بر میزان، ترکیب و کیفیت این ذخایر توسط هیات عالی بانک مرکزی تعیین میشود. روشهای مجاز مدیریت ذخایر شامل خرید و فروش ارز، دریافت و اعطای تسهیلات ارزی و سایر ابزارهای مرتبط است. از سوی دیگر، درآمدهای حاصل از صادرات هرگونه کالا، محصول یا مواد اولیه از جمله نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی طبق قوانین بودجه و سیاستهای کلی نظام، اولا باید براساس تضامین و وثایق قابل وصول و سهلالوصول اخذشده بانک مرکزی از تراستیهای معرفیشده از سوی وزارتین باشد، دوما باید به حسابهای ارزی مورد تایید بانک مرکزی یا خزانهداری کل کشور با هماهنگی بانک مرکزی واریز شود. بنابراین، از منظر حقوقی، فرآیند مدیریت منابع ارزی و نظارت بر چرخه بازگشت ارز تراستیها، در حوزه اختیارات و مسوولیتهای بانک مرکزی قرار دارد.
ج) نقش سازمانی مسوولیتها
تحلیل ساختاری فرآیند فروش نفت و بازگشت ارز نشاندهنده تقسیم کار مشخصی است:
۱. وزارت نفت و شرکتهای تابعه مانند شرکت ملی نفت ایران:
مسوولیت اصلی این وزارتخانه در حوزه تولید، بازارسازی، بازاریابی، مذاکره، معرفی و استعلام از بانک مرکزی و انعقاد قراردادهای فروش نفت حسب تاییدات بانک مرکزی است. بررسی اولیه برخی خریداران یا تراستیهای مرتبط با قراردادهای فروش نیز اغلب در چارچوب کمیتههای تخصصی وزارت نفت با حضور و نظارت مجامع بالادست صورت میگیرد. از طرفی مسوولیت وزارتخانه نفت تا مرحله تحویل و تعیین شرایط پرداخت طبق بخشنامهها و قوانین نظام پولی و بانکی صادره از بانک مرکزی ادامه دارد و پس از آن، واریز وجوه باید به حسابهای اعلامشده توسط بانک مرکزی انجام شود.
۲. بانک مرکزی:
پس از انجام فرآیند انعقاد قرارداد رسمی و تحویل، وجوه باید به حسابهایی واریز شود که مورد تایید بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور است. پایش زمانبندی پرداختها، اخذ تضامین و وثایق قابل وصول و سهلالوصول تا سقف تعیینشده بانک مرکزی و مورد تایید نظام پولی و بانکی، میزان مبالغ واریزی، کنترل حسابهای عامل و اطمینان از ورود کامل منابع به چرخه اقتصادی کشور، از وظایف بانک مرکزی است. تراستیهای بانکی فعلی عمدتا زیر نظر بانکهای تجاری فعالیت میکنند که خود تحت نظارت بانک مرکزی قرار دارند. اظهارات مدیران سابق شرکتهای نفتی نیز مؤید این است که پس از تغییرات کلان ساختاری سال۱۴۰۲، تراستیها از کنترل مستقیم وزارت نفت خارج و به ساختار بانکی تحت نظارت بانک مرکزی منتقل شدهاند.
د) تحول تاریخی ساختار تراستیها
بررسی روند تاریخی نشان میدهد که در دورههای پیشین بهویژه دولت یازدهم و دوازدهم، بخشی از تراستیها مستقیما تحت کنترل شرکتهای وابسته به وزارت نفت مانند شرکت بازرگانی نفت ایران - نیکو - ایجاد و مدیریت میشدند. حسابها و شبکهها در اختیار این مجموعه بود و وزارت نفت کنترل متمرکزتری بر فرآیند داشت. با تغییر رویکرد در سالهای بعد و عمدتا سال۱۴۰۲، با هدف افزایش شفافیت و کاهش ریسک، ساختار به سمت «تراستیهای بانکی» سوق داده شد. وزارت نفت موظف شد منابع را از طریق حسابهای تعیینشده توسط شبکه بانکی تحت نظارت بانک مرکزی دریافت کند. این تغییر اگرچه با هدف تقویت نظارت صورت پذیرفت، اما در عمل مسیر انتقال را طولانیتر کرد و به افزایش تعداد واسطهها، افزایش ریسک و پیچیدگی نظارت انجامید. برخی تحلیلها و انتقادات این انتقال را عامل گسترش پدیده «رسوب منابع» و تاخیر در بازگشت ارز میدانند.
ه) چالشهای اجرایی و ریسکهای موجود
بهرغم چارچوب قانونی مشخص، چالشهای عملی متعددی وجود دارد:
۱. تاخیر در انتقال وجوه بهدلیل پیچیدگی کانالها و بسته شدن مسیرهای قبلی بر اثر تحریم؛ ۲. پدیده «خالیخوانی» و اعلام واریز صوری از سمت بانکهای تجاری و بانک مرکزی بدون انتقال واقعی منابع مالی؛ ۳. رسوب منابع در حسابهای واسط و کسب سود از محل تاخیر؛ ۴. ضعف در اخذ تضامین قابل وصول و سهلالوصول تا سقف تعیین شده از سوی بانک مرکزی به میزان کافی و عدم شفافیت آماری. واقعیت آن است که ضعف هماهنگی و نبود سازوکار نظارتی یکپارچه و شفاف، زمینه بروز این مشکلات را فراهم کرده است. لکن کلیه این مصائب رافع مسوولیتهای بانک مرکزی نیست. از منظر سازمانی و قانونی، فرآیند بازارسازی، بازاریابی، فروش و تحویل نفت در حوزه مسوولیت وزارت نفت قرار دارد، لکن اخذ تضامین و وثایق تعهد پرداخت قابل وصل و سهلالوصول بر مبنای قوانین بانکی و بیش از سقف معامله مقدار تحویلی نفت، بررسی حسابهای مشتریان، فرآیند بازگشت ارز، مدیریت حسابهای مشتریان و نظارت بر عملکرد و فرآیند اجرایی تراستیها عمدتا در حیطه اختیارات و وظایف بانک مرکزی است. لذا این تفکیک بر اساس قوانین بانک مرکزی و الزامات مدیریت ذخایر ارزی کشور شکل گرفته است. موفقیت در بازگشت کامل و بهموقع منابع ارزی، نیازمند رفع تحریمهای بانکی و نفتی ایران، هماهنگی نهادی قویتر نهادهای امنیتی و قضایی با وزارت نفت و بانک مرکزی، پایش و شفافیت بیشتر فرآیند اجرایی تراستیها توسط بانک مرکزی و تقویت سازوکارهای نظارتی مشترک است. در غیر این صورت، تداوم چالشهای فعلی میتواند آثار منفی بر ثبات ارزی، تامین کالاهای اساسی و کلیات اقتصاد کلان کشور بر جای بگذارد.
* فعال حوزه نفت و پتروشیمی
