آیا سازمان گسترش و نوسازی صنایع به اهداف خود رسیده است؟
رویای صنعتی شدن ایران
چالشهای صنعتی شدن ایران
ایده اصلی تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران ساده اما بلندپروازانه بود. دولت باید وارد صنایع مادر و سنگین شود، فناوری و سرمایه را به کشور منتقل کند، بنگاههای بزرگ صنعتی را ایجاد کند و پس از آن، این صنایع را به بخش خصوصی انتقال دهد. ایدرو قرار بود موتور صنعتی شدن ایران باشد. نهادی که خلأ سرمایه، دانش فنی و مدیریت صنعتی را جبران کند و اقتصاد ایران را از اتکای صرف به نفت و کشاورزی به سمت تولید صنعتی سوق دهد. به این ترتیب بسیاری از صنایع بزرگ با نقشآفرینی مستقیم یا غیرمستقیم ایدرو شکل گرفتند.
بیایید داستان ایدرو را یک بار دیگر مرور کنیم. اواسط دهه ۱۳۴۰، زمانی که اقتصاد ایران هنوز بیش از هر چیز بر درآمدهای نفتی، تجارت و کشاورزی متکی بود، ایدهای در میان گروهی از مدیران جوان و تحصیلکرده شکل گرفت که مسیر توسعه صنعتی کشور را برای چند دهه تحتتاثیر قرار داد. محصول این نگاه، تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران بود که قرار بود موتور صنعتی شدن کشور باشد. شکلگیری این سازمان بیش از آنکه نتیجه یک تصمیم از پیش طراحیشده در بالاترین سطوح قدرت باشد، حاصل همزمانی حضور گروهی از مدیران اجرایی بود که نگاه مشترکی به توسعه داشتند. این گروه نه سیاستمدار بودند و نه خود را بخشی از جریانهای سیاسی میدانستند. دغدغه اصلی آنها اداره کارآمد اقتصاد، عبور از رکود و ایجاد زیرساختهای صنعتی بود. بعدها برای توصیف چنین مدیرانی از واژه «تکنوکرات» استفاده شد، اما در آن زمان خود آنان نیز چندان با این مفهوم آشنا نبودند و بیش از هر چیز خود را مدیران اجرایی میدانستند که میخواستند مسائل واقعی اقتصاد را حل کنند.
دهه ۱۳۴۰ برای اقتصاد ایران با بحران آغاز شد. رکود اقتصادی، کاهش سرمایهگذاری، افت اعتماد فعالان اقتصادی و آشفتگی فضای کسبوکار، کشور را در موقعیتی قرار داده بود که ادامه روند گذشته دیگر ممکن به نظر نمیرسید. در چنین فضایی، گروهی از مدیران اقتصادی جوان در وزارت اقتصاد گرد هم آمدند و تلاش کردند به جای ادامه مسیرهای مرسوم اداری، راهحلهایی عملی برای خروج از رکود پیدا کنند. تفاوت اصلی این نسل با مدیران پیش از خود، در نوع نگاه آنان به اداره کشور بود. آنان معتقد بودند توسعه صنعتی با صدور بخشنامه، تشکیل کمیسیونهای متعدد و گسترش تشریفات اداری امکانپذیر نیست. از نگاه آنان، بوروکراسی موجود بیش از آنکه ابزار اداره کشور باشد، به مانعی برای تصمیمگیری تبدیل شده بود.
تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، از سفری به ایتالیا آغاز میشود. سفری که به گفته بنیانگذار این سازمان، مسیر صنعتی شدن ایران را تغییر داد. اندکی پس از امضای قرارداد احداث ذوبآهن، محمدرضا شاه در جریان سفری رسمی از نهادی توسعهای در ایتالیا بازدید کرد. سازمانی دولتی که برخلاف دستگاههای معمول اداری، از قواعد رایج بوروکراسی پیروی نمیکرد و با استقلال مدیریتی، مسوولیت توسعه صنایع و اجرای پروژههای بزرگ را بر عهده داشت. همین تجربه، شاه را به این نتیجه رساند که ایران نیز به نهادی مشابه نیاز دارد که بتواند بدون گرفتار شدن در تشریفات اداری، پروژههای بزرگ صنعتی را پیش ببرد.
به دنبال این تصمیم، ماموریتی به رضا نیازمند سپرده شد تا به ایتالیا سفر کند، ساختار آن سازمان را از نزدیک بررسی کند، اساسنامه و مقررات آن را به ایران بیاورد و الگویی متناسب با نیازهای کشور طراحی کند. مطالعه تجربه ایتالیا نشان داد که آن نهاد، دامنه فعالیتی بسیار گسترده دارد. از ساخت سد و جاده گرفته تا توسعه صنایع. اما قرار نبود نسخه ایرانی همان الگو باشد. تصمیم بر آن بود که سازمان جدید تنها بر توسعه صنایع مادر و صنایع سنگین متمرکز شود. بر همین اساس، اساسنامهای تازه تدوین شد که اگرچه از تجربه ایتالیا الهام گرفته بود، اما متناسب با اهداف صنعتی ایران طراحی شده بود.
بررسی این اساسنامه، ماهها زمان برد. متن پیشنهادی در جلسات متعدد شورای اقتصاد، که مهمترین مرجع تصمیمگیری اقتصادی کشور بود، بند به بند بررسی شد. شاه شخصا ریاست جلسات را بر عهده داشت و در جزئیترین مواد اساسنامه دخالت میکرد. مهمترین دغدغه او، حفظ استقلال سازمان بود. تاکید داشت هیچ مادهای در قانون باقی نماند که بعدها امکان دخالت وزارتخانهها یا دستگاههای دولتی را در تصمیمهای سازمان فراهم کند. از نگاه او، اگر سازمان قرار بود همان محدودیتهای دستگاههای اجرایی را داشته باشد، اساسا فلسفه وجودی آن از میان میرفت. حتی نام سازمان نیز در همین جلسات تغییر کرد.
در پیشنویس اولیه از عنوان «سازمان توسعه صنایع» استفاده شده بود، اما شاه پیشنهاد کرد واژه نوسازی نیز به آن افزوده شود. این تغییر، ماموریت تازهای برای سازمان تعریف میکرد. گسترش به معنای ایجاد صنایع مادر و سنگین بود و نوسازی به معنای بازسازی کارخانههایی که دچار رکود یا ضعف مدیریتی شده بودند. پس از پایان بررسیها، ماموریت دیگری آغاز شد. تدوینکننده اساسنامه مامور شد شخصا از آن در مجلس شورای ملی و مجلس سنا دفاع کند و مراقب باشد هنگام تصویب، استقلال سازمان خدشهدار نشود. سرانجام قانون تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران به تصویب رسید.
نتیجه این سیاست طی سالهای بعد در شکلگیری بسیاری از صنایع بزرگ کشور نمایان شد. کارخانههای ماشینسازی، صنایع ریختهگری، صنایع معدنی، تراکتورسازی، واگنسازی و دهها پروژه بزرگ دیگر یا مستقیما توسط ایدرو ایجاد شدند یا با حمایت این سازمان توسعه یافتند. هدف اصلی آن بود که مجموعهای از صنایع به هم پیوسته شکل گیرد. به گونهای که هر کارخانه، حلقهای از یک زنجیره صنعتی بزرگتر باشد و بتواند نیاز کارخانههای دیگر را نیز تامین کند. به همین دلیل طراحی صنعتی کشور صرفا ایجاد چند کارخانه منفرد نبود، بلکه شبکهای از صنایع مکمل در کنار یکدیگر تعریف میشد.
اما انقلاب اسلامی ۱۳۵۷ نقطه عطفی در تاریخ این سازمان بود. با تصویب قانون حفاظت و توسعه صنایع ایران، دهها کارخانه و بنگاه خصوصی که ملی یا مصادره شده بودند، به ایدرو واگذار شدند. این تصمیم اگرچه با هدف حفظ تولید و جلوگیری از تعطیلی واحدهای صنعتی اتخاذ شد، اما ماهیت سازمان را به طور اساسی تغییر داد. ایدرو از یک نهاد توسعهای به هلدینگی عظیم برای اداره شرکتهای دولتی تبدیل شد. از آن پس، بخش عمده ظرفیت مدیریتی سازمان صرف پرداخت حقوق کارکنان، تامین نقدینگی کارخانهها، تهیه مواد اولیه، مدیریت بحرانهای کارگری و جلوگیری از توقف تولید شد. در نتیجه وظایفی مانند انتقال فناوری، سرمایهگذاری در صنایع پیشرو، ایجاد بنگاههای جدید و واگذاری آنها به بخش خصوصی به تدریج به حاشیه رانده شد. بسیاری از پژوهشگران همین تغییر ماموریت را نقطه انحراف ایدرو از فلسفه اولیه تاسیس آن میدانند. این تغییر رویکرد، در سیاست صنعتی کشور نیز بازتاب یافت. به جای آنکه هدف، ایجاد مزیت رقابتی و حضور در زنجیره ارزش جهانی باشد، سیاست خودکفایی جایگزین توسعه صنعتی شد. اکنون نزدیک به شش دهه از تاسیس ایدرو میگذرد و اقتصاد ایران همچنان با همان پرسش بنیادین روبهروست. اینکه دولت در فرآیند صنعتی شدن چه نقشی باید ایفا کند؟
