«بسته قانونی سیاستهای دریایی» به همت جمعی از صاحبنظران برای پیشنهاد به دولت تدوین شد؛
الگوی ژاپنی حکمرانی دریا
مسیر رفع نقصان قانونی برای برخورداری ایران از «ساحل پربار»
این بسته با محوریت توجه به روابط بینالملل، تدوین قوانین الزامآور، مصونسازی مسیر توسعه دریامحور و رسیدن به جایگاه شایسته جهانی با محوریت چگونگی بهرهبرداری پایدار از منابع دریا، توسط انجمن مهندسی دریایی ایران تدوین شده است. نهایی شدن بسته مذکور منوط به طرح آن در قالب لایحه از سوی دولت و تصویب توسط مجلس است. صاحبنظران پیشنهاد میکنند ایران از الگوی ژاپنی برای رفع نقصانهای قانونی و حقوقی در حوزه حکمرانی دریا بهرهمند شود.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، شهراد کوکبی، دبیر انجمن مهندسی دریایی ایران، در نشست پیشرویداد پنجمین همایش توسعه دریا محور، حکمرانی و سرمایهگذاری با موضوع «نقش زنجیرههای ارزش در حکمرانی نوین دریایی» به مفاهیمی در زمینه حکمرانی دریایی پرداخت و راهکارهایی برای حرکت صنعت دریایی بر یک مدار نظاممند و یکپارچه ارائه کرد. وی از تدوین یک لایحه برای تعیین تکلیف اجزای حکمرانی دریا در قالب یک بسته قانونی خبر داد که ذیل چارچوبی با عنوان «از سند تا ساحل» توسط این انجمن تدوین شده است.
تشریح ساختار
کوکبی درباره ساختار لایحه پیشنهادی موسوم به «بسته قانونی سیاستهای دریایی» و نسبت آن با سیاستهای کلی اقتصاد دریامحور توضیح داد: در ابتدا مفهوم «سند» باید در حکمرانی دریا مورد توجه قرار بگیرد. وی سند را مجموعه الزامات و قواعدی تعریف کرد که چارچوب حکمرانی را مشخص میکند؛ بهگونهای که فرایندها منظم، ایمن، یکپارچه و پیوسته باشند و کارآیی ساختار حکمرانی را حفظ کنند. او تاکید کرد که اظهارنظر و ارائه پیشنهادها درباره این مفاهیم باید مبنای علمی داشته باشد و جایگاه سند به گونهای باشد که چارچوبها را تبیین و فرایندها را مشخص کند. کوکبی با اشاره به علت ضرورت توجه به حکمرانی در ساحل، گفت: این توجه و تمرکز، بهمنظور بهرهمندی پایدار از ظرفیتهایی است که در ساحل وجود دارد؛ ظرفیتهایی همچون شیلات، گردشگری و جوامع محلی.
وی توضیح داد که انتقال این حکمرانی دریا به سواحل، باید از طریق زنجیرههای ارزش انجام شود و گفت: آخرین لایه چارچوب سند قانونی سیاستهای دریایی کشور، باید به زنجیرههای ارزش دریایی ورود کند. ممکن است این سوال مطرح شود که چارچوبها موجود است و چه نیازی به مطرح شدن دوباره چارچوب دیگری است. پاسخ این است که در اینجا بحث حکمرانی دریا مطرح است و قرار است این موضوع تعیین تکلیف شود.
کوکبی با توضیح شرح وظایف حکمرانی در مدلی که دبیر انجمن مهندسی دریایی ایران در قالب لایحه پیشنهادی تدوین کرده است، گفت: حکمرانی به منزله میدان مغناطیسی عمل میکند و به نهادها جهت میدهد. اگر حکمرانی را یک میدان مغناطیسی و تمام نهادهای دولتی، خصوصی و نیمهخصوصی را به عنوان ذرات در نظر بگیریم، این میدان حکمرانی با اعمال نیرو به این ذرات به آنها جهت میدهد.
در حال حاضر حوزه حکمرانی دریا زیر میدانهایی قرار دارد که به افراد جهت میدهد و این حکمرانی است که باید این میدانها را هماهنگ کند. اگر سازمان بنادر و دریانوردی را یک میدان نیرو در نظر بگیریم و همچنین شورای عالی صنایع را میدان دیگری، این میدانها نباید روبهروی هم باشند و باید ذیل یک حکمرانی واحد، همسو باشند. این جایگاه حکمرانی به مجمع تشخیص مصلحت تفویض شده است.
دبیر انجمن علمی مهندسی دریایی ادامه داد: حکمرانی دریا بر عهده رهبری است که آن را به مجمع تشخیص تفویض کرده و این مجمع باید اجرای اسناد را به صورت منظم پایش کند. اگر مغایرتی در اجرای چارچوبهای حکمرانی وجود دارد، باید بررسی و مغایرتها اعلام شود. مشکلات باید شناسایی و صورتبندی و راهحلها طراحی و پیادهسازی شوند و جایی که اشکال وجود دارد، به دنبال راهکار بود. او معتقد است چارچوب موسوم به «سند تا ساحل» که تدوین شده، در بهترین حالت، میتواند یک بسته قانونی سیاستگذاری باشد.
کوکبی با تاکید بر ضرورت ارائه یک بسته قانونی در حوزه اقتصاد دریا، توضیح داد: اکنون با تغییر دولتها مصوبات به راحتی و بر اساس رویکرد دولتها تغییر میکند. همچنین چرخههای بودجهای کوتاهمدت و تصمیمات و دیدگاهها در این بخش مقطعی است؛ در نتیجه بهتر است که این موارد به صورت یک قانون واحد تعریف شود که نوعی ریلگذاری برای نسلهای آینده محسوب شود.
او همچنین درباره هماهنگی این بسته قانونی با اسناد بالادستی توضیح داد که سیاستهای کلی تکلیف برنامه دولت را مشخص میکند. به گفته کوکبی، آییننامه نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی اقتصاد دریامحور چند بند مهم دارد؛ از جمله ماده ۳ که قوه اصلی را قوه مجریه میداند که با همکاری سایر دستگاههای ذیربط یعنی قوه قضائیه و قوه مقننه برنامه جامع سیاستها، اقدامات تقنینی، قانونی و اجرایی شامل برنامه جامع تحول سیاستها را انجام میدهد. با این حال وزن اصلی اقدامات تقنینی، همچنان به مجلس تعلق دارد.
ضعف برنامه هفتم در بخش اقتصاد دریا
به اعتقاد وی در وضعیت موجود، انطباق لازم با اسناد بالادستی وجود ندارد که برای این عدم انطباق باید به دنبال راهحل بود. او تاکید دارد که در برنامه هفتم بخش اقتصاد دریامحور خیلی ضعیف است و نمیتواند معیار باشد. بنابراین آنچه باید معیار باشد، اصل ۱۱۰ قانون اساسی است.
کوکبی بر ضرورت دلالت اسناد بالادستی بر «بسته قانونی سیاستهای دریایی» تاکید کرد و در این رابطه توضیح داد: در منطقِ سیاستهای کلی و آییننامه نظارت، «برنامه جامع تحقق سیاستهای کلی توسعه دریا محور» باید به صورت یک بسته منسجم سیاستهای قانونی دریایی (به همراه اقدامات اجرایی) تدوین میشد. اما با گذشت حدود دو سال، چنین بستهای ارائه نشده و مصوبه ۱۴۰۳بهتنهایی تکلیف مقرر در ماده ۳ را پوشش نمیدهد. این وضعیت به معنای آن است که هم قوه مجریه در تهیه برنامه جامع تحقق و هم نهادهای نظارتی ذیربط در پیگیری اجرای تکلیف ماده ۳ بهطور کامل به الزامات آییننامه نظارت عمل نکردهاند.
او در ادامه مثالی از الگوی ژاپن در ایجاد «بسته سیاستهای قانونی دریایی» مطرح کرد: الگوی ژاپن برای ایران به دلیل برخی مشابهتها، امکان بومیسازی و الگوبرداری دارد. در سال ۲۰۰۲اندیشکده ژاپن نسخه اولیه این بسته را ارائه کرد و سپس توسط نمایندگان مجلس مطرح شد. چهار سال بعد تشکلی از نمایندگان میان حزبی پارلمان ژاپن و کارشناسان شکل گرفت و این بسته به یک متن قانونی تبدیل شد.
آن متن تصویب و ابلاغ و دولت ستاد سیاستهای اقیانوسیه را تشکیل داد و از سال ۲۰۰۷ برنامههای عملیاتی پنج ساله تدوین شده و اکنون چهارمین برنامه پنج ساله در این کشور در حال اجرا است. اما چرا ژاپن گزینه مناسبی برای الگوبرداری است؟ چون وزن دریایی عمیقی دارد؛ عضو شورای IMO در دسته A است؛ سومین کشور دنیا از نظر ظرفیت ناوگان تجاری دریایی است؛ سومین کشور کشتیساز دنیا است؛ نقش حاکمیتی موثری در سطح بینالمللی دارد و چارچوب حقوقی - سیاسی این کشور در حوزه حکمرانی دریا قوی است.
وی ادامه داد: ساختار قانون پایه سیاست ژاپن در چهار فصل و ۳۸ ماده ارائه شده است. برنامه پایه در ژاپن این است که قانون، دولت را مکلف میکند برنامه پایه سیاست اقیانوس را تدوین کند اما چارچوب کلی را قانون مشخص میکند. در فصل سوم این ساختار، ۱۲ محور سیاستی معرفی شده که ستونهای پایه محتوایی برنامه پایه هستند و برنامههای عملیاتی دولت ژاپن، بر همین محورها استوار است. همه اقدامات در چارچوب ریلگذاری شده است و هر سال توسعه پیدا میکند. برنامه اول، هدفگذاری کیفی بود و توسعه پیدا کرد. مهمتر از همه باید یک سازوکار حکمرانی نیز تهیه شود.
جزئیات لایحه پیشنهادی
دبیر انجمن علمی مهندسی دریایی در ادامه، ساختار پیشنهادی لایحه «بسته قانونی سیاستهای دریایی» را که مهمترین هدف آن دستیابی به جایگاه شایسته جهانی در بهرهبرداری است، ارائه کرد. غایت کلان این لایحه، تحقق اهداف کلان در این بخش تحت عنوان دستیابی جمهوری اسلامی ایران به جایگاه شایسته جهانی و رتبه اول منطقهای در بهرهگیری پایدار از دریا و سواحل، با حفظ هویت ایرانی–اسلامی برای نسلهای متوالی است.
به گفته کوکبی، این قانون بر چهار سند همارز و بنیادی سیاستهای کلی توسعه دریامحور، سیاستهای کلی علم و فناوری، سیاستهای کلی محیط زیست، و سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی استوار است: اصول بنیادین این لایحه شامل صیانت از محیط زیست و عدالت اقلیمی؛ کرامت و نقش جوامع ساحلی؛ حکمرانی یکپارچه و مرجعیت یکتا؛ شفافیت و پاسخ گویی، امنیت آبی و جهت گیری بهسوی توسعه پایدار و تاب آور دریا - ساحل - پسکرانه است.
وی اصل همکاری و تعامل را نیز در این سند لازم و ضروری دانست و تاکید کرد: ایران باید مشارکت فعال، عادلانه، منطقهای و بینالمللی داشته باشد. باید بتوانیم در فضای رقابتی اقتصاد دریا در سطح بینالمللی حضور داشته باشیم و اینگونه نباشد که آنها برای ما تصمیم بگیرند. ما حضور داریم و آنچه شایسته است را میپذیریم و وارد گفتوگو میشویم؛ این نظام حکمرانی است که باید به گونهای تصمیم بگیرد که گفتوگوها طولانی نشود.
نقش زنجیره ارزش در حکمرانی دریا
وی در ادامه اقدامات پایهای این سند را تشریح کرد، از جمله الزامآور کردن دولت به ارائه برنامههای پنجساله و عمل کردن بر اساس آن. کوکبی در این رابطه خاطرنشان کرد: عمل براساس الگو باید مورد توجه جدی دولتها قرار گیرد.
کوکبی معتقد است شورای هماهنگی تحقق سیاستهای کلی توسعه دریامحور باید به طور رسمی به سیاستهای دریایی کشور تبدیل شود؛ ستاد مرجع، سطح حکمرانی باشد و ریاست ستاد نیز در سطح ملی و با رئیسجمهور باشد. او تاکید کرد که براساس این سند، وظایف ستاد در حوزه اختیار طراحی و تصویب برنامه است و پایه آن توسعه دریا و چارچوب برنامههای عملیاتی پنجگانه است. به گفته وی، تعارضات بین دستگاهی نیز باید حل شود؛ به بیان دیگر مرجعیت ستاد نباید معطل کسی باشد و باید این ظرفیت قانونی فراهم باشد که تصمیمات بدون معطلی اجرایی شوند.
دبیر انجمن علمی مهندسی دریایی در ادامه، اقدامات پایه زنجیره ارزش حملونقل دریایی را تشریح کرد و گفت: بهرهبرداری پایدار از منابع دریایی، اولین و کلیدیترین اقدام است؛ در مرحله بعد حفاظت از محیط زیست دریایی و ساحلی قرار دارد. حملونقل دریایی و لجستیک باید در خدمت این اهداف که هسته زنجیره هستند، باشد.
او با تشریح حکمرانی زنجیره ارزش، آن را جریان دو طرفهای بین مبدا و مقصد تعریف کمرد که هر اقدام، سرمایهگذاری و فرآیند علمی باید در چارچوب این زنجیره باشد: «عملیاتی شدن ماتریس زنجیره ارزش، شروع کار است؛ چراکه هر زنجیره باید برای خود طراحی و اقدامات پایه به عنوان سند بالادستی نگاشته شود. وی بر همین اساس پیشنهاد داد که نظریه اسکور که اتحادیه مدیریت عملیات زنجیره ارزش صاحب آن است، در این زمینه اجرایی شود. حلقههای پیشنهادی این زنجیره شامل هفت مورد است: ۱- بازار و جمعآوری تا تحویل به بندر مبدا؛
۲- خدمات بندری و بارگیری در مبدا؛ ۳- حمل دریایی تا ورود به بنادر ایران؛ ۴- عملیات بندر ایران و خروج به پل زمینی؛ ۵- پل زمینی داخل ایران و خروج از کشور؛ ۶-تحویل در مقصد و تثبیت تقاضا؛ ۷- مدیریت یکپارچه کریدور ترانزیتی.
راه تشخیص بنادر اولویتدار
وی در بخش دیگری از این نشست، درباره راهکار بهبود زیرساختهای قدیمی در صنعت دریانوردی گفت: اینکه کدام زیرساخت قدیمی است و کدام را باید بهبود داد فرآیند مشخص میکند. اگر برخی بنادر کلیدی مشخص شوند و سرمایهگذاری در آنها نیز تعیین تکلیف شوند، فرآیند به ما میگوید که کجا و کدام بندر و چگونه ارتقا پیدا کند و هسته فعالیتها باشد. در واقع صاحبان فرایند، ذینفعان هر حلقه هستند و مسوولیت مدیریت حلقهها با مدیریت ارشد است. در نتیجه باید فرآیند طراحی شاخصها مشخص شود و اصول به دست آید که این موارد بر عهده سازمان بنادر و دریانوردی است. «سند تا ساحل» الزامات و چارچوب را مشخص میکند که باید هدایت شود و این کار از طریق نظارت دقیق مجمع تشخیص مصلحت نظام انجام خواهد شد.
وی در قسمت پایانی سخنان خود، با ذکر این سوال که با فرض تهیه بسته سیاست قانونی دریامحور، در گام بعدی چه اقدامی باید انجام داد؟ گفت: آنچه براساس برنامه تدوین شده است، باید تحویل و جایگزین بسته سیاستهای قانونی شود. وی تشریح کرد: نظریه ارائه شده در این نشست، در واقع ترجمه عملی شعار «از سند تا ساحل» است: سند، الزامات و قواعد همجهتسازی میدانهای نیرو برای بهرهبرداری پایدار از سواحل را تعیین و بستر حقوقی و اطلاعاتی مشترک را فراهم میکند، اما تحقق آن منوط به حکمرانی و اقتدار اجرایی است که این قواعد را در سطح برنامه، بودجه و اقدام میدانی در خودِ ساحل پیادهسازی کند.
وی افزود: در این چارچوب، مجمع تشخیص بهعنوان بازوی مشورتی رهبری در سیاستهای کلی، میتواند این نقش را از مسیر «نظارت» اعمال کند؛ یعنی با مطالبه برنامه جامع تحقق از دولت، سنجش انطباق قوانین و بودجه با سیاستهای کلی، و ارائه اخطار و پیشنهاد اصلاحی، قواعد سند را به دستور کار الزام آور در ساحل نزدیک کند.
کوکبی ادامه داد: در این الگو، زنجیره های ارزش دریایی «واحد اصلی حکمرانی» هستند، نه یک موضوع فرعیِ صرفا ساحلی؛ یعنی قواعد، نهادها و مداخلات حکمرانی در کل محور دریا–کرانه–پسکرانه بر پایه شناخت و بهبود این زنجیره ها طراحی میشود. ساحل گره تماس میدان حکمرانی با جامعه و سرزمین است، اما موضوع حکمرانی، خودِ زنجیره ارزش دریایی است که از دریا تا پسکرانه امتداد دارد. در این دیدگاه، سند در شکل مطلوب خود صرفا یک متن توصیه ای نیست، بلکه باید بهصورت «بسته قانونی تحقق سیاستهای کلی توسعه دریا محور» طراحی شود تا مسیر اجرا را از انحرافات ناشی از تغییر دولتها، نوسانات بودجهای و تفاوت رویکردها مصون کند. این رویکرد بر خودِ سیاستهای کلی و آیین نامه نظارت مجمع تکیه دارد که دولت را ملزم به ارائه برنامه جامع تحقق و انطباق قوانین و بودجه با سیاستهای کلی میکند.
او با تاکید بر ابلاغ برنامه تحقق سیاستهای کلی اقتصاد دریامحور گفت: با توجه به اهمیت حوزههای علم و فناوری، انرژی، محیط زیست، آب و آمایش سرزمین در توسعه دریامحور، ضروری است که برنامه تحقق سیاستهای کلی ابلاغ شده در هر یک از این حوزه ها نیز مطابق با آییننامه نظارت مجمع تشخیص مصلحت تهیه و بهصورت بستههای قانونی و اجراییِ مکمل این سند تنظیم شود. هدف این نظریه دستیابی به جایگاه شایسته جهانی در توسعه دریامحور است؛ ازاینرو لازم است الگوهای پیشرفت کشورهایی که چنین جایگاهی دارند، در چارچوب اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران - به ویژه اصل ۱۵۴ و سایر اصول ناظر بر عدالت، استقلال و سیاستهای کلی - بهطور تطبیقی بررسی و بهکار گرفته شود. بررسیها نشان میدهد که در میان الگوهای موجود، تنها الگوی ژاپن واجد شرایطی مشابه از حیث ترکیب پیشرفت دریایی، ساختار حقوق اساسی و نظام سیاستهای کلی است.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، در سالهای اخیر نقدهای متعددی مبنی بر وجود اسناد متعدد بالادستی در اجرای برنامههای توسعه مطرح شده است. منتقدان معتقدند که کشور دیگر نیازی به سند جدید ندارد و تنها به روزرسانی اسناد قبلی کافی است. البته ضعف مهم شناسایی شده در این زمینه، ضمانت اجرایی اسناد، قوانین و مقررات موجود است. در همین راستا، حتی اگر قرار است مصوبه دیگری در سطح مجلس تصویب شود، باید ضمانت اجرا داشته باشد و برای کم کردن خطر تغییر در قوانین به دنبال تغییرات مدیریت، بهتر است که مصوبات در حوزه حکمرانی دریا، به مصوبه سران قوا تبدیل شود. در این صورت تغییر رویکردها، دولتها و نظرات فردی منجر به تغییر این دست اسناد و مصوبات بالادست نخواهد شد.
