تفاهم غبارآلود واشنگتن-تهران
این سند ۱۴بندی تقریبا تمام فهرست مطالبات ایران را در خود جای داده است؛ مطالباتی که در زمان اوج درگیری کاملا غیرواقعبینانه به نظر میرسیدند. ایالات متحده در حال از دست دادن اهرمهای فشار کلیدی خود، چه اقتصادی و چه نظامی است و تعهدات هستهای ایران هنوز مشخص نشدهاند. سایر اهداف جنگ، مانند توقف حمایت ایران از نیروهای نیابتی، نیز در این سند جایی ندارند.
اما آیا اصلا این یک توافق الزامآور حقوقی است؟ یک یادداشتتفاهم میتواند هم تعهدی سیاسی باشد و هم حقوقی. اما یک معاهده رسمی نیازمند مشورت و تایید سنا در ایالات متحده است. در جمله آغازین این تفاهمنامه آمده است که آمریکا و ایران «بهطور مشترک توافق کردهاند» که ممکن است نشاندهنده یک توافق حقوقی غیررسمی باشد؛ توافقی که بر حسن نیت استوار است. احتمالا این حداکثر سطحی است که طرفین میتوانستند بدون ایجاد تصور یک معاهده رسمی به آن برسند؛ درحالیکه نیت خود برای پایبندی را نشان میدهند.
دو طرف متعهد شدهاند ظرف حداکثر ۶۰روز درباره یک توافق نهایی مذاکره کنند؛ اصطلاحی که دقیقا یک واژه حقوقی فنی برای یک توافق جامع صلح نیست. این توافق نهایی قرار است با یک قطعنامه الزامآور شورای امنیت سازمان ملل تایید شود. این امر تا حدی ماهیت حقوقی مبهم هر توافق نهایی را جبران میکند؛ زیرا تضمین میکند که الزامآور بودن آن نهایتا از منشور سازمان ملل ناشی خواهد شد. اما دولت ترامپ و ایران هر دو نسبت به منشور سازمان ملل بیاعتنایی نشان دادهاند: آمریکا بدون دلیل قابلقبول به ایران حمله کرده و بخش زیادی از کادر رهبری آن را ترور کرده است؛ ایران نیز به همسایگان خود -که درگیر جنگ نبودند- حمله کرده و تنگه هرمز را بسته است. در چنین شرایطی، یک توافق میان این طرفها تا چه حد جدی گرفته میشود؟ و این MoU درباره وضعیت حقوق بینالملل چه میگوید؟
صلح چگونه حفظ خواهد شد؟
بخشهایی از این یادداشت، دوره ابتدایی ۶۰روزه تا رسیدن به توافق نهایی را پوشش میدهد. با این حال، بسیاری از مفاد آن دائمی هستند. از جمله، اعلام «پایان دائمی» عملیات نظامی در همه جبههها که وابسته به دستیابی به توافق نهایی نیست. همچنین تعهد طرفین برای عدم آغاز هرگونه جنگ یا عملیات نظامی علیه یکدیگر در آینده وجود دارد.
با این کار، طرفین در واقع تعهدات منشور سازمان ملل را -که تهدید یا استفاده از زور میان دولتها را جز در حالت دفاع مشروع ممنوع میکند- بازسازی میکنند. این تعهد قرار است در توافق نهایی تایید شود، هرچند ایران با توجه به حملات دوگانه آمریکا در یک سال گذشته، اعتماد چندانی به تعهدات آمریکا نخواهد داشت. این تفاهمنامه وعده میدهد که آمریکا نیروهای اضافی در منطقه مستقر نکند و به این ترتیب از تهدیدهای بیشتر نظامی برای اجرای توافق نهایی صرفنظر کند. حتی قرار است آمریکا نیروهای خود را از نزدیکی ایران ظرف ۳۰روز پس از توافق نهایی خارج کند. این موضوع دقیقا شامل چه نیروهایی میشود؟ احتمالا داراییهای دریایی را، اما آیا پایگاههای نظامی در خلیج فارس را هم شامل میشود؟ و نزدیکی دقیقا چه محدودهای است؟ با این حال، با پذیرش محدود شدن استقرار نیروهایش بهدلیل نگرانیهای امنیتی ایران، آمریکا امتیاز بزرگی داده است. این یادداشت تفاهم همچنین فراتر از آمریکا و ایران میرود و به متحدان در جنگ کنونی اشاره میکند. این امر حملات بیشتر اسرائیل به ایران را منتفی میداند. اسرائیل -که طرف این توافق نیست- باید از استفاده زور علیه لبنان نیز خودداری کند و تمامیت ارضی آن را محترم بشمارد. اما چنین خویشتنداری از سوی اسرائیل بعید به نظر میرسد و این بند را به عاملی دائما بیثباتکننده تبدیل میکند. آمریکا همچنین صراحتا متعهد میشود که در امور داخلی ایران -مطابق حقوق بینالملل- دخالت نکند که با توجه به تشویقهای ترامپ به اعتراضات داخلی در فوریه، چرخشی غیرعادی محسوب میشود.
آیا ایران میتواند برای عبور از تنگه هرمز هزینه دریافت کند؟
در این یادداشت، آمریکا متعهد میشود محاصره دریایی بنادر ایران را ظرف ۳۰ روز لغو کند. در این مدت، ایران باید عبور و مرور در تنگه هرمز را به سطح پیش از جنگ بازگرداند. اما نکته مسالهساز بعد از آن است. این تفاهمنامه ایران را ملزم میکند که برای ۶۰روز تمام تلاش خود را برای عبور ایمن کشتیهای تجاری بدون دریافت هزینه به کار گیرد.
فراتر از آن، این سند ممکن است ایران را مجاز بداند که درباره اداره آینده خدمات دریایی در تنگه هرمز با عمان مذاکره کند. این میتواند بهطور ضمنی به ایران و عمان اجازه دهد برای عبور کشتیها هزینهای دریافت کنند.
در حقوق بینالملل پذیرفته شده است که کشورهایی که در کنار تنگههایی با ناوبری پیچیده یا رژیمهای خاص قراردادی قرار دارند، میتوانند هزینههای جزئی برای خدمات راهنمایی یا نگهداری تجهیزات ناوبری دریافت کنند. اما پیش از جنگ، هیچ هزینهای برای خدمات مرتبط با تنگه هرمز دریافت نمیشد و نیازی نیز به خدمات اضافی ایجاد نشده است.
با این حال، این تفاهمنامه بهطور ضمنی اجازه میدهد ایران در نهایت نوعی عوارض غیرمستقیم دریافت کند. این موضوع تعهد روشن حقوق بینالملل را تضعیف میکند که دولتهای ساحلی نباید مانع عبور و مرور دریایی در تنگههای بینالمللی شوند. آمریکا بلافاصله محدودیتهای صادرات نفت ایران و خدمات مرتبط را لغو خواهد کرد و درآمد عظیمی را به سمت جمهوری اسلامی سرازیر میکند. همچنین لغو همه تحریمها طبق جدول زمانی توافق نهایی وعده داده شده است. آزادسازی داراییهای بلوکهشده ایران نیز در دستور کار اولیه قرار دارد.
در نبود گزینه تهدید یا استفاده مجدد از زور، یا اعمال محاصره -که آمریکا اکنون از آن صرفنظر کرده- این امتیازها بهتنهایی بهعنوان مشوقی برای کنار گذاشتن برنامه سلاح هستهای ایران مطرح میشود؛ هدفی که ظاهرا هدف اصلی جنگ بوده است. بسیاری از جزئیات بهشدت مبهم باقی ماندهاند و همین موضوع از هماکنون مشکلات سیاسی در واشنگتن و میان متحدان آمریکا ایجاد کرده است. ایران در این یادداشت متعهد میشود که سلاح هستهای تولید نکند؛ اما این موضوع دستاورد جدیدی نیست، زیرا سالها موضع رسمی ایران بوده است.
آمریکا در آغاز مذاکرات خواستار تحویل کامل مواد هستهای غنیشده ایران برای پردازش در خارج بود. اما طبق تفاهمنامه، این مواد میتوانند تحت نظارت آژانس بینالمللی انرژی اتمی (IAEA) در داخل ایران رقیقسازی شوند. آمریکا همچنین خواسته بود ایران برای چند دهه از غنیسازی هستهای صرفنظر کند، اما اکنون این موضوع صرفا در چارچوب نیازهای هستهای ایران قابل بررسی است که نشانهای از کنار گذاشتن کامل غنیسازی نیست.
آیا این واقعا یک توافق است؟
آیا دولت ترامپ واقعا اصل منشور سازمان ملل مبنی بر عدم استفاده از زور برای حل اختلافات بینالمللی را پذیرفته است؟ بعید به نظر میرسد: رئیسجمهور هنگام امضای توافق، دوباره تهدید به حمله به ایران کرده است.
میتوان نتیجه گرفت که تفاهمنامه بیشتر یک ابزار حفظ ظاهر سیاسی است تا اجازه دهد ساختار نظامی ایران پذیرش توافق را ممکن کند. بسیاری از تعهدات آمریکا برای بازگشت به اصول حقوق بینالملل صرفا در حد کلمات باقی ماندهاند. اگر چنین باشد، در واقع توافق واقعی اندکی وجود دارد و بعید است شکافهای MoU ظرف ۶۰روز آینده پر شوند.
ابهام بسیار زیاد است و همین ابهام از هماکنون در واشنگتن و میان متحدان آمریکا، بهویژه درباره ۳۰۰میلیارد دلاری که برای بازسازی و توسعه اقتصادی ایران در نظر گرفته شده، مشکل ایجاد کرده است. این پول از کجا و از چه کسانی تامین خواهد شد؟
علاوه بر این، اجرای تفاهمنامه به همکاری بازیگرانی وابسته است که در آن حضور ندارند. کاهش تحریمها فراتر از آمریکا نیازمند توافق شورای امنیت و اتحادیه اروپا است. داراییهای بلوکهشده ایران در حوزههای قضایی مختلفی خارج از آمریکا قرار دارند. صلح در لبنان به رفتار اسرائیل وابسته است؛ درحالیکه روابط به نظر متشنج است.
مهمتر از همه،MoU نیازمند همکاری آژانس بینالمللی انرژی اتمی برای نظارت بر برنامه هستهای ایران است. نهادی مستقل که در چارچوب سازمان ملل قرار دارد و دقیقا همان نوع نهاد چندجانبهای است که دولت ترامپ به آن بیاعتماد است.
بهطور طعنهآمیز، برای خروج از جنگ، آمریکا ناچار شده دوباره به همکاری بینالمللی و نهادهای نظم جهانی تکیه کند و حتی -حداقل در ظاهر- اصول نظم بینالمللیای را بپذیرد که پیشتر کنار گذاشته بود.
پس از اقدام نظامی ژانویه برای خارج کردن رئیسجمهور مادورو از ونزوئلا، ممکن بود به نظر برسد که استفاده از زور دوباره ابزار مفیدی است. اما این یادداشت نشان میدهد که جنگ، به همان اندازه که بنیانگذاران نظام سازمان ملل باور داشتند، امری نامطلوب و پرهزینه است.
* استاد حقوق بینالملل دانشگاه کمبریج
