چرا هیچکس مالیات بر زمین را دوست ندارد؟
مالیاتهای بهینه
یکی دیگر از حوزههای اختلافنظر، بحث مالیات است. اقتصاددانان معمولا مالیاتهایی مانند مالیات بر دارایی (مایملک) را ترجیح میدهند؛ رأیدهندگان از آنها بیزارند. اقتصاددانان بر این باورند که مالیات بر شرکتها یکی از بدترین روشها برای کسب درآمد دولت است؛ رأیدهندگان فکر میکنند شرکتها باید مالیات بیشتری بپردازند. اقتصاددانان عموما مالیات بر مصرف را به مالیات بر درآمد ترجیح میدهند، درحالیکه رأیدهندگان تمایل دارند مالیات بر درآمد را انتخاب کنند. من نیاز دارم از واژههای «ترجیح میدهند» و «فکر میکنند» استفاده کنم؛ اما این صرفا یک تمایل یا نیاز زودگذر نیست. این نتایج از دل بسیاری از مدلها بیرون میآیند و پژوهشهای متعددی نیز همین جهتگیری را نشان میدهند.
برن هوبارت اخیرا مقاله فوقالعادهای را با طرح این معما آغاز کرده است. اگر از یک اقتصاددان درباره مالیات بر دارایی بپرسید، او توضیح خواهد داد که بخش مربوط به زمین دارای عرضه ثابت است (بنابراین انحراف و مخدوشکنندگی چندانی ایجاد نمیکند)، پنهان کردن آن غیرممکن است و بنابراین گزینهای ایدهآل برای مالیاتگیری است؛ چراکه وضع مالیات بر آن، رفتارها را مخدوش نمیکند. اما اگر از یک رأیدهنده میانه درباره مالیات بر دارایی بپرسید، شکایتهایی درباره پرداخت بهره به دولت برای چیزی که خودشان مالک آن هستند خواهید شنید. همانطور که هوبارت میگوید: «چیزهایی که رأیدهندگان در مورد مالیات بر دارایی از آنها متنفرند، دقیقا همان چیزهایی هستند که اقتصاددانان عاشقشان هستند.»
اگر بخواهم صادق باشم، واکنش استاندارد اقتصاددانان این است که رأیدهندگان را نادیده بگیرند یا نظرشان را بیاهمیت بشمارند. وقتی اقتصاددانان دقیقتر و محتاطتر صحبت میکنند، میگویند رأیدهندگان دچار «ناعقلانیت عقلانی» (Rationally Irrational) هستند؛ چراکه یک رأی به ندرت سرنوشت یک انتخابات را تعیین میکند و رأیدهندگان انگیزه کمی برای یادگیری هزینههای واقعی سیستمهای مالیاتی مختلف دارند. جهل و بیاطلاعی درباره موضوعات بزرگی مانند مالیات، از نظر فردی عقلانی است، حتی اگر در سطح جمعی هزینههای سنگینی به همراه داشته باشد. اما این توجیه کمی بیش از حد ساده و راحت است. مردم میدانند که مالیات بر دارایی، بودجه مدارس محلی را تامین میکند. آنها میدانند که مالیات بر فروش به اندازه مالیات بر درآمد واقعی است. ما اغلب تاکید میکنیم که شاید مردم چیزی را درک میکنند که مدل پایهای اقتصاد آن را نادیده میگیرد. همانطور که هوبارت بیان میکند: «سیستمهای مالیاتی هرگز بهینه نیستند، اما این خود نشاندهنده نوعی کارآیی بازار در عمل است.» پس این کارآیی چیست؟
توجه داشته باشید که رتبهبندی فوق در بستر رشد اقتصادی بهعنوان شاخصی برای مواردی مانند «بار اضافی یا زیان مرده» (Deadweight Loss) انجام شده است: یعنی چیزهایی که مانع حرکت اقتصاد میشوند. در اکثر مدلهای رشد، یک بعد سیاسی نادیده گرفته شده است. جاش هندریکسون و من مقالهای مشترک با الکس سالتر درباره دفاع و رشد داریم. ما استدلال میکنیم که مساله دفاع از ثروت در برابر تصاحب غیر، برای درک رشد اقتصادی نقشی محوری دارد. این ادعا که اقتصاد سیاسی یا نهادها (فراتر از صرفِ نرخهای مالیاتی) برای رشد اقتصادی اهمیت دارند، گزاره جنجالی و چالشبرانگیزی نیست. پس شاید مدلهای مالیاتی ما باید حرفهای بیشتری برای گفتن درباره اقتصاد سیاسی داشته باشند. برخی مدلها این کار را میکنند! در یادداشت حاضر، میخواهم به دو مدل اقتصادی بپردازم که توضیح میدهند چرا رأیدهندگان، مالیاتهای «ناکارآمد» را ترجیح میدهند:
مدل اول (گری بکر و کیسی مولیگان): استدلال میکند که مالیاتهای ناکارآمد مقاومت سیاسی ایجاد میکنند و این مقاومت نرخهای مالیاتی را پایین نگه میدارد.
مدل دوم (برداشت خود من از اثر دیوید فریدمن درباره مجازات و کیفر): استدلال میکند که مالیاتهای ناکارآمد مانع از آن میشوند که دولت در استخراج و تصاحب منابع بیش از حد تهاجمی عمل کند.
مالیاتگیری را بهعنوان یک منازعه بین دولتی که تلاش میکند منابع را استخراج (تصاحب) کند و مالیاتدهندگانی که تلاش میکنند مقاومت نمایند، در نظر بگیرید. مدل بکر-مولیگان بر مدافع (مالیاتدهنده) تمرکز دارد: مالیاتهای ناکارآمد به اندازهای دردناک هستند که مالیاتدهندگان را هوشیار و از نظر سیاسی بسیجشده نگه دارند. این بخش، سمتِ تقاضای سیاست است. مدل فریدمن بر مهاجم (دولت) تمرکز میکند: مالیاتهای ناکارآمد اجرای قانون را برای دولت، غیراقتصادی و کمسود میکنند، بنابراین دولت عقبنشینی میکند. این بخش، سمتِ عرضه سیاست است. هر دو مدل دلایلی برخاسته از اقتصاد سیاسی ارائه میدهند که چرا ما شاهد مالیاتگیری «کارآمد» نیستیم.
مالیات بر دارایی، مالیات بر زمین نیست
پیش از ادامه، باید روشن کنیم منظور اقتصاددانان وقتی که مالیات بر دارایی را به خاطر کاراییاش تحسین میکنند، دقیقا چیست. این استدلال قوی در واقع برای «مالیات بر ارزش زمین» (Land-Value Taxes) صدق میکند، یعنی مالیاتی که بر ارزش خود زمینِ خام و بدون توسعه (بهبود نیافته) وضع میشود. استدلال پایهای این است که عرضه زمین بهطور کلی ثابت است. بله، طرحهایی برای توسعه و افزودن به بخشهایی از منهتن وجود دارد؛ اما شما قرار نیست در پاسخ به تغییر نرخهای مالیاتی، منهتنِ بیشتری خلق کنید یا زمینهای کشاورزی موجود را نابود سازید. بنابراین، مالیات بر ارزشِ خالص زمین هیچ بار اضافی (زیان مرده یا کاهش خالص رفاه) ایجاد نمیکند. زمین فارغ از وجود یا عدم وجود مالیات، وجود دارد. این کار صرفا یک انتقال ثروت از مالکان زمین به دولت است.
اگر مالیات بر ارزش زمین تا این حد کارآمد است، چرا از آن استفاده نمیکنیم؟ بخشی از کتاب جدید مایک برد با عنوان «تله زمین» (The Land Trap) در واقع به بررسی این موضوع میپردازد که چگونه جنبش قرن نوزدهمی هنری جورج برای یک «مالیات واحد» بر ارزش زمین پیروانی را به خود جلب کرد، اما در عمل اساسا در اجرا شکست خورد. آنچه ما به جای آن به دست آوردیم، مالیات بر دارایی (املاک) است که پیچیدهتر است. مالیات بر دارایی هم بر زمین و هم بر اعیان و مستحدثاتِ (بهبودها و ساختوسازهای انجامشده) روی آن زمین، مالیات وضع میکند. این بخش «سرمایهای» قطعا به مالیاتگیری واکنش نشان میدهد. اگر بر ساختمانها مالیات وضع کنید، مردم کمتر میسازند. اگر بر بازسازیها مالیات وضع کنید، مردم کمتر بازسازی میکنند. بخش سرمایهایِ مالیات بر دارایی، درست مانند هر مالیات بر سرمایه دیگری، بار اضافی یا همان اتلاف رفاه جامعه ایجاد میکند. این تمایز برای تحلیلی که در ادامه میآید بسیار مهم است. استدلال کارآیی برای مالیات بر دارایی کاملا بر بخش مربوط به زمین استوار است. بخش سرمایهای این استدلال را مخدوش میکند. مالیات بر دارایی در دنیای واقعی ترکیبی از هر دو است که باعث میشود کارآیی آنها از ایدهآلِ تئوریک، کمتر، اما از مالیاتهای محض بر سرمایه بیشتر باشد. اینجاست که ادبیات پژوهشی تجربی که بالاتر به آن اشاره شد، اهمیت پیدا میکند. این پژوهشها تلاش میکنند این موازنهها و هزینه-فرصتها را اندازهگیری کنند.
مدل بکر- مولیگان
دیگر پرداختن به این پیچیدگیهای دنیای واقعی کافی است؛ بیایید به سراغ مدلها برویم. ایده کلیدی بکر و مولیگان این است که مالیاتهای دردناک، کوچک باقی میمانند. در دیدگاه سنتی، مالیاتی با بار اضافی پایین خوب است زیرا بدون اینکه تصمیمات اقتصادی را چندان مخدوش کند، درآمد دولت را افزایش میدهد. یک مالیات سرانه که در آن همه افراد بدون توجه به رفتارشان مبلغ یکسانی را پرداخت میکنند، دارای بار اضافی صفر است. مالیات بر زمین بار اضافی تقریبا صفر دارد زیرا عرضه زمین به قیمت واکنش نشان نمیدهد. مالیات بر درآمد، بار اضافی بالاتری دارد؛ زیرا انگیزه کار کردن را تغییر میدهد. مالیاتهای غیرمستقیم (یا عوارض) بر کالاهای خاص بار اضافی حتی بالاتری دارند؛ زیرا مصرفکنندگان را به سمت جایگزینهای معاف از مالیات سوق میدهند.
بکر و مولیگان استدلال میکنند که وقتی اقتصاد سیاسی را وارد محاسبه کنید، این رتبهبندی معکوس میشود. مالیاتهای با بار اضافی پایین چندان دردناک نیستند، بنابراین مالیاتدهندگان زحمت مبارزه با آنها را به خود نمیدهند. مالیاتهای با بار اضافی بالا دردناک هستند، بنابراین مالیاتدهندگان منابع خود را صرف لابیگری علیه آنها میکنند. نتیجه این میشود: مالیاتهای کارآمد، بزرگ و کلان میشوند، درحالیکه مالیاتهای ناکارآمد کوچک باقی میمانند.
من نمیخواهم با استناد بیش از حد به ریاضیات کسی را فراری دهم، پس بیایید مساله را ساده نگه داریم. فرض کنید R درآمد دولت و D بار اضافی (زیان مرده) باشد. هزینه اجتماعی کل برابر با R + D است. دولت میخواهد یک تابع هدف را که شامل درآمد است، بیشینه کند. مالیاتدهندگان میخواهند R + D را کمینه کنند.
بینش کلیدی این است که فعالیت سیاسی مالیاتدهندگان به هزینه نهایی مالیاتگیری بستگی دارد، نه فقط به هزینه میانگین آن. اگر یک مالیات کارآمد باشد (یعنی نسبت D به R پایین باشد)، آنگاه جمعآوری یک دلار درآمدِ بیشتر، درد و رنج اضافیِ چندانی به مالیاتدهندگان تحمیل نمیکند. در نتیجه، آنها انگیزههای ضعیفی برای مقاومت دارند. اما اگر یک مالیات ناکارآمد باشد (یعنی نسبت D به R بالا باشد)، جمعآوری یک دلار درآمد بیشتر، درد اضافی قابلتوجهی تحمیل میکند. در این حالت مالیاتدهندگان انگیزههای قوی برای مقاومت دارند. بکر و مولیگان فشار سیاسی مالیاتدهندگان را بهصورت یک تابع A(D) مینویسند؛ جایی که A با افزایش بار اضافی (D)، زیاد میشود. وقتی D پایین است، فشار کم است. وقتی D بالاست، فشار زیاد است. این فشار، درآمد دولت را محدود میکند. دولت درآمد خود را بیشینه میکند، مشروط به این محدودیت که مالیاتهای بالاتر، مقاومت بیشتری ایجاد نکنند.
این تعادل نشاندهنده یک رابطه معکوس بین ناکارآیی (یا میزان زیان مرده) و نرخهای مالیاتی است. کارآمدترین مالیاتها دارای بالاترین نرخها هستند؛ چراکه مالیاتدهندگان فشاری بابت آن احساس نمیکنند و در نتیجه اقدامی هم علیه آن نمیکنند و در سوی دیگر، ناکارآمدترین مالیاتها پایینترین نرخها را دارند. کل درآمد جمعآوریشده از طریق مالیاتهای کارآمد، از کل درآمد جمعآوریشده از طریق مالیاتهای ناکارآمد فراتر میرود.
حالا بیایید این موضوع را از دیدگاه رأیدهنده نگاه کنیم. اگر میتوانستید سیستم مالیاتی را انتخاب کنید، آیا مالیاتهای کارآمد را میخواستید یا مالیاتهای ناکارآمد را؟
با مالیاتهای کارآمد، شما در بار اضافی به ازای هر دلار درآمد صرفهجویی میکنید، اما با دولتی مواجه میشوید که بدون محدودیت رشد میکند؛ با مالیاتهای ناکارآمد، شما منابع خود را در میزان بار اضافی هدر میدهید، اما هوشیار میمانید و نرخها را پایین نگه میدارید.
بکر و مولیگان نشان میدهند که وقتی اثر درآمدی بر اثر کارآیی غلبه کند، مالیاتدهندگان میتوانند مالیاتهای ناکارآمد را ترجیح دهند. یک مالیات ناکارآمد که ۱۰۰ دلار درآمد با ۲۰ دلار بار اضافی ایجاد میکند، برای شما ۱۲۰ دلار هزینه دارد. یک مالیات کارآمد که ۲۰۰دلار درآمد با ۵دلار بار اضافی ایجاد میکند، برای شما ۲۰۵دلار هزینه دارد. شما مالیات ناکارآمد را ترجیح میدهید؛ هرچند که میزان بار اضافی آن به ازای هر دلار درآمد، چهار برابر بیشتر است.
اگرچه من این یادداشت را بر مبنای نارضایتی مردم از مالیات بر دارایی نوشتهام، اما روی دیگر سکه نیز صادق است. رأیدهندگان، مالیات بر شرکتها را بسیار راحتتر میپذیرند، حتی اگر اقتصاددانان اینگونه نباشند. این مدل دلیلی برای آن ارائه میدهد؛ میتوان با شیوههایی مانند قیمتگذاری انتقالی، تامین مالی از طریق بدهی و آربیتراژ حوزه قضایی، تا حدودی از مالیات بر شرکتها اجتناب کرد. این مالیاتها از طریق مخدوش کردن تصمیمات سرمایهگذاری، بار اضافی قابلتوجهی ایجاد میکنند. اما دقیقا به این دلیل که دردناک هستند و اجتناب از آنها آسان است، شرکتها مدام علیه آنها مبارزه میکنند. در نتیجه نرخ مالیات بر شرکتها در نقطه تعادل، پایینتر از حالتی باقی میماند که این مالیاتها کارآمد بودند.
دولت هر زمان که فشار سیاسی کاهش یابد، گسترش پیدا میکند. دولت در صورت نبود محدودیت، فقط بزرگ و بزرگتر میشود؛ بنابراین رأیدهندگان از مالیاتهای ناکارآمد به عنوان افسار مهار استفاده میکنند. دردِ ناشی از ناکارآمدی، آنها را نسبت به افزایش نرخها گوشبهزنگ نگه میدارد. این ابزاری برای ایجاد تعهد بهمنظور حفظ هوشیاری در نظارت بر دولت است.
چرا همه نرخها را دور نریزیم؟
همانطور که گفتم، مقاله فریدمن درباره مجازات و کیفر است. او این پرسش را مطرح میکند که چرا ما به جای جریمه نقدی، از زندان استفاده میکنیم. از دیدگاه کتابهای درسی اقتصاد، جریمههای نقدی بسیار بهتر هستند. متهم پول از دست میدهد، دولت پول بهدست میآورد و هیچ منبعی در این فرآیند نابود نمیشود. از این منظر، زندان هولناک است. متهم سالهای آزادی خود را از دست میدهد و خروجی اقتصادیِ بالقوه او هدر میرود. برعکسِ جریمه نقدی که در آن دولت حداقل پولی دریافت میکند، در اینجا دولت هزینهها را پرداخت میکند. این دقیقا نقطه مقابلِ پول گرفتن است.
یک پاسخ تا حدودی استاندارد در حوزه حقوق و اقتصاد وجود دارد مبنی بر اینکه جریمههای نقدی نمیتوانند متهمان فقیر را به اندازه کافی مجازات کنند. اگر کسی مرتکب جرمی شود که 100هزاردلار خسارت به بار آورده، اما تنها 10هزاردلار داشته باشد، جریمه نقدی نمیتواند بازدارندگی ایجاد کند. زندان این شکاف را پر میکند. قطعا این استدلال تا حدی درست است.
فریدمن پاسخ متفاوتی را پیشنهاد میکند. مجازاتهای کارآمد، انگیزههای بدی برای مجریان قانون ایجاد میکنند. اگر دادستانها و پلیس بخش عمدهای از ارزشی را که از متهمان استخراج (کسب) میکنند برای خود بردارند، بیش از حد به شکل تهاجمی به تعقیب قضایی خواهند پرداخت. آنها برای کسب سود، برای افراد بیگناه پاپوش درست خواهند کرد. آنها متهمان ثروتمند را با پروندههای ضعیف هدف قرار میدهند؛ زیرا ارزش انتظاری این کار بالاست.
زندان با غیراقتصادی و کمسود کردن تعقیب قضایی برای دولت، از متهمان محافظت میکند. دولت پول خود را صرف حبس کردن افراد میکند و هیچچیزی دریافت نمیکند. دادستانها هیچ انگیزه مالی برای محکوم کردن افراد بیگناه ندارند زیرا محکومیت، آنها را ثروتمند نمیکند.
فریدمن مینویسد که متغیر کلیدی، «نسبت هزینه مجازات به میزان مجازات» است. وقتی این نسبت بالا باشد (ناکارآمد)، مجریان قانون انگیزههای ضعیفی برای مجازات کردن دارند. وقتی این نسبت پایین باشد (کارآمد)، مجریان قانون انگیزههای قوی برای مجازات دارند.
این منطق را در مورد مالیاتگیری بهکار ببرید. مجری قانون، سازمان امور مالیاتی است. قربانی، مالیاتدهنده است. «کارآیی» یک مالیات، نسبت درآمد جمعآوریشده به منابع صرفشده برای جمعآوری آن است.
مالیات بر دارایی از این جهت کارآمد است. سازمان مالیاتی میداند شما مالک چه چیزی هستید، میداند ارزش آن چقدر است (یا میتواند آن را ارزیابی کند)، و اگر پرداخت نکنید، میتواند خانه شما را توقیف کند. هزینههای جمعآوری نسبت به درآمد ناچیز است. این امر، اجرای مالیات بر دارایی را برای دولت بسیار سودآور میسازد. وقتی اجرای قانون سودآور باشد، دولت به شدت تهاجمی عمل میکند. ارزیابان مالیاتی انگیزه دارند دارایی شما را در بالاترین سطحِ قابلدفاع ارزشگذاری کنند. سازمان مالیاتی انگیزه دارد تا آخرین دلار بدهی را دنبال کند. مالکان خانهها فشاری را حس میکنند که با مالیات بر فروش متفاوت است، از جمله تهدید به از دست دادن خانههایشان.
مالیات بر شرکتها از این جهت ناکارآمد است. شرکتها میتوانند درآمد خود را بین حوزههای قضایی مختلف جابهجا کنند. آنها میتوانند سرمایه (سهام) را به عنوان بدهی بازتعریف و برچسبگذاری کنند. آنها میتوانند از قیمتگذاری انتقالی برای انتقال سود به شرکتهای تابعه در مناطق با مالیات پایین استفاده کنند. سازمان مالیاتی باید منابع قابلتوجهی را صرف بررسی این ساختارها کند و حتی در آن صورت نیز وصول مالیات قطعی نیست. اجرای قانون نسبت به درآمد حاصله، بسیار پرهزینه است.
وقتی اجرای قانون سودآور نباشد، دولت با تهاجم کمتری عمل میکند. سازمان امور مالیاتی در آمریکا میداند که حسابرسی اظهارنامههای پیچیده شرکتی هزینهبر و اغلب ناموفق است. آنها منابع خود را به جاهای دیگر معطوف میکنند. شرکتها به ازای هر دلار بدهی مالیاتی، با فشار کمتری مواجه میشوند.
جمعبندی و ترکیب مدلها
در سطح اولی که در این یادداشت به آن پرداخته ام، مدل بکر-مولیگان و مدل فریدمن، رفتار یکسانی (استفاده از مالیاتهای ناکارآمد) را پیشبینی میکنند؛ اما از طریق مکانیسمهایی کمی متفاوت عمل میکنند. در مدل بکر-مولیگان، مشکل مربوط به توجه رأیدهندگان است. اگر رأیدهندگان میتوانستند متعهد شوند که با همه مالیاتها به یک اندازه مبارزه کنند، مالیاتهای کارآمد بدون شک بهتر میبودند. چالش اصلی، حفظ هوشیاری زمانی است که مالیاتها دردی ایجاد نمیکنند. در مدل فریدمن، مشکل به انگیزههای دولت برمیگردد. حتی اگر رأیدهندگان توجه کاملی داشته باشند، مالیاتهای کارآمد نهادهای اجراییای ایجاد میکنند که به جای رفاه، درآمد را بیشینه میسازند. چالش اصلی، محدود کردن دولت زمانی است که اجرای قانون برایش سودآور است.
باید توجه کرد مالیاتهای کارآمد ممکن است ناپایدار باشند: آنها یا آنقدر رشد میکنند که اقتصاد را خفه کنند یا یک واکنش تند سیاسی ایجاد میکنند که باعث میشود چیزی دردناکتر جایگزین آنها شود. آنچه ما در اقتصادهای شکوفاشده مشاهده میکنیم، چیزی است که از این فرآیند غربالگری و انتخاب جان سالم به در برده است.
منطقی است که فرض کنیم سیستمهای مالیاتی دنیای واقعی اندکی از هر دو مدل را در خود دارند. ایالات متحده به شدت به مالیات بر درآمد متکی است که تا حدی کارآمد است؛ اما درد و رنج کافی (بهویژه در زمان پر کردن اظهارنامه) ایجاد میکند تا توجه رأیدهندگان را حفظ کند. مالیات بر دارایی بودجه دولتهای محلی را تامین میکند؛ اما دقیقا به این دلیل جنجالی باقی میماند که به اندازه کافی کارآمد هست که حسِ غارتگرانه بودن را منتقل کند. مالیات بر شرکتها تقریبا با هر معیاری ناکارآمد است، اما بهعنوان یک یادآوری مداوم برای ذینفعان عمل میکند (برنده شدنِ گروههای ذینفع!) که اجازه نمیدهد نرخها بیش از حد بالا بروند.
توصیه استاندارد اقتصاددانان حرکت به سمت مالیاتهای کارآمدتر است: جایگزینی مالیات بر درآمد با مالیات بر مصرف، جایگزینی مالیات بر شرکتها با مالیات بر سهامداران و اتکای بیشتر بر مالیات بر دارایی. من این را درک میکنم؛ این دیدگاه پیشفرض خود من نیز هست. اما باید تشخیص دهم که این توصیه، اقتصاد سیاسی را نادیده میگیرد.
رأیدهندگان در بیاعتمادی به مالیاتهای «کارآمد» اشتباه نمیکنند؛ دستکم، کاملا اشتباه نمیکنند. آنها دارند از خود در برابر دولتهایی محافظت میکنند که در غیر این صورت بیش از حد به استخراج منابع میپرداختند. بار اضافی (زیان مرده) ناشی از مالیاتهای ناکارآمد، بهایی است که برای مهار کردن و تحت کنترل داشتنِ «لویاتان» پرداخت میشود.
* اقتصاددان
