پنج عامل بازگشت دوباره سیاست صنعتی

در چند سال اخیر همزمان با تلاش دولت‌ها برای یافتن ابزارها و راهبردهایی برای حمایت از توسعه اقتصادی و حل چالش‌های جدید، مفهوم سیاست صنعتی به کانون گفتمان عمومی بازگشته است. این یادداشت «مجموعه‌داده رصدخانه سیاست‌های صنعتی جدید» (NIPO) را معرفی و الگوهای نوظهور مداخلات سیاستی را در طول سال۲۰۲۳ شرح می‌دهد. در سطح جهانی بیش از ۲۵۰۰اقدام سیاست صنعتی ثبت شده است که از این تعداد ۷۱درصد نوعی اختلال تجارتی محسوب می‌شوند. این موج اخیر استفاده از سیاست صنعتی عمدتا توسط بازیگران کلیدی اقتصاد دنیا هدایت می‌شود؛ به‌طوری‌که ایالات متحده، اتحادیه اروپا و چین ۴۸درصد از اقدامات را به خود اختصاص داده‌اند. عوامل اقتصاد سیاسی و پویایی‌های تلافی‌جویی (tit=for-tat) با مداخلات سیاستی همبستگی زیادی دارند.

در چند سال گذشته سیاست صنعتی (IP) جایگاه برجسته‌ای در گفتمان عمومی پیدا کرده است (شکل ۱). این علاقه مجدد زمانی به وجود آمد که دولت‌ها به دنبال ابزارها و استراتژی‌های موثر برای ارتقای توسعه اقتصادی و واکنش به چالش‌های جدید، از خطرات زنجیره تامین گرفته تا امنیت ملی و تغییرات آب و هوایی بودند. در عین حال، پیگیری سیاست صنعتی توسط برخی کشورها زنگ خطر از دست دادن امنیت اقتصادی و امنیت ملی و گرفتار شدن در گرداب تلافی‌جویی را در برخی دیگر از کشورها به صدا درآورد؛ چالشی که نظام تجارت مبتنی بر قوانین چندجانبه به نظر می‌رسد برای مقابله با آن مجهز نیست و شبح چندپارگی ژئواکونومیک را افزایش می‌دهد. درحالی‌که مزایا و معایب سیاست صنعتی مدت‌هاست که در میان اقتصاددانان بحث می‌شود، یک شکاف مهم، فقدان اطلاعات باکیفیت و نظام‌مند درباره آن چیزیه است که دولت‌ها در سراسر جهان واقعا انجام می‌دهند.

تا به امروز، هیچ فهرست مستقلی از اقدامات سیاست صنعتی که توسط سازمان‌های بین‌المللی یا محققان مستقل جمع‌آوری شده باشد، وجود ندارد. برخی طبقه‌بندی‌ها برای مداخلات خاص سیاست صنعتی توسعه یافته‌اند؛ اما هیچ تلاش مستمری برای حرکت از طبقه‌بندی به جمع‌آوری شواهد صورت نگرفته است. در نتیجه، تا جایی که سیاست صنعتی به‌صورت تجربی ارزیابی شده، عمدتا در چارچوب مطالعات بخشی یا ملی بوده است. ما در مقاله اخیر خود سعی کردیم این شکاف داده را با معرفی یک چارچوب نظارتی جدید به نام رصدخانه سیاست صنعتی جدید (NIPO) پر کنیم. برای استخراج اطلاعات درباره سیاست‌های صنعتی جدید (NIP) به اطلاعات جمع‌آوری‌شده توسط سازمان هشدار تجارت جهانی (GTA) تکیه می‌کنیم. منظور ما از سیاست صنعتی مداخله هدفمند دولت برای توسعه یا حمایت از شرکت‌ها، صنایع یا فعالیت‌های مشخص اقتصادی برای دستیابی به اهداف ملی اقتصادی یا غیراقتصادی (مثلا امنیتی، زیست‌محیطی) است. این عمل امکان نظارت بر بازگشت سیاست صنعتی یعنی شناسایی برخی واقعیت‌های جدید با هدف افزایش شفافیت، تحلیل و اطلاع‌رسانی سیاستی را در این حوزه فراهم می‌کند.

چهار واقعیت درباره بازگشت سیاست صنعتی در سال ۲۰۲۳

دوازده‌ماه پس از اولین سال جمع‌آوری داده‌ها، ما در مجموع بیش از ۲۵۰۰سیاست صنعتی جدید را در سراسر جهان ثبت کرده‌ایم که از این تعداد ۷۱درصد نوعی اختلال تجاری محسوب می‌شوند. در مجموع، این اقدامات به احتمال زیاد اثرات قابل توجهی بر عملکرد اقتصادی جهان خواهند داشت. به‌عنوان مثال، محدودیت‌های وارداتی که امکان شناسایی دقیق آنها ممکن بود (در مجموع ۸۸۲ مورد) بر ۲۲درصد تجارت جهانی تاثیر می‌گذارد. در خلال این بررسی چندین الگو قابل شناسایی است.

اول، اقدامات سیاست صنعتی در بین اقتصادهای کلیدی متمرکز شده است؛ به‌طوری‌که چین، اتحادیه اروپا و ایالات متحده ۴۸درصد از اقدامات را به خود اختصاص داده‌اند. در سال۲۰۲۳ اقتصادهای پیشرفته (AEs) در استفاده از سیاست صنعتی نسبت به بازارهای نوظهور و اقتصادهای در حال توسعه (EMDEs) فعال‌تر بوده‌اند و یارانه‌های شرکتی رایج‌ترین نوع ابزار اختلال تجاری بود (شکل ۲).

دوم، نوع سیاست‌های صنعتی به‌کارگرفته‌شده در کشورهای توسعه‌یافته و در حال توسعه متفاوت از هم هستند (شکل ۳).

توسعه‌یافته‌ها به کمک‌های مالی مستقیم، وام‌ها و کمک‌های دولتی تکیه دارند؛ درحالی‌که کشورهای در حال توسعه بیشتر از تخصیص وام‌های دولتی، تخفیف‌های مالیاتی و تزریق سرمایه و سهام استفاده می‌کنند. استفاده از محدودیت‌های تجاری در واردات و صادرات نیز بیشتر در کشورهای در حال توسعه مرسوم است تا در کشورهای توسعه‌یافته.

سوم، انگیزه غالب دولت‌ها برای استفاده از سیاست صنعتی ارتقای رقابت‌پذیری بوده است؛ اما انگیزه‌های غیراقتصادی نیز در حال افزایش هستند (شکل ۴). مساله رقابت‌پذیری، هدف اعلام‌شده دولت‌ها برای بیش از یک‌سوم اقداماتی بود که اطلاعات مربوط به انگیزه آنها در دسترس است. انگیزه‌های مربوط به تغییرات آب و هوایی و تاب‌آوری زنجیره تامین به ترتیب شامل ۲۸ و ۱۵درصد سیاست‌ها می‌شد. در کنار این موارد، امنیت ملی و تنش‌های ژئوپلیتیک، پنج انگیزه استفاده از سیاست صنعتی را تشکیل می‌دهند.

در نهایت، بیشترین مداخلات برای محصولات با استفاده دوگانه نظامی/غیرنظامی و سایر فناوری‌های پیشرفته انجام گرفته است (شکل ۵). تمرکز سیاست صنعتی در سال۲۰۲۳ روی محصولات نظامی/غیرنظامی با کاربرد دوگانه (۲۵.۷درصد)، محصولات با فناوری کم‌کربن (۱۵.۳درصد) و سایر فناوری‌های پیشرفته مانند محصولات پزشکی و نیمه‌هادی‌ها (۲۰.۶درصد) و نهاده‌های بالادستی مانند کانی‌های حیاتی (۳.۰درصد) بوده است. دو بخش فولاد و آلومینیوم، از اهدف سنتی سیاست صنعتی، حضور قابل توجه (۱۰.۱درصد) خود را در اقدامات جدید حفظ کرده‌‌اند.

اقتصاد سیاسی و اقدامات تلافی‌جویانه برای سیاست صنعتی۲۰۲۳ مهم بودند

با توجه به کوتاهی سری‌های زمانی و تازگی آن، برای ارزیابی اثرات اقدامات سیاست صنعتی با استفاده از داده‌های رصدخانه سیاست صنعتی جدید زود است. اما داده‌ها می‌توانند برای ارائه یک ارزیابی اولیه از عوامل تعیین‌کننده سیاست صنعتی جدید استفاده شوند. به‌طور خاص، ما از تحلیل رگرسیون برای بررسی چگونگی ارتباط استفاده از سیاست صنعتی با چندین متغیر توضیحی بالقوه برگرفته از ادبیات استفاده کردیم. با تمرکز بر ویژگی‌های بخشی (رشته صنایع)، ما یک همبستگی مثبت بین سیاست‌های صنعتی جدید و مزیت نسبی آشکار و همچنین به‌کارگیری سیاست صنعتی در گذشته توسط کشورهای دیگر در همان بخش‌ها پیدا کردیم. به نظر می‌رسد بخش‌های موجود اقتصادی بیشتر هدف مداخلات سیاست صنعتی دولت‌ها هستند. این یافته با این دیدگاه مطابقت دارد که نیروهای اقتصاد سیاسی مانند قدرت لابی‌گری حوزه‌های انتخابیه مستقر، تعیین‌کننده‌های مهم موج جدید سیاست صنعتی هستند. نتیجه دوم این دیدگاه را تایید می‌کند که اقدامات سیاست صنعتی می‌تواند اثرات سرریز منفی بر شرکای تجاری داشته باشد و منجر به تکرار اقدامات تلافی‌جویانه شود.

ما در ادامه به بررسی ویژگی‌هایی پرداختیم که در طول سال۲۰۲۳ موجب استفاده بیشتر کشورها از سیاست صنعتی شد. ما بر اقتصاد سیاسی، عوامل ساختاری و چرخه اقتصاد کلان تمرکز کردیم. در کشورهایی که انتخابات نزدیک است احتمال به‌کارگیری دولت‌ها از سیاست صنعتی نیز بیشتر می‌شود که تایید می‌کند انگیزه‌های اقتصاد سیاسی عوامل تعیین‌کننده قوی در استفاده از سیاست صنعتی هستند. به نظر نمی‌رسد که رتبه بدهی نامناسب دولت مانع به‌کارگیری سیاست صنعتی شود، بلکه همبستگی مثبت وجود دارد. به نظر می‌رسد شرایط چرخه‌ای مانند از دست دادن رقابت‌پذیری خارجی که توسط افزایش نرخ ارز واقعی ایجاد می‌شود نیز مهم باشد. با اینکه این شواهد صرفا پیشنهادی هستند و برای ارزیابی اثربخشی سیاست صنعتی به کار بیشتری نیاز است، این نکته جالب توجه است که عوامل مرتبط (مانند اقدامات تلافی‌جویانه و اقتصاد سیاسی) با سیاستگذاری صنعتی از جنس شکست بازار نیستند – که اغلب اوقات به‌عنوان منطق استفاده از سیاست صنعتی مطرح می‌شود.

جمع‌بندی

امیدواریم رصدخانه سیاست صنعتی جدید منبعی در دسترس عموم برای بررسی تکامل و اثرات سیاست‌های صنعتی باشد. چندین مسیر برای تحقیقات آینده درباره سیاست صنعتی وجود دارد که امیدواریم این رصدخانه به آنها کمک کند:

برای ارزیابی موفقیت یا شکست سیاست‌های صنعتی در دستیابی به اهداف اعلام‌شده، اعم از اقتصادی و غیراقتصادی و ارزیابی پیامدهای اقتصاد کلان داخلی آنها، به کار بیشتری نیاز است.

مجموعه‌داده رصدخانه همچنین می‌تواند به‌عنوان مبنایی برای اندازه‌گیری اعوجاج در الگوهای تجارت، تغییرات در تخصیص منابع در بخش‌ها و پیامدهای مالیه داخلی مورد استفاده قرار گیرد. تاثیرات بر شرکای تجاری از اهمیت کمتری برخوردار نیست، هم تاثیرات تحریف مستقیم رقابت و هم تاثیرات رفاهی در تعادل عمومی.

در نهایت، از دیدگاه سیستمی، گسترش این سبک جدید از سیاست‌های صنعتی این پرسش را مطرح می‌کند که آیا قوانین تجاری کنونی و مکانیسم‌های نظارتی و اجرایی چندجانبه توانایی محدود کردن سرریزهای منفی و اجازه دادن به انعطاف‌پذیری کافی در مواقع مورد نیاز را دارند و اینکه چگونه می‌توان به بهترین نحو این قوانین و سازوکارها را در بخش‌هایی که کمبود وجود دارد به‌روزرسانی کرد.

رودریک و همکاران نیز در آخرین یادداشت خود بازگشت سیاست صنعتی به عرصه سیاستگذاری اقتصادی دنیا را این‌گونه توضیح دادند: «ظهور اقتصاد بایدنی "Bidenomics " و قوانین اقتصادی امضاشده، مانند قانون سرمایه‌گذاری زیرساختی و مشاغل (IIJA)، ایجاد مشوق‌های مفید برای تولید نیمه‌هادی‌ها (CHIPS) و قانون کاهش تورم (IRA)، سیاست صنعتی را به منصه ظهور رسانده است. بحث‌های سیاست اقتصادی با ظهور بسته‌های مشابه در سراسر OECD و فراتر از آن، علاقه مجددی به درک عملکرد سیاست صنعتی را ایجاد کرده است.

سیاست صنعتی دقیقا چیست؟ چگونه آن را اندازه‌گیری کنیم؟ و چگونه آن را ارزیابی کنیم؟ ما سیاست‌های صنعتی را به‌عنوان آن دسته از سیاست‌های دولتی تعریف می‌کنیم که صراحتا تغییر ساختار فعالیت اقتصادی را برای تحقق برخی از اهداف عمومی هدف قرار می‌دهند. نکته مهم این است که این سیاست‌ها انتخابی هستند. آنها برخی از فعالیت‌ها را هدف قرار می‌دهند؛ اما به برخی دیگر توجه ندارند. علاوه بر این، آنها عمدی هستند؛ به این معنا که تغییر ساختار اقتصاد همان چیزی است که می‌خواهند انجام دهند.

به این ترتیب، سیاست صنعتی می‌تواند چیزهای زیادی باشد. تعریف ما شامل سیاست‌های هدفمند بخشی است (مانند حمایت از فولاد، خودرو، کشتی‌سازی یا نیمه‌هادی‌ها)، اما همچنین شامل حمایت از سایر اشکال هدفمند مداخله است، مانند حمایت از تحقیق و توسعه یا صادرات. به همین ترتیب، اهداف سیاست صنعتی ممکن است گسترده باشند. درحالی‌که از لحاظ تاریخی، این سیاست‌ها عمدتا با هدف تسهیل تحول ساختاری و صنعتی‌سازی بودند، امروزه اهداف شامل اهداف اقلیمی، ایجاد «شغل‌های خوب»، انعطاف‌پذیری زنجیره تامین، امنیت ملی و غیره نیز می‌شود.»