از جداول کلان بودجه ۱۴۰۵ چه میتوان فهمید؟
برندگان امروز، بازندگان فردا
در این خوانش، نقطه شروع «نسبتها» است، نه ارقام اسمی. ترکیب منابع نشان میدهد مالیاتها حدود ۸۷ درصد درآمدهای جاری دولت را میسازند. این عدد به ظاهر روایت یک دولت مالیاتی را تقویت میکند: اداره روزمره دولت عمدتا بر دوش مالیات است. اما نسبت تعیینکننده، جای دیگری است: مالیاتها فقط حدود سه چهارم هزینههای جاری را پوشش میدهند. بنابراین حتی اگر فرض کنیم پروژه عمرانی جدیدی اجرا نشود و بدهی تازهای هم ایجاد نشود، باز هم از همان ابتدا یک شکاف در قلب عملیات جاری وجود دارد؛ شکافی که در قالب «کسری عملیاتی» دیده میشود و اندازه آن حدود ۱۵ درصد هزینههای جاری است.
پیام این نسبتها ساده ولی ساختاری است؛ مساله یک نوسان مقطعی نیست؛ شکافی پایدار میان تعهدات جاری و ظرفیت درآمدهای پایدار است. این شکاف، به طور خودکار موتورهای بعدی تامین مالی را فعال میکند. نخست، واگذاری داراییهای سرمایهای به میدان میآید و نزدیک به ۴۵ درصد کسری عملیاتی را پوشش میدهد. نکته کلیدی در ترکیب این واگذاریهاست؛ بیش از ۹۵ درصد آن نفت محور است و سهم فروش اموال و داراییهای فیزیکی دولت محدود. معنای عملی این ترکیب آن است که بخشی از هزینههای جاری، نه از محل تولید درآمد پایدار، بلکه از محل مصرف داراییهای توسعهای تامین میشود؛ یعنی فشار مالی از «امروزِ عملیات» به «ظرفیتهای رشد آینده» منتقل میگردد.
در لایه سوم، بدهی و ابزارهای مالی وارد مدار میشوند. خالص واگذاری داراییهای مالی در بودجه ۱۴۰۵ بیش از یک و نیم برابر کسری عملیاتی است (حدود ۱۵۰ درصد). این نسبت نشان میدهد بدهی فقط «پرکننده کسری» نیست؛ بلکه مکانیسمی برای انتقال فشار به آینده است: دولت با بدهی، امروز را قابل اداره میکند، اما هم زمان تعهدات انباشتهای میسازد که در سالهای بعد به شکل افزایش سهم بازپرداخت اصل و بهره و محدود شدن فضای تصمیمگیری بودجهای خود را نشان میدهد. پس مدل تامین مالی دولت در ۱۴۰۵ را میتوان در یک جمله بازسازی کرد: دولت عملیات جاری را عمدتا با مالیات میگرداند، شکاف ساختاری را با نفت (در قالب واگذاری داراییهای سرمایهای) ترمیم میکند و بخش قابل توجهی از فشار را از طریق بدهی به سالهای بعد منتقل میسازد. این مدل، هم زمان هم «قابل اجرا» است و هم «ریسکزا».
نقشه ریسک بودجه
در این چارچوب، ریسک بودجه به معنای فهرست تهدیدهای کلی نیست؛ ریسک یعنی پیامدهای قابلانتظارِ همان انتخابهای مالی که در نسبتها منعکس شدهاند. هر ستون تامین مالی، نوعی ریسک خلق میکند و این ریسک از مسیر مشخصی در زمان جا به جا میشود.
ریسک نخست، «شکنندگی عملیات جاری» است. وقتی موتور غالب (مالیات) فقط سه چهارم هزینه جاری را پوشش میدهد، عملیات جاری از درون خود پایدار نیست. نتیجه آن است که بودجه ناچار میشود هر سال بخشی از هزینههای جاری را بیرون از موتور مالیاتی تغذیه کند؛ ابتدا از داراییهای توسعهای و سپس از بدهی. بنابراین، ریسک پایداری عملیات جاری به طور مستقیم به دو حوزه منتقل میشود: در کوتاه مدت به بودجه عمرانی و داراییها فشار میآورد و در میانمدت و بلندمدت به شکل تعهدات آینده و کاهش انعطاف مالی ظاهر میشود.
ریسک دوم، «مصرف سرمایه برای هزینه روزمره» است. پوشش نزدیک به نیمی از کسری عملیاتی از محل واگذاری دارایی سرمایهای - آن هم با ترکیب عمدتا نفتی - به معنای استفاده از منابعی است که باید پشتوانه رشد و سرمایهگذاری باشند برای بستن حسابهای جاری. اثر نهایی این انتخاب، کاهش ظرفیت سرمایهگذاری عمومی، تضعیف رشد آتی و تشدید وابستگی بودجههای بعدی به بدهی است. هزینه این ریسک فقط عددی نیست؛ توزیعی است؛ پروژههای عمرانی، مناطق کمتر برخوردار و نسلهای آینده بیشترین سهم را از هزینه پنهان آن میپردازند.
ریسک سوم، «بدهی و انتقال تعهد» است. وقتی خالص تامین مالی مالی از کل کسری عملیاتی بزرگتر میشود، بدهی علاوه بر پوشش کسری، تعهد مازاد برای آینده خلق میکند. بدهی نقش ضربهگیر سیاسی - مالی دارد؛ فشار تصمیم های سخت امروز (افزایش مالیات یا تعدیل هزینه های حساس) را کاهش میدهد، اما در عوض، سهم بیشتری از بودجههای آینده را پیشاپیش مصرف میکند و با فربهکردن بازپرداخت اصل و بهره، قفلهای تازه میسازد.
برهم نهی این سه ریسک، به ریسک چهارم میرسد: «قفلشدگی بودجه و تضعیف حکمرانی مالی». وقتی هزینههای تعهدی بالاست، درآمد پایدار کفایت نمیکند و شکاف ها با دارایی و بدهی بسته میشود، اصلاح به تدریج سختتر، پرهزینهتر و کماثرتر میشود. در این وضعیت، بودجهریزی از یک فرآیند انتخاب و اولویتگذاری به یک فرآیند «تعویق و ترمیم» تبدیل میشود و کیفیت حکمرانی مالی فرسایش مییابد.
بودجه چگونه میچرخد و کجا گیر میکند؟
برای فهم اینکه چرا ریسکها پایدار میمانند، باید به زبان ساده بگوییم بودجه با چه موتورهایی میچرخد و چرا در سمت هزینه قفل میشود. سه موتور درآمدی؛ مالیات، دارایی (نفت) و بدهی عملا سه مسیر توزیع فشارند: مالیات فشار را بر اقتصاد رسمی و طبقه مالیات پرداز میگذارد؛ نفت فشار را بر سرمایه و رشد آینده میبرد؛ بدهی فشار را به زمان آینده منتقل میکند.
در سمت هزینه، قفلها یعنی آن بخش از هزینهها که کاهش آنها در کوتاه مدت یا ناممکن است یا پرهزینه. حقوق و مزایا بهدلیل ماهیت نهادی و پیوند با اشتغال و معیشت، قفل اصلی هزینههای جاری است. یارانهها و تعهدات اجتماعی به دلیل پیوند مستقیم با رفاه و ثبات اجتماعی، قفلی سیاسی - اجتماعیاند. و بازپرداخت بدهی قفلی حقوقی - قراردادی است که محصول تصمیمهای گذشته است و هرچه بدهی بیشتر شود، این قفل بزرگتر میشود. نتیجه آن است که حتی وقتی کسری آشکار است، «فضای مانور» در سمت هزینه محدود میماند و فشار دوباره به موتورهای دارایی و بدهی برمیگردد.
نقشه ذینفعان
وقتی موتور و قفل را کنار هم میگذاریم، نقشه ذینفعان از دل نسبتها بیرون میآید. در موتور مالیاتی، دولت و دستگاههای پرهزینه ذینفع مستقیم هستند؛ چون جریان نقدی پایدار برای اداره روزمره فراهم میشود. در مقابل، بخش رسمی اقتصاد و بنگاههای شفاف و طبقه متوسط مالیاتپرداز، بازندگان ضمنیاند؛ زیرا بار اصلی پرداخت را میکشند اما نتیجه آن الزاما تعادل بودجه نیست (چون مالیات بهطور ساختاری کفایت نمیکند). در موتور نفت و دارایی سرمایهای، برندگان کوتاهمدت مشخصاند؛ دولت سال جاری و برنامههایی که بدون تزریق منابع در معرض توقفاند. اما بازندگان بلندمدت پراکندهاند: سرمایهگذاری عمومی، ظرفیت رشد، مناطق کمتر توسعهیافته و نسلهای آینده. نفت در این مدل، صدای امروز را نمایندگی میکند، نه فردا را!
در موتور بدهی نیز برندگان فوری دولت فعلی و سیاستگذار کوتاهمدتاند (بهعلاوه دارندگان اوراق و بازار بدهی). بازندگان اما «زمان» هستند؛ بودجههای بعدی، دولتهای آینده و در سطح کلانتر، انعطاف سیاست مالی. از آنجا که بازندگان آینده نماینده سازمانیافته ندارند، تعادل سیاسی به نفع استفاده از بدهی و تعویق تصمیمها شکل میگیرد.
در سمت هزینه، هر قفل یک شبکه منافع دارد: حقوق و مزایا سپر نهادی و اجتماعی دارد، یارانه ها سپر اجتماعی و سیاسی و بازپرداخت بدهی سپر حقوقی و اعتباری. بنابراین بودجه ۱۴۰۵ میدان توزیع قدرت است: منافع متمرکز و فوری در برابر هزینههای پراکنده و موکول به آینده!
چرا اصلاح بدیهی اجرا نمیشود؟
با این نقشه منافع، دلیل تعویق اصلاح روشنتر میشود. اصلاح بودجه معمولا در دو مسیر مطرح میشود؛ یا باید هزینههای تعهدی را تعدیل کرد، یا باید درآمد پایدار را افزایش داد، یا باید اتکا به نفت و بدهی را کاهش داد. اما هر مسیر اصلاح با یک مقاومت ساختاری رو به روست.
کانون اول مقاومت، «هزینههای پرحجم و تعهدی» است. چون حقوق و مزایا و تعهدات اجتماعی به معیشت و ثبات اجتماعی گره خوردهاند، اصلاح آنها به سرعت از یک تصمیم فنی به یک منازعه اجتماعی تبدیل میشود. سیاستگذار در مواجهه با این هزینه فوری، غالبا مسیر آسانتر را انتخاب میکند؛ عدم اصلاح در هزینه و جبران شکاف از مسیر دارایی و بدهی.
کانون دوم، «موتور مالیاتیِ قفلشده» است. مالیات سهم غالب درآمد جاری را دارد، اما کفایت نمیکند. با این حال افزایش محسوس مالیات؛ به ویژه بر بخش رسمی هزینه سیاسی بالایی دارد و میتواند مقاومت گسترده و فرار مالیاتی را تشدید کند. بنابراین موتور مالیاتی در وضعیتی میماند که هم ضروری است و هم سخت تقویت و همین دولت را به سمت منابع جایگزین سوق میدهد.
کانون سوم، «جذابیت کوتاه مدت نفت» است. نفت و واگذاری دارایی سرمایهای، سریعترین ابزار برای بستن بودجه اند و بهدلیل آنکه هزینه سیاسی آشکار و فوری ندارند، تبدیل به راه حل پیشفرض میشوند. این مقاومت نه از سر قدرت نهادی، بلکه از منطق فوریت و کوتاهمدتگرایی تغذیه میکند.
کانون چهارم، «بدهی به مثابه ابزار تعویق» است. بدهی هم در کوتاهمدت جذاب است (برای ادامه اداره بدون تصمیم های پرهزینه) و هم در بلندمدت قفل حقوقی ایجاد میکند. هرچه بدهی بیشتر شود، اصلاح سال بعد سختتر میشود؛ چون بخشی از بودجه آینده از پیش مصرف شده است. در نهایت، برهمنهی این چهار کانون، «تعویق ساختاری» میسازد: اصلاح ممکن است، اما گرانتر از تعویق است و چون هزینه تعویق به آینده میرود، در تصمیم امروز وزن کمتری دارد.
ماتریس امکانپذیری اصلاح
در چنین ساختاری، سیاستگذار اگر بخواهد واقع بینانه تصمیم بگیرد باید هر اصلاح را با چهار معیار بسنجد: اثر مالی، هزینه سیاسی، ریسک اجتماعی و افق زمانی اثرگذاری. ماتریس امکان پذیری دقیقا برای همین است: نه انتخاب بهترین اصلاح در عالم نظری، بلکه تعیین اینکه در میدان واقعی قدرت و مقاومت، چه چیزی قابل اجراست.
در سمت هزینه، اصلاح حقوق و مزایا از نظر اثر مالی بالقوه بزرگ است، اما هزینه سیاسی و ریسک اجتماعی آن بسیار بالا و افق اثرگذاریاش کوتاه مدت است؛ بنابراین در کوتاه مدت عملا ناممکن است مگر با ابزارهای نرمتر (مثل کنترل رشد، ساماندهی مزایا، اصلاح استخدامی) که اثرشان تدریجی است. اصلاح یارانهها و تعهدات اجتماعی نیز اثر مالی قابلتوجه دارد، اما ریسک اجتماعی آن جدی است و نیازمند طراحی نهادی پیچیده و اجرای تدریجی است؛ پس «پرهزینه اما بالقوه» و عمدتا میانمدت است.
در سمت درآمد، افزایش نرخها یا پایه های مالیاتی از نظر فنی ممکن است، اما سقف سیاسی دارد و نمیتواند راهحل اصلی کسری باشد؛ این مسیر معمولا فقط در حاشیه و با ظرفیت محدود قابل استفاده است. در مقابل، بهبود کارآیی نظام مالیاتی (کاهش فرار، افزایش پوشش، بهبود وصول و هوشمند سازی) اثر تدریجی، ولی پایدار دارد و هزینه سیاسی و اجتماعی پایینتری نسبت به افزایش نرخها دارد؛ بنابراین یکی از واقعبینانهترین اصلاحات ممکن است، با این شرط که افق زمانی آن میانمدت تا بلندمدت است.
در منابع جایگزین، کاهش اتکا به نفت از نظر پایداری ضروری است، اما در کوتاه مدت میتواند اثر مالی منفی بگذارد؛ چون بخشی از کسری را فعلا پوشش میدهد؛ پس باید تدریجی و هم زمان با تقویت درآمد پایدار و کنترل هزینه پیش برود. مهار بدهی نیز کلیدی است، اما در کوتاهمدت ابزار تعویق را از دولت میگیرد و فشار سیاسی ایجاد میکند؛ بنابراین نیازمند اجماع سیاستی و قواعد پایدار است. جمعبندی ماتریس روشن است: اصلاحات شوکآور و فوری (چه در حقوق و چه در یارانه و چه در قطع ناگهانی نفت یا بدهی) «پر اثر» هستند اما در شرایط موجود بیشتر به آرزو شبیه هستند. اصلاحات واقع بینانه، عموما تدریجی اند: افزایش کارآیی مالیات، کاهش تدریجی اتکا به نفت، کنترل قاعدهمند بدهی و اصلاح مرحلهای یارانهها. اینها شاید کند باشند، اما تنها مسیرهاییاند که با مقاومتهای موجود سازگارترند.
انتخاب میان خریدن زمان و پرداختن هزینه اصلاح
با کنار هم گذاشتن مدل تامین مالی، نقشه ریسک، ذینفعان، مقاومت و ماتریس اصلاح، میتوان آینده بودجه ۱۴۰۵ را در قالب سه سناریوی سیاستی صورتبندی کرد؛ نه پیشبینی عددی، بلکه مسیرهایی که با انتخابهای سیاستی قابل تحققند:
سناریوی اول، «تداوم وضع موجود» است: مالیات همچنان ناکافی میماند، قفل های هزینهای دست نخورده باقی میمانند، شکاف عملیاتی با نفت و بدهی پوشش داده میشود و تصمیمهای سخت به آینده موکول میگردد. نتیجه، تشدید تدریجی همان ریسکهاست: مصرف بیشتر داراییهای توسعه ای، انباشت بدهی و قفلشدگی فزاینده بودجههای بعدی. بودجه ممکن است در ظاهر قابل اجرا بماند، اما شکنندگیاش بیشتر میشود و هزینه تعویق انباشته میشود.
سناریوی دوم، «اصلاح حداقلی» است: تمرکز بر اصلاحات ممکن و کم هزینهتر؛ به ویژه بهبود کارآیی مالیات، کنترل نسبی بدهی و کاهش آهسته اتکا به نفت بدون شکستن قفلهای اصلی هزینهای. این سناریو ریسک را حذف نمیکند، اما سرعت انباشت آن را کم میکند و به دولت زمان میدهد. بودجه در این مسیر «کمریسکتر» اداره میشود، نه لزوما «پایدار».
سناریوی سوم، «اصلاح ساختاری» است: بازتعریف رابطه دولت، هزینه و درآمد؛ یعنی مواجهه جدی با قفلهای هزینهای، بازطراحی نظام یارانهای، اصلاح عمیق مالیات و حرکت قاعده مند برای کاهش نفت و مهار بدهی. این مسیر در کوتاهمدت پرهزینه است و به اجماع سیاسی، ظرفیت نهادی و سرمایه اجتماعی نیاز دارد، اما تنها سناریویی است که در میانمدت و بلندمدت میتواند پایداری مالی و کاهش ریسک بین نسلی را تضمین کند.
بودجه ۱۴۰۵ بهمثابه تصمیم
نتیجه این خوانش آن است که بودجه ۱۴۰۵ فقط مساله «کسری» نیست؛ مساله «توزیع فشار و ریسک در زمان» است. مالیات بار اداره را میکشد اما کفایت نمیکند؛ نفت شکاف را ترمیم میکند اما سرمایه آینده را مصرف میکند؛ بدهی تصمیمهای سخت را به عقب میراند؛ اما قفلهای آتی را بزرگ میکند. در چنین مدلی، ریسکها تصادفی نیستند؛ حاصل اتصال موتورهای ناکافی به قفلهای سختاند. بنابراین، اصلاح بودجه قبل از آنکه مسالهای حسابداری باشد، مسالهای مربوط به قدرت، نمایندگی منافع و انتخاب میان «خریدن زمان» و «پرداختن هزینه اصلاح» است.
داوری در مرز دانش و سیاستگذاری
در ادبیات جدید مالیه عمومی و اقتصاد سیاسی بودجه، «مرز دانش» دیگر به معنای یافتن یک منبع تازه درآمدی یا ارائه فرمولی نو برای تراز کردن دخل و خرج دولت نیست. مرز دانش جایی شکل میگیرد که بودجه از یک سند حسابداری سالانه، به یک سیستم نهادی - زمانی برای توزیع ریسک، تعهد و قدرت در طول زمان بازفهم میشود. در این رویکرد، بودجه صرفا ابزار تخصیص منابع نیست، بلکه سازوکاری است که فشارهای مالی، ریسک ها و هزینههای تصمیم را میان امروز و فردا و میان گروههای مختلف اجتماعی و نهادی، توزیع میکند.
خوانش بودجه ۱۴۰۵ ایران با این لنز نشان میدهد که دولت در عمل در حال استفاده از چنین سازوکاری است، اما این منطق را در زبان و صورتبندی تحلیلی بودجه منعکس نمیکند. بررسی چهار جدول کلان بودجه؛ شامل خلاصه بودجه، درآمد و هزینههای دولت، واگذاری و تملک داراییهای سرمایهای و واگذاری و تملک داراییهای مالی به روشنی از وجود یک کسری عملیاتی ساختاری حکایت دارد؛ کسریای که نه محصول شوکهای موقتی، بلکه نتیجه شکاف پایدار میان تعهدات جاری دولت و ظرفیت درآمدهای پایدار آن است.
این کسری بهصورت سیستماتیک از دو مسیر جبران میشود: مصرف داراییهای سرمایهای، که بخش غالب آن نفت محور است، و گسترش بدهی از طریق ابزارهای مالی. از منظر تحلیلی، این الگو چیزی جز انتقال ریسک در زمان نیست. بخشی از فشار مالی امروز از طریق نفت به ظرفیت رشد و سرمایهگذاری آینده منتقل میشود و بخش دیگر از مسیر بدهی، به بودجههای سالهای بعد و دولتهای آینده واگذار میگردد. به بیان دیگر، بودجه ۱۴۰۵ عملا در حال بازتوزیع ریسک میان نسلها و دورههای زمانی است.
با این حال، نکته مرزی آن است که در هیچ یک از جداول و صورت بندیهای بودجه، این جا به جایی ریسک به عنوان یک انتخاب آگاهانه و نهادی دیده نمیشود. نفت همچنان در جایگاه «منبع درآمد» ظاهر میشود، نه بهعنوان مصرف ظرفیت رشد آینده برای پوشش هزینههای امروز. بدهی «تامین مالی» نام میگیرد، نه بهعنوان قفلی نهادی که آزادی عمل بودجههای آتی را محدود میکند و کسری عملیاتی، بهجای آنکه نشانه ای از اختلال در پایداری عملیات دولت تلقی شود، صرفا یک عدد در میان سایر ارقام بودجه باقی میماند. همین گسست میان عمل و صورت بندی، خود را در مرز سیاستگذاری نیز نشان میدهد.
در سیاستگذاری مدرن، مرز سیاست جایی است که تحلیل اقتصادی از «نسخه دادن» عبور میکند و به «تصمیم سازی آگاهانه» میرسد. سیاست گذاری بالغ الزاما نمیگوید چه باید کرد، بلکه روشن میکند هر انتخاب، چه هزینهای را به کدام زمان و کدام گروه منتقل میکند. در این چارچوب، حتی عدم تغییر و تداوم وضع موجود نیز یک تصمیم سیاسی محسوب میشود. بودجه ۱۴۰۵، با این معیار، امکان سیاستگذاری بالغ را فراهم نمیکند، بلکه تصمیم را پنهان میسازد.
در این بودجه، استفاده از نفت به عنوان یک انتخاب آگاهانه برای مصرف ظرفیت رشد آینده صورت بندی نمیشود، بلکه به صورت منبعی خنثی و طبیعی نمایش داده میشود. بدهی، به جای آنکه بهمثابه ابزار تعویق تصمیمهای پرهزینه امروز و انتقال فشار به فردا معرفی شود، در قالبی تکنیکی و غیرسیاسی ارائه میگردد. از همه مهم تر، تداوم وضع موجود؛ یعنی دست نخورده ماندن هزینههای تعهدی و ناکفایتی ساختاری درآمدهای مالیاتی بهعنوان یک تصمیم آگاهانه معرفی نمیشود، بلکه نتیجه اجتنابناپذیر شرایط جلوه میکند. در چنین چارچوبی، هزینه واقعی انتخابها برای سیاستگذاران و جامعه شفاف نمیشود. بودجه اجازه میدهد تعویق تصمیم، به جای آنکه به عنوان یک انتخاب پرهزینه شناخته شود، به امری عادی و بدیهی تبدیل گردد. از این رو، حکم مرز سیاستگذاری آن است که بودجه ۱۴۰۵ ظرفیت تصمیمسازی آگاهانه را محدود میکند و زبان لازم برای مواجهه صریح با هزینه های بیندوره ای سیاستها را در اختیار نمیگذارد.
* دکترای اقتصاد، گرایش بخش عمومی
