«هبیتات» ۵ تهدید شهرهای کوچک تا بزرگ را فهرست کرد
ماموریت شهرداران تا ۲۰۳۰
دولتهای محلی با کدام ابزارها می‌توانند «شهر باکیفیت» به شهروندانشان ارائه کنند؟
وضعیت بدمسکنی در گوآتمالا سیتی- پایتخت گوآتمالا
مطالعات «هبیتات» نشان میدهد، شهرها با بحران «آلودگی‌‌‌هوا» روبه‌رو هستند و دسته‌‌‌ای از آنها در سالهای پیش‌‌‌رو با مساله «رشد چشمگیر جمعیت» مواجه می‌‌‌شوند. در این میان، «فقر مسکن ناشی از حاشیه‌‌‌نشینی و سکونتگاه‌‌‌های غیراستاندارد» در همه شهرها بر کیفیت زندگی اثر سوء گذاشته است. جنس تهدیدهای مناطق شهری اما فقط این موارد سه‌گانه نیست. روند سکونت شهری هر‌چه جلو می‌‌‌رویم به سمت «شهرهای متوسط و کوچک» خزش میکند و دو تهدید «حمله انسانی به منابع طبیعی (تغییرکاربری زمین‌‌‌های کشاورزی)» و همچنین «ضعف بنیه مالی شهرداری‌‌‌های این نوع شهرها برابر خدمات موردنیاز جمعیت جدید» به سه تهدید اول اضافه می‌شود و دولتهای محلی و مرکزی در کشورها را درگیر خواهد کرد.
به این ترتیب اگر شهرداری‌‌‌ها یا همان دولتهای محلی قادر به رفع تهدید نباشند، شهروندان آسیب نهایی را خواهند خورد. «هبیتات» با بررسی جنس مشکلات کنونی و آینده شهرهای جهان، پیش‌بینی میکند مناطق شهری کشورهای درحال توسعه با شدت بیشتری از این تهدیدها روبه‌رو شوند. اما راه‌‌‌حل‌‌‌ها هم مشخص است. نقشه‌‌‌ای که این مجموعه مستقر در سازمان ملل متحد برای «نحوه اداره آتی شهرها» کشیده است و اجرای آن را به شهرداران توصیه میکند، بر دو محور مشخص استوار است؛ «تنوع‌‌‌بخشی به منابع مالی شهرداری» و «افزایش ظرفیت جذب درآمد و اعتبار در بودجه اداره شهرها».
برای این منظور توصیه شده است، شهرداران از «استعداد زمین‌‌‌ها در شهرها برای تامین درآمد پایدار به شکل مالیات‌‌‌های شهری» غافل نشوند. تامین مالی تلفیقی به شکل جذب سرمایه بخش‌‌‌خصوصی در کنار بودجه محدود شهرداری راه‌‌‌حل دوم این نقشه است. منبع اصلی دولتهای محلی در آمریکا و چین، «اوراق قرضه» است که بیش از ۷۰درصد از پروژه‌‌‌های زیرساختی شهری از این محل تامین مالی می‌شود؛ این مدل برای اداره شهرها تا ۲۰۳۰ توصیه شده است. «مشارکت افقی» شهرهای مجاور و تاسیس صندوق توسعه شهرداری با استفاده از منابع دولت مرکزی و وام بانکی هم راه‌‌‌حل چهارم است.
ویژگی‌‌‌های شهرنشینی آینده
چشم‌‌‌انداز شهرنشینی جهانی متفاوت است و الگوهای رشد شهری متفاوتی را در کشورهای در حال توسعه و توسعه یافته تجربه میکند. کشورهای توسعه یافته میزان شهرنشینی بالایی را تجربه کرده‌‌‌اند، بنابراین سرعت شهرنشینی در حال کاهش است. اما سرعت سریع شهرنشینی عمدتا در کشورهای در حال توسعه نهفته است. تا سال ۲۰۳۰، تقریبا ۶۰درصد از کل جمعیت ساکن در کشورهای در حال توسعه در شهرها زندگی خواهند کرد و الگوی رشد شهرنشینی نیز یک خط جداکننده بین جهان توسعه یافته و جهان در حال توسعه می‌‌‌کشد. نرخ شهرنشینی کشورهای توسعه یافته (درصد کل جمعیت ساکن در مناطق شهری) اساسا بالاتر از میانگین نرخ شهرنشینی در جهان است. ۹۳درصد از رشد جمعیت شهری آینده در کشورهای در حال توسعه رخ خواهد داد. بیشترین رشد جمعیت شهری در آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین خواهد بود که به ترتیب ۵۴ درصد، ۳۲.۵درصد و ۶.۸درصد از کل رشد جمعیت شهری را تشکیل می‌‌‌دهند. این روند رشد باعث خواهد شد تمایل فزاینده‌‌‌ای به حاشیه‌‌‌نشینی و گسترش شهری به‌‌‌وجود بیاید. کل مساحت تحت پوشش شهرهای جهان قرار است در ۴۰ سال آینده سه برابر شود که با از دست دادن زمین‌‌‌های کشاورزی و تهدید پایداری سیاره مواجه خواهد بود. در سال ۲۰۱۰، کل مساحت تحت پوشش مناطق ساخته شده شهری که سکونتگاه‌‌‌های شهری جهان را تشکیل می‌‌‌دهند، حدود یک میلیون کیلومترمربع بود. اگر جمعیت شهری و روند کاهش تراکم جمعیت در سطح در درازمدت ادامه یابد، مساحت سیاره تحت پوشش سکونتگاه‌‌‌های شهری سه برابر خواهد شد و تا سال ۲۰۵۰ به بیش از ۳ میلیون کیلومترمربع خواهد رسید. این چالش‌‌‌های بزرگی را برای توسعه پایدار شهری ایجاد میکند. در سالهای آتی، شهرهای کوچک و متوسط بر رشد شهری جهانی مسلط هستند. حدود ۷۵درصد از جمعیت جهان در شهرهای کوچک با کمتر از ۵۰۰هزار نفر زندگی می‌‌‌کنند. شهرهای کوچک دارای ظرفیت‌‌‌های مالی ضعیفی هستند که منجر به کمبود زیرساخت‌‌‌ها و خدمات بزرگ، فرصت‌‌‌های اندک برای رشد اقتصادی و افزایش فقر شهری می‌شود. شهرها برای تامین مالی نیازهای مبرم به زیرساخت‌‌‌ها و خدمات دارند که با چالش‌‌‌های فزاینده‌‌‌ای روبه‌رو هستند. درآمدهای شهرداری اغلب برای پاسخگویی به نیازهای بزرگ و رو به رشد برای هزینه‌‌‌های عمومی ناکافی است. در عین حال، سیاستگذاری شهری اغلب به دلیل فقدان یک محیط توانمند و ساختار شفاف برای تصمیم‌گیری با مشکل مواجه می‌شود. شهرهای کشورهای در حال توسعه نسبت به کشورهای توسعه یافته ظرفیت ضعیف‌‌‌تری برای تولید درآمدهای خود دارند، در حالی که نیاز به سرمایه‌گذاری بیشتری دارند.
هر چه سطح توسعه اقتصادی یک کشور کمتر باشد، ظرفیت‌‌‌های مالی شهرهای آن ضعیف‌‌‌تر است و نیازهای مالی و شکاف مالی در شهرها بیشتر می‌شود. سرانه بودجه دولتهای محلی در کشورهای کم‌درآمد ۱۲ دلار، در کشورهای با درآمد متوسط پایین ۴۵ دلار، در کشورهای با درآمد متوسط بالا ۲۶۷ دلار و در کشورهای با درآمد بالا ۲۹۴۴ دلار است. شهرها طی سالهای پیش رو، فاقد سرمایه‌گذاری مناسب در بخش مسکن هستند. برای دستیابی به اهداف تعیین شده توسط SDG۱۱، جهان نیاز به سرمایه‌گذاری حدود ۳ تا ۴ تریلیون دلار در سال دارد تا مسکن مناسب برای همه در دسترس باشد. علاوه بر این، بودجه قابل‌توجهی برای نگهداری و بهبود وضعیت موجودی مسکن مورد نیاز خواهد بود. به دلیل شهرنشینی سریع، شکاف در سرمایه‌گذاری در حال افزایش است. حدود ۸۳۰ میلیون نفر در جهان در محله‌‌‌های فقیرنشین زندگی می‌‌‌کنند و با در نظر گرفتن ۲ میلیارد افزایش دیگر جمعیت شهری تا سال ۲۰۳۰، حدود ۳ میلیارد نفر یا نزدیک به ۴۰درصد از جمعیت جهان در سال ۲۰۳۰ به مسکن جدید نیاز خواهند داشت و به این ترتیب، ۵۶۵ میلیون واحد مسکونی جدید مورد نیاز است. شکاف بزرگی در سرمایه‌گذاری زیرساختی وجود دارد، کشورهای در حال توسعه سالانه نیاز به ۱.۳ تریلیون دلار سرمایه‌گذاری اضافی در زیرساخت‌‌‌های عمومی شهری دارند. شکاف جهانی سرمایه‌گذاری زیرساختی بین ۱.۱ تریلیون تا ۱.۵ تریلیون دلار در کشورهای در حال توسعه است.
موانع تامین مالی شهرداری‌‌‌ها
پروژه‌‌‌های زیربنایی شهری نقش بسیار مهمی در ارتقای اقتصاد شهر ایفا می‌‌‌کنند و تاثیرات بالایی بر پایداری دارند. با این حال، بیشتر سرمایه‌گذاری‌‌‌های زیرساخت شهری از طیفی از نارسایی‌‌‌های بازار و نهادی رنج می‌‌‌برند که مانع از ظرفیت کشورها و شهرها برای بسیج منابع مالی کافی برای زیرساخت‌‌‌های شهری می‌شود. این به فقدان پروژه‌‌‌های کارآمد بانکی برمی‌‌‌گردد که احتمالا بازدهی متناسب با ریسک را ارائه می‌‌‌دهند. پروژه‌‌‌های توسعه زیرساخت‌‌‌های شهری به‌‌‌طور بالقوه در درازمدت سودآور بوده و مزایای قابل‌توجهی برای اقتصاد و جامعه دارند. با این حال، آنها به دلیل عوامل خارجی، مقیاس اقتصاد، انحصار طبیعی، اطلاعات ناقص و کالاهای عمومی در معرض طیف وسیعی از شکست‌‌‌های بازار هستند.
هنگام سرمایه‌گذاری در شهرها اغلب نبود اطمینان زیادی وجود دارد. این امر می‌تواند به فقدان استانداردهای منسجم برای پروژه‌‌‌های زیربنایی شهری، فقدان مدل‌‌‌های مالی مناسب برای بازپرداخت هزینه‌‌‌های سرمایه اولیه، عدم‌شفافیت در عملیات شهرداری‌‌‌ها، و فقدان مقررات، سیاست‌‌‌ها و چارچوب‌‌‌های قانونی سرمایه‌گذاری مشخص مربوط باشد. «تنوع منابع مالی» و «ابزارهای مالی نوآورانه» دو سنگ بنای تامین مالی و ارائه توسعه پایدار شهری هستند. بهبود درآمد منبع خود می‌تواند درآمدهای مطلق را برای یک شهر افزایش دهد، اما استقلال مالی دولتهای محلی را نیز بهبود می‌‌‌بخشد و به آنها اجازه میدهد تا مدیریت مالی عمومی خود را به گونه‌‌‌ای که مناسب‌‌‌تر با اقتصادشان باشد برای زیرساخت‌‌‌ها و خدمات بهتر ارائه دهند. دولتهای محلی باید برای افزایش منابع خود و تنوع بخشیدن به منابع درآمد خود قدرت داشته باشند. بهبود ظرفیت تولید درآمد شهری و مشوق‌‌‌ها منجر به بهبودهایی می‌شود که در خدمات بهتر و پایگاه‌‌‌های داده مالی شهرداری منعکس می‌شود. این به نوبه خود باعث ایجاد کارآیی در استقرار داراییهای شهری (مانند زمین) می‌شود و هزینه تجارت را کاهش میدهد. همچنین شفافیت را بهبود می‌‌‌بخشد، ابزارهای بازیابی هزینه را که مبنای جذب سرمایه و سرمایه‌گذاری‌‌‌های بیشتر برای بهبود خدمات شهری را تشکیل میدهد تقویت میکند. دولتهای محلی اغلب درآمدهای منبع خود را به دو شکل اصلی تولید می‌‌‌کنند؛ مالیات‌‌‌های محلی و درآمدهای حاصل از فروش خدمات و مجوزهای شهری. برخی از شهرها نیز راه‌‌‌های نوآورانه‌‌‌ای برای گسترش پایه‌‌‌های درآمدی خود ایجاد کرده‌‌‌اند، برای مثال، دولت محلی مدلین در کلمبیا از تخصیص سود شرکت‌های متعلق به خود به عنوان بخشی از درآمد منبع خود استفاده کرد. جذب ارزش افزوده زمین یک جایگزین مهم و نوآورانه برای ایجاد درآمد محلی برای تامین مالی زیرساخت‌‌‌های شهری است. شهرها می‌توانند ارزشی را که توسط سیاست‌‌‌ها و مداخلات عمومی ایجاد می‌شود، از طریق مکانیزم‌‌‌هایی مانند مالیات ارزش زمین، عوارض بهبود، ادغام و تعدیل مجدد زمین، فروش حقوق توسعه، تامین مالی افزایش مالیات، اشتراک درآمد، تقسیم سود، سهم سود از تامین مالی مجدد و مجوزهای کاربری به دست آورند. تامین مالی تلفیقی رویکردی است که بودجه عمومی کمیاب را با سرمایه بخش خصوصی ترکیب میکند تا پروژه‌‌‌های زیرساختی نوآورانه و با تاثیرگذاری بالا را که به توسعه پایدار کمک می‌‌‌کنند، تحقق بخشد، در حالی که بازده مالی کافی را فراهم میکند و خطرات را برای سرمایه‌گذاران کاهش میدهد.
برای بسیاری از کشورها بهویژه برای کشورهای کم‌درآمد و کشورهای با درآمد متوسط کم، نقل و انتقالات بین دولتی همچنان مهم‌ترین منبع بودجه برای دولتهای محلی است. در برخی کشورها، نقل و انتقالات بین دولتی تا 90درصد یا بیشتر از کل درآمد محلی را تشکیل میدهد، همان‌طور که در بسیاری از شهرهای جنوب صحرای آفریقا وجود دارد. «صندوق‌های توسعه شهرداری‌‌‌ها»، سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌‌‌های شهری را از طریق شهرداری و تقویت ظرفیت این نهادها در این فرآیند هدایت می‌‌‌کنند. صندوق‌های توسعه شهرداری اغلب در سطح ملی به شکل یک واسطه مالی ایجاد می‌‌‌شوند که منابع را در ترکیبی از منابع وام و کمک بلاعوض به کار می‌گیرد و در برخی موارد، تامین مالی ترکیبی را فراهم میکند. بیش از 60 کشور، صندوق‌های توسعه شهری ایجاد کرده‌‌‌اند. منبع اصلی تامین مالی برای زیرساخت‌‌‌های شهری تحت سیستم‌‌‌های مالی غیرمتمرکز است. «استقراض» می‌تواند از طریق اوراق قرضه یا وام بانکی یا مستمری و سایر منابع انجام شود. این وجوه قرض گرفته شده می‌تواند از یک منبع خصوصی یا دولتی باشد. ابزارهای بدهی از جمله وام‌‌‌های بانکی یا اوراق قرضه یکی از بزرگ‌ترین دسته‌‌‌های تامین مالی برای تامین مالی کارهای زیرساختی در شهرهای ایالات متحده و چین هستند. مجموع استقراض دولتهای محلی ایالات متحده از طریق اوراق قرضه به 3.8 تریلیون دلار می‌‌‌رسد. اوراق قرضه برجسته دولتهای محلی در چین 25.3 تریلیون یوآن (4 تریلیون دلار) است. تامین مالی خصوصی زیرساخت‌‌‌های شهری طی یکی دو دهه گذشته به طور قابل‌توجهی رشد کرده است. مشارکت عمومی خصوصی (PPP) یک ترتیب معمولی برای تامین مالی پروژه‌‌‌های زیرساختی است. PPP اغلب از طریق یک قرارداد بلندمدت بین یک نهاد بخش دولتی و یک نهاد بخش خصوصی برای طراحی، تامین مالی، ساخت، بهره‌برداری و نگهداری زیرساخت‌‌‌های عمومی ایجاد می‌شود.
«شهرها را پایدارتر و سرمایه‌‌‌پذیرتر کنید»
براساس نتایج مطالعات صورت گرفته توسط هبیتات، کشورها باید مسیرهای توسعه‌ای را انتخاب کنند که متناسب با مراحل و شرایط توسعه آنها باشند و از برنامه توسعه ملی به‌‌‌عنوان ابزاری برای پیشبرد توسعه محلی در شهرها استفاده کنند. کشورها باید یک سیستم نظارتی و نهادی مالی دقیق ایجاد کنند تا امکان دسترسی به منابع مالی را فراهم کند. چنین تلاش‌‌‌هایی می‌تواند روی یک محیط توانمند در چهار حوزه محیط نظارتی، قانونی و سیاستی، محیط نهادی، فضای سرمایه‌گذاری و اعتبار و محیط مالی متمرکز شود. کشورها می‌توانند از طریق ایجاد رژیم‌های قانونی و نظارتی لازم، سیاست‌‌‌ها و رویه‌‌‌های اداری ساده برای ارتقای PPPها برای اهرم مالی بخش خصوصی، محیطی را ایجاد کنند که باعث ایجاد مشارکت عمومی-خصوصی شود. مشارکت‌‌‌های دولتی و خصوصی (PPP) می‌توانند فرصت‌‌‌های نوآورانه و سودمندی را برای توسعه شهری پایدار توسط دولتهای محلی، بخش خصوصی و سایر بازیگران برای یافتن راه‌‌‌حل‌‌‌های مقیاس‌‌‌پذیر برای چالش‌‌‌های توسعه شهری ایجاد کنند. اجرای موثر برخی ابزارها و محصولات مالی اغلب به همکاری ساختاریافته بین تمام سطوح دولت بستگی دارد، بهویژه برای زیرساخت‌‌‌هایی که مناطق مختلف را به هم متصل می‌‌‌کنند. تامین مالی شهرهای کوچک و متوسط از طریق نقل و انتقالات بین دولتی و حمایت‌‌‌های فنی و اداری بیشتر به تامین مالی و حمایت‌‌‌های بالا پاسخ خواهد داد. برای مثال، سرمایه‌گذاری بزرگ زیرساخت‌‌‌های حمل‌ونقل اغلب به هماهنگی منطقه‌‌‌ای قابل‌توجهی نیاز دارد. بهبود همکاری چند سطحی، کلیدی برای حصول اطمینان از تبدیل سیاست اقلیم به اقدامات محلی است و مبنایی برای تخصیص بودجه عمومی از بودجه ملی است.
در موفق‌‌‌ترین مدل‌‌‌های توسعه (از جهان در حال توسعه تا جهان اول، به عنوان مثال، سنگاپور)، دولت با تخصیص سرمایه پیشتاز است و نوع مناسبی از محیط سرمایه‌گذاری را ایجاد میکند (شاخص سهولت انجام کسب و کار). اگر بخواهیم تامین مالی از بخش خصوصی دنبال شود، به اقتصادهای قوی دولتی با بخش‌‌‌های اقتصادی و تخصص‌‌‌های غیرمتمرکز در سطح منطقه‌‌‌ای و محلی نیاز داریم. ترویج مشارکت افقی بین شهرها برای اشتراک و ادغام منابع؛ دو یا چند شهر برای ادغام و به اشتراک گذاشتن منابع، وارد یک ترتیب افقی همکاری می‌‌‌شوند. تشکیل یک محیط مشارکتی به دولتهای شهری اجازه میدهد تا منابع را جمع‌‌‌آوری کنند، موارد تکراری را کاهش و یک پلتفرم مشترک برای توسعه ابتکارات تشکیل دهند. نکته مهمی که شهرها برای جذب سرمایه‌گذاری از منابع خصوصی باید انجام دهند این است که شهرهای خود را اعتباری کنند. شهرها باید بر بهبود درآمدزایی، ظرفیت‌‌‌های مدیریت مالی، ظرفیت‌‌‌های اجرای پروژه‌‌‌ها و ایجاد محیطی مناسب برای دسترسی شهرها به منابع مالی خارجی تمرکز کنند. سرمایه‌گذاری‌‌‌های عمومی می‌توانند نقش کاتالیزوری در تامین مالی توسعه پایدار شهری، بهویژه تامین زیرساخت‌‌‌های کارآمد داشته باشند. سرمایه‌گذاری عمومی فعالیت اقتصادی را تحریک میکند و بهره‌‌‌وری سرمایه خصوصی موجود (فیزیکی و استعدادی) را افزایش میدهد. سرمایه‌گذاری عمومی همچنین سرمایه‌گذاری‌‌‌های خصوصی جدید را تشویق میکند تا از بهره‌‌‌وری بالاتری که ایجاد میکند استفاده کنند و رشد اقتصادی را افزایش دهند. شهرها باید سرمایه‌گذاری عمومی را برای اهرم سرمایه‌گذاری خصوصی افزایش دهند. شهرها باید تجزیه و تحلیل کاملی از منابع درآمد بالقوه و تاثیرات آنها برای هر جریان معین انجام دهند. زمین یک دارایی اولیه برای بسیاری از شهرهاست. در بسیاری از موارد، کمتر از آن استفاده می‌شود. شهرها باید ابزارهایی را برای باز کردن و جذب ارزش زمین برای تامین مالی توسعه شهری مهیا کنند. بنابراین، سرمایه‌گذاری بیشتر شهرها در داراییهای مولد شهرها برای افزایش بهره‌‌‌وری شهری ضروری است.
اوراق قرضه شهرداری یک گزینه در دسترس شهرها برای تامین منابع مالی برای پروژه‌‌‌های بلندمدت مانند توسعه زیرساخت‌‌‌های شهری، بهویژه برای برخی از کشورهای توسعه یافته است. اکثر دولت‌ها و مقامات محلی در ایالات متحده از اوراق قرضه معاف از مالیات برای سرمایه‌گذاری در سه چهارم توسعه زیرساخت استفاده کرده‌‌‌اند. دولتهای محلی در سال 2023 دارای 4 تریلیون دلار اوراق قرضه شهری در ایالات متحده آمریکا هستند.
