علی سرزعیم

دستور اخیر رییس‌جمهور برای تغییرات بنیادین در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی (برنامه و بودجه سابق) با توجه به نقش کلیدی و بی نظیر این سازمان در اداره امور کشور اهمیت بسزایی دارد و ضروری است تا مورد دقت و توجه صاحب‌نظران قرار گیرد. پیش از هر چیز باید جایگاه این سازمان را مورد توجه قرار داد. فلسفه تاسیس سازمان برنامه در کنار وزارت اقتصاد آن بوده و هست که در این سازمان آینده نگری و تلاش برای توسعه بلندمدت کشور در دستور کار قرار داشته باشد، در حالی که در دیگر مجموعه‌های دولتی به طور طبیعی افق زمانی کوتاه‌تری مدنظر قرار می‌گیرد و مصالح بلندمدت قربانی منافع کوتاه‌مدت می‌شود.

اگر توجه به آینده بلندمدت کشور در دستور کار این سازمان قرار دارد، برنامه‌ریزی برای رسیدن به چنین جایگاهی نیز جزو وظایف و دغدغه‌های کارشناسان آن است.

علت تدوین برنامه‌های هفت ساله و پنج ساله توسعه نیز این است که سازمان‌های اجرایی دولت در عین تلاش برای رفع مشکلات مختلف همواره نیم نگاهی به اهداف و مسیر بلندمدت خود داشته باشند. لازمه وجود دغدغه پیرامون توسعه بلندمدت کشور، جامع نگری و توجه به کلیت روند امور کشور است. از این رو کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به تجربه می‌آموزند که چگونه از بخشی‌نگری پرهیز کنند و مسائل را در ابعاد ملی تحلیل نمایند.

ویژگی‌های برشمرده شده در بالا در نقطه مقابل دیگر دستگاه‌های اجرایی و تقنینی قرار می‌گیرد.

وزرا معمولا تلاش می‌کنند که عملکرد وزارتخانه خود را بهبود ببخشند و معمولا نسبت به هزینه انجام آن که می‌تواند کمبود منابع برای دیگر وزارتخانه‌ها باشد دغدغه کمتری دارند. برای هر وزیر مصالح وزارتخانه خود نسبت به کل مصالح کشور ارجحیت دارد. همین مساله در ابعادی کوچک‌تر در سازمان‌های ریز و درشت دولتی دیگر نیز صادق است. نمایندگان مجلس نیز همواره تلاش می‌کنند منافع مردم منطقه خود را نمایندگی کنند و از تمام قدرت و امکانات خود برای ارتقای وضعیت آنها استفاده کنند، لذا برای آنها نیز منطقه‌گرایی بر ملی‌گرایی اولویت دارد. علاوه بر آن باید توجه داشت که دوره فعالیت مسوولان قوه مجریه و نمایندگان مجلس کوتاه است و همه آنها تلاش می‌کنند طوری تصمیم‌گیری کنند که عملکرد آنها در بازه زمانی کوتاهی که فعالیت می‌کنند مثبت به نظر رسد حتی اگر هزینه‌ها و تبعات منفی این مساله در بلندمدت ظاهر شود در حالی که کارشناسان سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌ (برنامه و بودجه) به عنوان مهمترین بوروکرات‌های دولت تضمین شغلی دارند و در یک افق زمانی سی ساله فعالیت می‌کنند. این تضمین شغلی مانع از آن می‌شود تا آنها دغدغه کوتاه‌مدت داشته باشند. کارشناسان این سازمان مجبور هستند در صورت اعمال یک سیاست غلط بروز نتایج نامطلوب آن را شاهد باشند و برای حل آن مجددا تصمیم‌گیری کنند، لذا نمی توانند از زیر بار تصمیمات غلط در یک برهه از زمان شانه خالی کنند.

ملاحظاتی از این دست موجب شده تا از گذشته‌های دور تاکنون تنظیم بودجه‌های سالانه به این سازمان واگذار شود. از این رو کارشناسان سازمان برنامه به طور سیستماتیک در چالش مستمر با نمایندگان مجلس و همچنین مسوولان اجرایی وزارتخانه‌های مختلف قرار دارند. در حالی که آن دو تلاش می‌کنند سهم خود را از بودجه افزایش دهند، مسوولان و کارشناسان سازمان برنامه به طور مستمر با مساله محدودیت بودجه و تراز شدن درآمدها و هزینه‌ها از یک سو و همسویی فعالیت دولت با اهداف بلندمدت رشد و توسعه روبه‌رو هستند. ایفای این دو نقش مختلف موجب می‌شود تا کارشناسان سازمان برنامه همواره به برخی خواسته‌ها و مطالبات بخش‌های دیگر حکومت جواب منفی دهند و همیشه نارضایتی و دلگیری بخشی از دولت را نسبت به خود ایجاد کنند. شاید نتوان در هیچ دوره‌ای از تاریخ این سازمان زمانی را پیدا کرد که همه مدیران کشور از عملکرد آن رضایت داشته باشند. دقیقا به همین دلیل و بنا به همین مصالح این سازمان در ردیف دیگر وزارتخانه‌ها قرار نگرفت تا از فشار ناشی از استیضاح مصون باشد و مسوولان آن در حاشیه امن سمت ریاست جمهوری قرار گیرند. یکی از مشکلاتی که مسوولان و کارشناسان این سازمان به طور ویژه با آن روبه‌رو هستند، چالش با دستگاه‌های دولتی در دوران وفور است. در این دوران شتاب برای خرج کردن، ساختن و اجرای پروژه‌های عمرانی شدید است اما عقلانیت حاکم بر سازمان برنامه به عنوان ترمزی در برابر این شتاب عمل می‌کند. الزام شوق خرج کردن و انجام پروژه‌ها به طی کردن مراحل مختلفی چون انجام ارزیابی اقتصادی پروژه و تایید مرحله به مرحله انجام کار و تخصیص تدریجی منابع همگی تدابیری هستند که مانع از هرز رفتن منابع کشور می‌شوند. تجربه گذشته کشور نشان می‌دهد که بیشترین چالش‌های این سازمان در مقاطع وفور بوده است.

منابع تاریخی نشان می‌دهد ابوالحسن ابتهاج از اولین روسای سازمان برنامه به دلیل مقاومت در برابر خواست‌های گوناگون مسوولان از حکومت طرد شد و حتی برای مدتی به زندان افکنده شد. پس از شوک نفتی سال ۱۳۵۴، مقاومت سازمان برنامه وقت در برابر خرج کردن منابع جدید موجب شد تا خشم و بر افروختگی شاه نثار این سازمان شده و در تصمیم‌گیری‌ها به کناری نهاده شوند. در سال‌های پس از جنگ نیز که اولین دولت سازندگی در سودای ساخت و توسعه سریع و زودهنگام کشور بود نظام کارشناسی این سازمان مکرر نسبت به رشد نقدینگی و افزایش بی محابای تسهیلات خارجی گران‌قیمت هشدار می‌داد اما این هشدارها به عنوان ترمز و سدی در برابر سازندگی کشور تفسیر می‌شد و مورد مذمت قرار می‌گرفت. در نهایت وقتی که پیامدهای نامطلوب این وضعیت ظاهر شد گناه این تقصیرات همگی به گردن بانک مرکزی و سازمان برنامه گذارده شد و دیگران خود را مبرا دانستند و سهم خود را در ایجاد آن انکار کردند. در نهایت نیز مسوولان این دو نهاد از مسوولیت کناره گرفتند. امروز نیز زمان، زمان وفور است و شوق خرج کردن بر دولت و مجلس حاکم است. مطالبات مردم خصوصا در سطح استانها بیش از پیش بالا برده شده و فشار این مطالبات بر سازمان برنامه برای تخصیص منابع بیشتر افزایش یافته است. در چنین شرایطی سخن از تغییرات وسیع در سازمان برنامه مطرح شده است. طبیعی است که نسبت به این مساله نگرانی وجود داشته باشد و در مورد نیت اعمال تغییرات مذکور همهمه‌هایی ایجاد شود.

اگر چنانچه اعمال تغییرات وعده داده شده در جهت آن باشد که سطح کارشناسی این سازمان ارتقا یابد، باید از این مساله ابراز خشنودی نمود. به عنوان مثال چنانچه قرار باشد شیوه‌های مدرن بودجه‌ریزی در کشور اعمال شود و در اجرای پروژه‌های عمرانی از شیوه‌های بروزتر ارزیابی اقتصادی پروژه استفاده شود جای هیچ نگرانی نیست بلکه باید به استقبال این تغییرات رفت.

سرمایهگذاری در چنین مسائلی کارایی تصمیمات حکومتی را شدیدا افزایش می‌دهد و کاملا توجیه‌پذیر است اما اگر اعمال تغییرات وعده داده شده به این منظور باشد که این سازمان منقاد خواست و مطالبات دیگر بخش‌ها شود باید نسبت به تبعات این تغییرات نگران بود.

در زمانی که شتاب برای خرج کردن و کار کردن زیاد است معمولا تاخیرها و بوروکراسی حاکم بر سازمان برنامه به عنوان یک نقص مطرح می‌شود و اعمال تغییرات وسیع در این سازمان به این بهانه مطرح می‌شود. در حالی که می‌توان از بهبود روال‌های اداری در کلیه سازمان‌های کشور حمایت کرد باید به‌خاطر داشت که برخی از وقفه‌ها و تاخیرها در سازمان برنامه و بودجه ناشی از اعمال کار کارشناسی است و از الزامات اعمال عقلانیت در تصمیم‌گیری‌ها است و از آن گریزی نیست. فشار بر سازمان برنامه برای اجابت زودهنگام درخواست‌های گوناگون و متناقض دستگاه‌های اجرایی کشور نتیجه‌ای جز تخصیص غیربهینه منابع کشور ندارد. تردیدی نیست که مساله ایران تنها کمبود منابع نیست بلکه تخصیص نابجای منابع بخش بزرگتری از مشکل کشور به شمار می‌رود که این مشکل جز با تقویت - و نه تضعیف- سازمان برنامه برطرف نمی شود. به نظر می‌رسد تصمیم کنونی در رابطه با اعمال تغییرات وسیع در سازمان برنامه اهمیتی به مراتب بیشتر از وضع یک بودجه سالانه نظیر بودجه سال ۱۳۸۵ دارد و باید فعالان اقتصادی و سیاسی با حساسیت بیشتری این مساله را دنبال کنند تا مشخص شود منظور از تغییرات وسیع در این سازمان کلیدی چیست و تبعات آن کدام است. تا روشن شدن محتوا و مصادیق این وعده باید منتظر ماند.