چرا بودجه شهرداری پایتخت با ابزار مالی رایج شهرهای جهان بیگانه است؟
ساخت مترو با عوارض زمین
- بخشی از منابع مالی مورد نیاز «تکمیل شبکه متروی تهران» میتواند با دریافت عوارض ارزشافزوده زمین از املاک نزدیک به «ایستگاههای مترو» بهواسطه «بهرهبرداران اصلی امکانات جدید شهری» تامین شود
- گفتوگو با سه صاحبنظر اقتصاد شهر درباره «ظرفیت درآمدی عوارض ارزشافزوده زمین» و ملاحظات استفاده از آن در تهران
راضیه احقاقی: اجرای پروژههای زیرساختی در شهرها درحالیکه هزینههای گزافی را به شهرها و درواقع مدیریت شهری تحمیل میکند، میتواند بر ارزشافزوده زمینهایی که در مجاورت نسبی پروژهها واقع شدهاند، بیفزاید. نمونه محسوسی از این موضوع، در رشد قیمت املاک مسکونی که فاصله تقریبا 15دقیقهای از ایستگاه مترو دارند، قابل مشاهده است.
شهرهای بزرگ دنیا افزایش «ارزش زمین» متاثر از اجرای طرحهای زیرساختی را به محلی برای تامین درآمد برای شهرداری تبدیل کردهاند؛ بهنحویکه بخشی از ارزش افزوده ایجادشده از محل اقدامات ملموس و غیرملموس را بهعنوان عوارض از مالکین زمین اخذ کرده و این عوارض را صرف هزینه توسعه زیرساخت ایجاد شده یا توسعه زیرساخت در سایر نقاط شهر بهخصوص نقاط کمدرآمدتر میکنند. مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی به معرفی این روش تامین مالی برای شهرداریها پرداخته است. روشی که میتواند بخش مهمی از تامین مالی مورد نیاز برای توسعه 7 خط فعلی مترو و احداث 4 خط جدید را تامین کند و به این ترتیب سد محدودیت منابع مالی برای شهرداریها را بشکند. «دنیایاقتصاد» برای تکمیل این گزارش با رضا نصراصفهانی، محمود اولاد و سمیه فروغی از کارشناسان اقتصاد شهری گفتوگوهایی داشت.
این کارشناسان بر این باورند که اخذ عوارض از رشد ارزش ملک در شهرهای کشور با اصلاح قوانین و محاسبات دقیق قابل اجرا است؛ بهنحویکه حتی میتوان از این روش برای تامین مالی ساخت خط 10 متروی تهران که به منطقه 22 با زمینهای خام قابلتوجه میرسد، تکیه کرد. در عین حال از تصمیمات و سیاستها و اقداماتی که شهرداریها در محلهها برای توسعه شهر اجرا میکنند، تحت عنوان «رانت برنامه» از آن نام برده میشود. رانت برنامه اگر جذب شهر نشود، شکاف طبقاتی ایجاد میکند؛ به این معنا که همه شهروندان باید از این رانت بهره ببرند نه فقط مالکان نزدیک به موقعیت آن رانت منتفع شوند. البته کارشناسان تاکید دارند همانطور که یک پروژه عمرانی باعث افزایش ارزش املاک در یک نقطه از شهر میشود، یک تصمیم یا پروژه نیز ضررهایی به مالکان میزند؛ این ضرر نیز باید جبران شود.
روش جدید تامین مالی برای توسعه زیرساخت شهری
سرمایهگذاری در زیرساختها ارزش، افزوده زمین را افزایش میدهد و ارزش افزوده عمومی ایجاد میکند. در چنین شرایطی LVC این ارزش را به منابع مالی برای تامین مالی پروژههای توسعهای تبدیل میکند. بنابراین LVC را میتوان ابزار مالی جدید برای پیشبرد پروژههای توسعه شهری دانست. شهرهای بزرگی از دنیا از جمله هنگکنگ و نیویورک از این شیوه تامین مالی برای پیشبرد پروژههای توسعه شهری استفاده کرده و نتایج قابل قبولی به دست آوردهاند. در چنین شرایطی مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی با عنوان «مبانی و الزامات بهکارگیری مکانیسم جذب ارزش افزوده زمین LVC در تامین مالی زیرساختهای شهری» مزایای بهکارگیری این روش تامین مالی در کلانشهرهای کشور را بررسی کرده است.
در این گزارش مکانیسم جذب ارزش افزوده زمین LVC (Land Value Capture) یک روش نوآورانه برای تامین مالی طیف وسیعی از پروژههای زیرساختی تعریف شده که توسط بخش عمومی و خصوصی تعریف میشود. هدف اصلی LVC کاهش نابرابری در شهر و بهبود کیفیت زندگی برای همه مردم بهخصوص گروههای کم درآمد است. تامین مالی برای توسعه حملونقل عمومی یکی از کارکردهای مهم استفاده از روش LVC است. در شرایطی که احداث 4 خط جدید مترو در شهر تهران، توسعه 7خط فعلی و حتی افزایش ناوگان با چالشهای متعدد تامین مالی به کندی پیش میرود، استفاده از این روش جدید تامین مالی میتواند، پیشبرد پروژههای تعریف شده را تسریع کند.
در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس 4عامل کلیدی موثر بر ایجاد ارزش افزوده زمین ذکر شده است. در عامل اول آمده است که پروژه زیرساختی باید مزایای مهمی برای مردم محلی به همراه داشته باشد، مثلا سفر را راحتتر و سریعتر کرده و این مزیت برای مردم منطقه مهم باشد. در شرح دومین عامل آمده است که دسترسی به مزایای ایجادشده توسط زیرساختها و خدمات شهری به محل زندگی بستگی دارد؛ یعنی تنها در برخی نقاط شهر این مزایا وجود داشته باشد و بنابراین مردم بیشتری تمایل دارند که در آن مناطق خانه بخرند یا اجاره کنند. سومین عامل عبارت است از آنکه زیرساختها بادوام باشند و اثرات خارجی آنها برای مدت طولانی پایدار باقی بماند. چهارمین عامل نیز عبارت است از آنکه زمین در محدوده مورد نظر محدود باشد، یعنی نتوان به راحتی زمین جدیدی برای ساختوساز یافت، در این حالت وقتی تقاضا برای مسکن زیاد شود، اجاره یا قیمت زمین بالا میرود.
ثروتی که شهرها ایجاد میکند
ارزش افزوده هر زمینی بر مبنای اقدامات ملموس و غیرملموس اخذشده قابلیت رشد دارد. در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس آمده است که توسعههای ملموس شامل سرمایهگذاری در زیرساختهایی مانند حملونقل عمومی، بهبود خیابانها، انرژیهای تجدیدپذیر، شبکههای فناوری اطلاعات، شبکههای آب، فاضلاب و برقرسانی و امکانات عمومی مانند پارکها، مدارس، کتابخانهها، درمانگاهها، فرودگاهها و... است.
توسعههای ناملموس شامل اصلاح مقررات توسعه و برنامهریزی شهری، نظیر تغییر کاربری، افزایش سطح اشتغال و ارتفاع که به «عایدی برنامهریزی» معروف هستند و بهطور مستقیم بر ارزش زمین تاثیر میگذارند. بنابراین، مکانیسم جذب ارزشافزوده زمین (LVC) به مجموعهای از سیاستها و ابزارهای مالی اطلاق میشود که با هدف جذب ارزشافزوده زمین ناشی از توسعههای ملموس (به علت سرمایهگذاری عمومی در زیرساختها و خدمات) و ناملموس (تغییرات قانونی و مقرراتی) و بازتوزیع آن در جامعه طراحی شدهاند.
این مکانیسم بازتوزیعی بر این اصل استوار است که ارزشافزوده زمین نتیجه اقدامات عمومی (توسعههای ملموس و ناملموس) است و بنابراین، جامعه حق دارد بخشی یا تمام این ارزشافزوده را برای تامین مالی توسعههای شهری جذب کند. هدف اصلی این رویکرد، توزیع عادلانه ثروت و جلوگیری از تخصیص سودهای بادآورده به مالکان خصوصی از طریق سرمایهگذاری در زیرساختها و خدمات عمومی است. به بیانی سادهتر، خدمات شهری ایجادشده از سوی مدیریت شهری باعث افزایش کیفیتزندگی و دسترسی سریع و راحت به امکانات در برخی محلات میشود و همین، روی ارزش زمین املاک واقع در آن محله اثر فزاینده میگذارد. در چنین شرایطی مطابق با ادبیات اقتصاد شهر و نظام تامین مالی توسعه شهرها، بخشی از این ارزشافزوده «سهم شهر» تلقی میشود که شهرداریها با دریافت آن، از یکسو منابع مالی پایدار برای پروژههای عمرانی تامین میکنند و از سوی دیگر «در مناطق محروم از خدمات میتوانند این درآمد را توزیع کنند تا جلوی نابرابری امکانات شهری را بگیرند».
مکانیسم جذب ارزش افزوده زمین با «بهبود دسترسی به خدمات مانند حملونقل، فضای سبز و فرصتهای شغلی برای کاهش شکاف بیم مناطق کم درآمد و پردرآمد»؛ « عدالت مکانی با تخصیص بودجه به مناطق نیازمند و جلوگیری از افزایش قیمت زمین که ساکنان کمدرآمد را بیرون میراند»، «مدیریت شرایط بازار برای جلوگیری از عیاننشینی و خط دسترسی به مسکن» و «مشارکت و شمول جامعه در تصمیمگیریها با مشاوره، شفافیت و کاهش تاثیرپذیری از تصمیمات سیاسی یا منافع خاص سازمانی با طراحی فرمولهای استاندارد برای محاسبه ارزش افزوده و توزیع منافذ توسعه» به ایجاد عدالت اجتماعی کمک میکند.
تاثیر واقعی مکانیسمهای LVC بر برابری فرصتها به نحوه توزیع درآمدهای حاصل از آن بستگی دارد. مکانیسم LVC میتواند درآمد را بهصورت هدفمند توزیع کند تا فرصتهای برابر برای گروههای محروم ایجاد شود و عدالت اجتماعی را تقویت کند. دریافت هزینه از مالکان زمین در محلههای مرفه برای تامین مسکن خانوادههای کمدرآمد، نمونهای از توزیع درآمدها بهوسیله مکانیسم LVC است. تامین مالی زیرساختهای شهری، بهویژه در کشورهای در حال توسعه که ظرفیت استقراض و مالیاتی محدودی دارند، با چالشهای اساسی مواجه است. ابزارهای LVC به تحقق پروژههای زیرساختی کمک میکنند و از این طریق، در ایجاد آثار مثبت زیرساختها و تحقق توسعه پایدار شهری سهیم هستند.
LVC؛ مسیر تازه تامین مالی شهری
رضا نصر اصفهانی، کارشناس اقتصاد شهری و عضو هیات علمی دانشگاه هنر اصفهان، در گفتوگو با «دنیایاقتصاد» درخصوص تکیه مدیریت شهری بر تامین مالی از مسیر LVC گفت: تمامی شهرداریهای کشور با چالش تامین مالی مواجه هستند و درواقع این موضوع مختص شهرداری تهران نیست. هر شهری به شکل کلی برای دو بخش یعنی نگهداشت شهر و توسعه شهر مخارجی دارد که باید برای آن به تامین مالی بپردازد. در دنیا برای تامین مالی بخشی از پروژههای توسعهای به سراغ LVC میروند، در شهرهای کشور نیز با رفع مسائل حقوقی میتوان به سراغ این شیوه تامین مالی رفت. البته مطابق قانون فعلی در کشور، مالک زمین، صاحب ارزشافزوده آن نیز هست. اما بخشی از افزایش ارزش زمین متناسب با خدمات و امکانات ملموس و غیرملموس برای ملک ایجاد میشود. این امکانات ملموس شامل احداث مترو یا هر حملونقل عمومی، احداث مرکز خرید، پارک یا... و اقدامات غیرملموس شامل مجوزهای مدیریت شهری برای ساخت است و بنابراین دریافت عوارض از این ارزش افزوده ایجادشده توجیه اقتصادی دارد؛ هرچند دریافت آن نیاز به اصلاحات قانونی دارد.
نصراصفهانی اضافه میکند: مطابق برآوردها اگر خط مترو در محلهای کشیده شود، ارزش افزوده زمینهای محله و املاک آن بالا میرود، میزان رشد ارزش افزوده ناشی از توسعه خطوط مترو به محلات متفاوت بوده و وابسته به میزان فاصله است. اما برآوردی سطحی نشان میدهد که فاصله ملکی با ایستگاه مترو به شکل پیاده 15دقیقه باشد، حدود 30درصد بر ارزش زمین افزوده میشود که رقم قابلتوجهی است.
آیا زیرساخت شهری میتواند هزینه خود را تامین کند؟
سمیه فروغی، پژوهشگر و کارشناس اقتصاد شهری در گفتوگو با «دنیایاقتصاد»، درخصوص تامین مالی پروژههای توسعه شهری از طریق LVC گفت: دریافت عوارض از افزایش ارزش ملک با توجه به نزدیکی به اماکنی نظیر پارک، مترو و سایر سرانههای خدمات شهری در دنیا و صرف آن برای هزینههای شهر، موضوعی رایج در بسیاری از شهرهای بزرگ دنیا است. اما اگر قرار باشد که چنین طرحی بهعنوان یک روش تامین مالی در کشور پیشنهاد شود، باید فاکتورهای متعددی مورد توجه باشد. درواقع لزوما احداث خط مترو در یک منطقه به رشد قابلتوجه ارزش افزوده املاک آن منطقه منجر نمیشود و همین موضوع محاسبات چنین روشی را دشوار میکند.
فروغی ادامه داد: زمانی که از افزایش ارزش املاک یک منطقه در اثر اجرای پروژه مترو سخن گفته میشود، باید دو عامل کلیدی شامل میزان جمعیت تثبیتشده منطقه و سطح درآمدی ساکنان (کمدرآمد، متوسط و مرفه) در نظر گرفته شود. در عین حال میزان اثرگذاری پروژه توسعهای بر ارزش املاک در کوتاه و بلندمدت میتواند متفاوت باشد و تمام این موارد محاسبات را برای دریافت عوارض دشوار میکند. اگر منطقهای بافت جمعیتی تثبیتشدهای داشته باشد و احداث خط مترو به ازدحام جمعیت در منطقه و کاهش سایر سرانههای خدماتی بینجامد، رشد ارزش افزوده زمین در بلندمدت محقق نمیشود. همچنین در صورتی که توسعه خط مترو در منطقهای کم درآمد انجام شود، محله فاقد کشش رشد ارزش املاک است. اما به شکل کلی توسعه خدمات زیربنایی نظیر مترو یا احداث پارک میتواند رشد ارزش املاک بهخصوص در بلندمدت را به همراه داشته باشد و مدیریت شهری میتواند با بررسی دقیق و محاسبات کامل درآمدی پایدار از این محل تامین کند که این درآمد صرف توسعه بیشتر شهر و حتی تکمیل پروژههای توسعهای در یک منطقه مشخص شود.
