سیاستگذار بخش مسکن کجاها لغزید؛ «تغییرات اتوبوسی» مدیران و کارشناسان چطور مسیر تصمیمات را منحرف میکند؟
۶ پرتگاه جاده تامین مسکن
- تحلیل یک صاحبنظر اقتصاد مسکن از تصمیماتی که طی دهههای گذشته خودشان به «تولید مساله» منجر شدند
- «دنیایاقتصاد» تبدیل شهرهایجدید به «شهر ناقص» در پی «سوءبرداشت دولتها از زمین دولتی» را بررسی میکند
گروه مسکنوشهری: سیاستهایی که دولتها طی حداقل سه دهه گذشته برای «تامین مسکن» خانوارهای نیازمند طراحی کردند، برآیندشان به «نتیجه» نرسید؛ سهدلیل کلان برای «تصمیمات نافرجام» شناسایی شده است. اعلام «پیچیدگیها»، «خطاها» و «سیاسیکاریها» در مسیر سیاستگذاری مسکن از آنجایی اهمیت دارد که چون «کمبود منابع» در اختیار دولت بیشاز هر زمان دیگری تشدید شده، خسارتهای ناشی از فقط «یک انحراف دیگر» در تصمیمات را هم نمیتوان مثل دورههای گذشته با منابع عمومی جبران کرد.
مساله «تامین مسکن» یکی از پیچیدهترین مسائل اقتصادی است؛ بهطوریکه مطالعات یک صاحبنظر اقتصاد مسکن در این باره نشان میدهد، واقعیتهای خاص این بخش همچون «اثرگذاری هزینه مسکن بر رفاه و الگوی مصرف خانوار»، «انعطاف پایین عرضه در کوتاهمدت با توجه به زمانبر بودن ساختمانسازی»، «وابستگی به تسهیلات بانکی» و همچنین «وابستگی عملیات ساخت مسکن به تامین زیرساخت، خدمات و حملونقل» میز سیاستگذاری را بزرگ کرده است؛ بنابراین تصمیمات باید فرابخشی باشد نه محدود به اقدامات یک وزارتخانه یا یک دستگاه دولتی. با این حال، آگاهی از این پیچیدگیها، صرفا شرط لازم برای «سیاستگذاری درست» است، نه شرط کافی. سیاستگذار مسکن در این مسیر همواره در خطر «لغزش» به سمت پرتگاه تصمیمگیری قرار دارد. این پرتگاهها از «زمین دولتی» و سوءبرداشت نسبت به «اصل 31 قانون اساسی» شروع میشود و تا «بیتوجهی به قدرتخرید در تعیین متراژ ساخت» و «مداخله در اجارهبها» همواره کیفیت سیاستگذاری را تهدید میکند.
انگارههای نادرست در بخش مسکن
بهروز ملکی، صاحبنظر ارشد اقتصاد مسکن، درباره پیچیدگیهای سیاستگذاری و برنامهریزی در بخش مسکن ابتدا این پرسش را مطرح میکند: «چرا با وجود دههها سیاستگذاری، قانونگذاری، تخصیص منابع و اجرای طرحهای متعدد، مساله مسکن همچنان یکی از مسائل اصلی جامعه است؟» مطالعات او درباره این پرسش، پیچیدگیها را در دو سطح بررسی کرده است؛ پیچیدگیهای ذاتی مسکن و پیچیدگیهایی که در اثر انگارههای نادرست به آن افزوده میشود. از جمله ویژگیهایی که فارغ از نحوه سیاستگذاری، ذاتا مسکن را به مسالهای پیچیده تبدیل میکنند، سرمایهبر و زمانبر بودن ساخت و تامین آن است. بنابراین عرضه آن در کوتاهمدت انعطافپذیری محدودی دارد.
از سوی دیگر، مسکن مکانمحور است و نمیتوان نیاز مسکونی یک شهر را با ساخت مسکن در شهری دیگر پاسخ داد. ارزش مسکن نیز به مجموعهای از عوامل همان مکان، از جمله شغل، حملونقل، مدرسه و خدمات، وابسته است. غیرقابل واردات بودن مسکن از دیگر ویژگیهای آن است. در بسیاری از کالاها میتوان کمبود عرضه را با واردات جبران کرد؛ اما کمبود مسکن را نمیتوان به این شیوه پاسخ داد. سهم بالای مسکن در هزینه خانوار مساله دیگر است. تغییر هزینه مسکن مستقیما بر رفاه، توزیع درآمد و الگوی مصرف خانوارها اثر میگذارد. از سوی دیگر، تقاضای مسکن مفهومی یکپارچه نیست و خانوارها از نظر درآمد، بعد خانوار، سن، محل اشتغال، سبک زندگی و ترجیحات با یکدیگر تفاوت دارند. در عین حال وابستگی مسکن به زیرساخت و خدمات بر پیچیدگیهای مساله افزوده است. ساختمان مسکونی لزوما مسکن نیست. اگر آب، برق، مدرسه، حملونقل، خدمات، اشتغال و فضای شهری مناسب وجود نداشته باشد، صرف ساخت ساختمان الزاما به سکونت پایدار منجر نمیشود.
تصمیمی که امروز درباره مکان، تراکم یا کیفیت ساخت گرفته میشود، ممکن است دههها آثار خود را حفظ کند و اصلاح یک تصمیم اشتباه در حوزه مسکن بهسادگی امکانپذیر نیست. همچنین مسکن در خلأ سیاستگذاری نمیشود و با زمین، نظام بانکی و پولی، مالیات، حملونقل، اشتغال، شهرسازی و سیاستهای اجتماعی پیوند دارد. اما مساله به پیچیدگیهای ذاتی مسکن محدود نمیشود و بخش دیگری از پیچیدگی، ناشی از انگارههای ناصحیحی است که در میان سیاستگذاران، رسانهها، فعالان و تشکلهای حرفهای شکل گرفته است. یکی از این انگارهها، این تصور است که دولت باید مسکن همه مردم را تامین کند.
این نگاه، یک مساله پیچیده اقتصادی و اجتماعی را به پروژهای دولتی تبدیل میکند. البته در مقام خطابه، همگان از ضرورت اجتناب از تصدیگری دولت سخن میگویند، اما در عمل از سیاستگذار انتظار دارند زمین و وام بدهد، بسازد، هزینههای غیرساختمانی را کاهش دهد و حتی در مواردی قیمت تعیین کند. بحث اصل ۳۱ قانون اساسی درمورد وظایف دولت در تامین مسکن مطرح است. مسوولیت دولت در حوزه مسکن، بهویژه در قبال اقشار نیازمند، قابل انکار نیست؛ اما این مسوولیت لزوما به معنای تامین مستقیم مسکن برای همه خانوارها نیست. انگاره ناروای دیگر این است که با توجه به وسعت سرزمین ایران، میتوان با عرضه زمین مشکل مسکن را حل کرد و در این نگاه میان زمین و زمین قابل سکونت تفاوت گذاشته نمیشود. زمین برای تبدیل شدن به محل سکونت باید از نظر مکان، کاربری، دسترسی، زیرساخت و خدمات، شرایط لازم را داشته باشد. در غیر این صورت، عرضه زمین میتواند به جای حل مساله، مشکلات جدیدی ایجاد کند.
همچنین درباره این تصور که شهرکها و شهرهای جدید میتوانند بخش عمدهای از نیاز مسکن کلانشهرها را تامین کنند نیز اشتباهاتی رخ داده است. شهر جدید میتواند بخشی از نیاز مسکن را پاسخ دهد، اما شهر نیازمند اشتغال، حملونقل، مدرسه، خدمات، زیرساخت و، از همه مهمتر، هویت و زندگی شهری است و نمیتوان صرفا با عرضه واحد مسکونی، مردم را به سکونت در یک مکان سوق داد. کمتوجهی به الزامات سکونتی میتواند به افزایش خانههای خالی و شکلگیری مشکلات اجتماعی و اقتصادی در شهرها و شهرکهای جدید منجر شود.
یکی دیگر از انگارههای نادرست آن است که گفته میشود ساخت مسکن کوچکمتراژ، شأن خانوار را زیر سوال میبرد. این در حالی است که بعد خانوار در ایران طی دهههای اخیر روندی کاهشی داشته و نمیتوان الگوی مسکن مورد نیاز امروز را بر اساس الگوی خانوار چند دهه قبل تعریف کرد. برای بخشی از خانوارها، بهویژه خانوارهای یک یا دو نفره و خانوارهای جوان، واحد کوچکتر میتواند متناسبتر و قابلاستطاعتتر باشد. گاهی در تلاش برای اینکه مسکن را در شأن خانوار بسازیم، آن را آنقدر بزرگ و گران میکنیم که اساسا از دسترس خانوار خارج میشود. بهروز ملکی در تشریح انگارههای نادرست در بخش مسکن سراغ طرحهای تامین رفته است. او در مطالعه خود نسبت به تبدیل «ساخت سالانه یکمیلیون واحد» به یک هدف مستقل هشدار داده و تاکید کرده است عدد هدف باید با نیاز واقعی همسو باشد. از این رو، برآورد نیاز باید بر اساس تحولات جمعیتی، مکان نیاز، قدرت خرید و تقاضای موثر انجام شود.
وی در بخش دیگری از مطالعه خود، این تصور را که رسمیتبخشی به سکونتگاههای غیررسمی موجب گسترش این سکونتگاهها خواهد شد، قابل تأمل دانست. مسائل مالکیت، بانکپذیری پایین املاک و دشواری تامین مالی، از مهمترین موانع ساماندهی این مناطق است. تجربه نشان میدهد که حاکمیت در نهایت ناگزیر از ساماندهی و رسمیتبخشی به این سکونتگاههاست و نمیتوان صرفا با نادیده گرفتن آنها مساله را حل کرد. این کارشناس کنترل اجارهبها از طریق نرخگذاری را ناشی از یک واقعیت درست، یعنی سهم بالای اجاره در هزینه خانوار عنوان کرد که از همین واقعیت درست، سیاست درست نتیجه گرفته نشده است. هرچند با توجه به مختصات خاص بازار مسکن، اثر نرخگذاری دستوری محدود است اما همین اثر محدود نیز میتواند در بلندمدت پیامدهای منفی بر عرضه و رفتار مالکان داشته باشد.
بنابراین با دو نوع پیچیدگی مواجهیم؛ نخست، پیچیدگی ذاتی و اجتنابناپذیر که از ماهیت مسکن ناشی میشود و دوم، پیچیدگی ناشی از انگارههای ناصحیح و سیاستگذاری سادهانگارانه. بنابراین نخستین اولویت در سیاست مسکن، اصلاح نحوه صورتبندی مساله است. برای این منظور به یک «نقشه راه» برای سیاستگذاری مسکن نیاز است. بر همین اساس، از اوایل سال گذشته، بازنگری در طرح جامع مسکن در دستور کار معاونت مسکن و ساختمان قرار گرفته و این طرح در دو فاز تدوین شده است. هدف از این طرح آن است که سیاستگذاری مسکن بر مبنای یک برنامه جامع دهساله و واقعبینانه پیش برود؛ برنامهای که منافع آن در نهایت به خانوارها و فعالان صنعت ساختمان برسد.
«علت سوم» انحراف سیاستهای مسکن
بررسیهای «دنیایاقتصاد» درباره روند اشتباهات در طرحهای تامین مسکن نشان میدهد، از دهه80 خطاها مکرر شد و جنس آنها نیز یکسان. در کنار پیچیدگی مسائل بخش مسکن و سوءبرداشتها نسبت به این بخش که هر دو در لغزش سیاستها تاثیر داشته، «تغییرات گسترده مدیران میانی و کارشناسان» دستگاه سیاستگذار طی دورههای گذشته، خود به «عامل پشتیبان» تکرار خطاهای سیاستی تبدیل شد. آنچه تحت عنوان «تغییرات اتوبوسی» در برخی دستگاههای دولتی مطرح است، باعث میشود «سرمایه کارشناسی» سالهای تصمیمگیری، یکشبه «با خاک یکسان» شود. خیلی از کارشناسان حوزههای تخصصی در دولت، بواسطه تجربه و سابقه در دستگاه سیاستگذار، چند مزیت برای «دورههای بعدی سیاستگذاری» پیدا میکنند که نقش راهنما برای مدیران ارشد و وزرا دارد.
مزیتهای کارشناسان دستگاه سیاستگذاری در بخش مسکن براساس افزایش سابقه حضور آنها در دستگاه مربوطه شامل «شامل اطلاع از نقاط ضعف و قوت یک طرح، ایرادات و اشتباهات سیاستهای گذشته، راههای آزمودهشده برای اجرای یک سیاست، اطلاع از ذینفعان تصمیمات ناپخته و غیرهدفمند، زمان واقعی تحقق یک سیاست و سایر موارد پنهان تصمیمگیری سیاستی» است که مدیران جدید در صورتی که با جابهجاکردن آنها، این بدنه غنی کارشناسی را بههم بزنند، احتمال اینکه درست سیاستگذاری کنند بسیار کاهش پیدا میکند و در مقابل، احتمال «تکرار خطاهای گذشته» یا «آزمون پرریسک یک طرح ابداعی جدید» بسیار بالا میرود.
