در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس بررسی شد
اقتصاد فرسوده شبکه برق
بر اساس ارقام مندرج در لایحه بودجه، مجموع اعتبارات وزارت نیرو در سال ۱۴۰۵ با رشدی اسمی معادل ۳۶.۶ درصد به حدود ۱۱۰ هزارمیلیارد تومان رسیده است. با این حال، این افزایش را نمیتوان بهطور مستقیم بهمنزله بهبود واقعی توان مالی این وزارتخانه تلقی کرد، زیرا بخش قابلتوجهی از آن بازتابدهنده تورم عمومی اقتصاد است. از این رقم، حدود ۲۳.۹ هزارمیلیارد تومان به بخش برق اختصاص دارد که معادل نزدیک به ۲۱ درصد کل اعتبارات وزارت نیرو است. این سهم در شرایطی تعیین شده که صنعت برق با مجموعهای از تعهدات و نیازهای انباشته، از جمله توسعه ظرفیت تولید، نوسازی شبکههای انتقال و توزیع، تسویه بدهیهای پیشین و پوشش زیان عملیاتی، مواجه است.
در عین حال، بررسی ساختار مالی این صنعت نشان میدهد بودجه عمومی نقش محدودی در تامین منابع آن ایفا میکند و بخش عمده تامین مالی بر درآمدهای عملیاتی و صورتهای مالی شرکت توانیر متکی است؛ حوزهای که بهدلیل شکاف مزمن میان هزینهها و درآمدها، طی سالهای گذشته با چالشهای ساختاری مواجه بوده است. این گزارش با اتکا به دادههای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی در گزارشی با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۵ کل کشور: بخش برق و انرژیهای نو» تهیه شده است.
ساختار بودجه و محدودیت سیاستگذاری
در حوزه ظرفیتسازی، فاصله میان اهداف برنامهای و واقعیتهای اجرایی بیش از سایر بخشها مشهود است. ظرفیت اسمی نصبشده نیروگاههای کشور در نیمه نخست سال ۱۴۰۴ حدود ۹۶.۷ هزار مگاوات برآورد میشود، در حالی که برنامه هفتم توسعه دستیابی به ظرفیتی بیش از ۱۲۴ هزار مگاوات را تا پایاندوره هدفگذاری کرده است. به این معنا، تنها بخش محدودی از مسیر افزایش ظرفیت طی شده و بخش عمده بار توسعه به سالهای پایانی برنامه منتقل شده است؛ الگویی که تجربه برنامههای پیشین نشان میدهد اغلب با تحقق ناقص اهداف یا افزایش هزینههای اجرایی همراه بوده است. تمرکز سرمایهگذاری در سالهای پایانی، علاوه بر افزایش ریسک اجرایی، فشار مالی مضاعفی بر صنعت برق وارد میکند.
وضعیت انرژیهای تجدیدپذیر نیز بازتاب همین شکاف میان هدف و اجراست. اگرچه ظرفیت تجدیدپذیرهای کشور تا شهریور ۱۴۰۴ به حدود ۲۳۰۰ مگاوات رسیده و از منظر رشد مطلق قابلتوجه است، اما در مقایسه با هدف ۱۲ هزار مگاواتی برنامه هفتم، تنها حدود ۱۱.۵ درصد تحقق یافته است. این ارقام نشان میدهد که بدون اصلاح در مدلهای تامین مالی، تقویت مشوقهای سرمایهگذاری و ایجاد سازوکارهای پایدار خرید برق، دستیابی به اهداف تجدیدپذیرها در افق برنامه با چالش جدی مواجه خواهد بود.
در بخش برق هستهای، تصویر تقریبا بدون تغییر باقی مانده است. ظرفیت فعلی کشور همچنان در سطح ۱۰۲۰ مگاوات و محدود به نیروگاه بوشهر است؛ نیروگاهی که سالانه حدود ۶.۶۴میلیارد کیلوواتساعت برق تولید میکند و نزدیک به ۱.۷میلیارد مترمکعب صرفهجویی در مصرف گاز به همراه دارد. با وجود این مزیتها و هدفگذاری ۳هزار مگاواتی در برنامه هفتم، طی سالهای اخیر ظرفیت جدیدی به این بخش افزوده نشده و برق هستهای بیش از آنکه بهعنوان یک گزینه فعال توسعهای مطرح باشد، در عمل به یک دارایی ثابت محدود شده است.
ناترازی برق و فشار بر شبکه
پیامد مستقیم این عقبماندگی در توسعه ظرفیت، در شاخص ناترازی برق نمایان شده است. شکاف میان عرضه و تقاضا در اوج بار سال ۱۴۰۴ به حدود ۱۴ هزار و ۷۴۶ مگاوات رسیده؛ رقمی که فاصله معناداری با سطوح هدفگذاریشده در برنامه هفتم دارد. هرچند شبکه برق در بخش عمده ساعات سال بهصورت عملیاتی مدیریت میشود، بروز ناترازی در ساعات بحرانی فشار حداکثری بر شبکه، افزایش مصرف سوختهای پرهزینه و تداوم خاموشیها را به همراه داشته است. همین ساعات محدود، بیشترین هزینه اقتصادی و اجتماعی را به اقتصاد تحمیل میکنند. در عین حال، برخی برآوردهای کارشناسی سطح ناترازی را حتی تا حدود ۲۰ هزار مگاوات نیز ارزیابی میکنند.
ترکیب مصرف برق نیز بر پیچیدگی سیاستگذاری در این حوزه افزوده است. بخش صنعت با سهم ۳۶ درصدی، بزرگترین مصرفکننده برق کشور به شمار میرود و پس از آن بخش خانگی با ۳۲ درصد وکشاورزی با ۱۳ درصد قرار دارند. این الگوی مصرف نشان میدهد هرگونه اصلاح قیمتی یا اعمال سیاستهای مدیریت تقاضا، ناگزیر با پیامدهای همزمان تولیدی و اجتماعی همراه خواهد بود. نبود سازوکارهای جبران هدفمند، هزینه اجرای اصلاحات را افزایش داده و آنها را از منظر سیاسی دشوار کرده است؛ عاملی که در عمل به تعویق تصمیمات ضروری منجر شده است.
اقتصاد صنعت برق و شکاف درآمد و هزینه
در کانون این ناترازی، اقتصاد صنعت برق قرار دارد. متوسط درآمد حاصل از فروش برق در سال ۱۴۰۳ حدود ۵۳۵۸ ریال به ازای هر کیلوواتساعت بوده، در حالی که بهای تمامشده برق با احتساب استهلاک به حدود ۷۸۲۴ ریال میرسد. هزینه استهلاک تاسیسات شرکت توانیر در همین سال از ۱۰۴ هزارمیلیارد تومان فراتر رفته که بیانگر فرسایش گسترده داراییهای این صنعت است. این شکاف قیمتی موجب میشود صنعت برق، بدون تجدید ارزیابی داراییها، در ظاهر سودآور به نظر برسد، اما با لحاظ واقعیتهای مالی، عملا در وضعیت زیان عملیاتی قرار گیرد و سرمایه خود را بهتدریج مصرف کند.
در بخش سوخت نیز وابستگی بالای نیروگاهها به گاز طبیعی ادامه یافته، اما سهم سوخت مایع در سال ۱۴۰۳ به حدود ۲۳ درصد، معادل 23.6میلیارد لیتر افزایش یافته است. مصرف سوخت مایع از حدود ۱۸میلیارد لیتر در سال ۱۴۰۰ به نزدیک ۲۴میلیارد لیتر در سال ۱۴۰۳ رسیده؛ روندی که هم هزینه تولید برق را افزایش داده و هم ریسکهای زیستمحیطی و مخاطرات تامین سوخت را تشدید کرده است. این وضعیت، خود بازتاب مستقیم کمبود سرمایهگذاری در ظرفیتهای پایدار و نیروگاههای با راندمان بالاتر است. بازار برق نیز فاصله محسوسی با اهداف برنامهای دارد.
در حالی که در برنامه هفتم توسعه، سهم ۶۰ درصدی معاملات برق در بورس انرژی هدفگذاری شده، سهم تحققیافته در سال ۱۴۰۳ حدود ۲۹ درصد بوده و این نسبت در نیمه نخست سال ۱۴۰۴ به ۲۱ درصد کاهش یافته است. محدودیت نقدینگی و انباشت بدهی شرکتهای توزیع، کارکرد بازار را تضعیف کرده و معاملات را به سمت سازوکارهای غیررقابتی سوق داده است؛ وضعیتی که مانع کشف قیمت واقعی و تخصیص بهینه منابع میشود.
بهرهبرداری از ظرفیتهای قانونی
در سمت منابع مالی، اگرچه درآمدهای مرتبط با توسعه انرژیهای تجدیدپذیر رشد نشان میدهد(از جمله افزایش عوارض برق به ۱۶ هزارمیلیارد تومان و منابع پیشبینیشده ذیل ماده ۱۶ قانون جهش تولید دانشبنیان به حدود ۹ هزارمیلیارد تومان) اما کاهش بازپرداخت بدهی دولت به صنعت برق، تصویر کلی را تیرهتر کرده است. منابع منظور شده برای تسویه بدهی دولت در لایحه بودجه ۱۴۰۵ به حدود 30.76 هزارمیلیارد تومان کاهش یافته، درحالیکه این رقم در بودجه ۱۴۰۴ بیش از 60.8 هزارمیلیارد تومان بوده است.
این افت، عملا بخشی از فشار مالی را به درون صنعت منتقل کرده و ظرفیت سرمایهگذاری را بیش از پیش محدود میسازد. فراتر از کمبود منابع، مساله اصلی به استفادهنشدن از ظرفیتهای قانونی بازمیگردد. حذف تدریجی یارانه در طول زنجیره برق، که در قوانین بالادستی بر آن تاکید شده، میتوانست ظرفیتی درآمدی در حدود ۸۰ هزارمیلیارد تومان ایجاد کند، اما در عمل مورد غفلت قرار گرفته است.
در کنار آن، بیمه حوادث برق و گاز با ارقام بسیار محدود، نقشی حاشیهای در مدیریت ریسک ایفا میکند و نمیتواند جایگزین اصلاحات ساختاری شود. در مجموع، بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۵ نشان میدهد افزایش اسمی اعتبارات، بدون اصلاح منطق اقتصادی قیمتگذاری، شفافسازی یارانهها و ایجاد منابع پایدار برای سرمایهگذاری، نهتنها ناترازی برق را برطرف نخواهد کرد، بلکه آن را به آیندهای پرهزینهتر منتقل میکند. بودجهای که قرار بود برشی یکساله از برنامه هفتم توسعه باشد، بیش از آنکه مسیر تازهای ترسیم کند، به تثبیت وضع موجود بسنده کرده است؛ وضعیتی که تداوم آن، هزینه خاموشیها و ناکارآیی را در سالهای پیشرو بهمراتب افزایش خواهد داد.
