بازوی پژوهشی مجلس، عملکرد بخش صنعت در طول برنامه ششم را ارزیابی کرد
۸ پلان از تراژدی صنعتی شدن
کشور در طول این برنامه تلاش کرده است صنعت را به شکلی مدیریت کند که در اهدافی نظیر ارزش‌افزوده، اشتغال‌زایی صنعتی، تعمیق ساخت داخل و افزایش سهم محصولات با فناوری متوسط به بالا از کل محصولات صنعتی وضعیت بهتری پیدا کند؛ اما شکست خورده است. در عین حال، در اهداف سیاستی، از جمله بازسازی و نوسازی صنایع، تامین منابع برای تکمیل زیرساختهای شهرکها و نواحی صنعتی، توسعه و ایجاد خوشهها و نواحی صنعتی روستایی یا تولید محصولات باکیفیت و رقابتی هم به اذعان نویسندگان گزارش، به‌رغم اقدامات مثبت انجام‌شده، فاقد اثربخشی برآورد می‌شود.
عدم‌تحقق اهداف کشور در حوزه گسترش تجارت با جهان به‌ویژه با همسایگان، تمرکز بر صادرات مواد خام کشاورزی، معدنی و شیمیایی، پافشاری بر توسعه نامتوازن صنعتی و تمرکز سرمایه‌گذاری کشور در برخی صنایع خاص نظیر پتروشیمی در کنار دیگر نتایج صنعتی به دست آمده در کشور در طول اجرای برنامه ششم توسعه بوده است.
از سوی دیگر در همین دوره، کشور امکان اندکی در زمینه تولید و صادرات محصولات صنعتی ساختمحور داشته و 90درصد فروش صنایع ساختمحور در داخل کشور بوده است که از رقابت‌‌‌پذیری نازل این بخش مهم حکایت دارد. در همین راستا نیز پیشنهاد کارشناسان مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس به دولت سیزدهم این است که کشور با تمرکز بر تولید محصولات رقابتی از طریق توسعه محصولات ساختمحور، قبضه بازارهای صادراتی را هدفگذاری و برنامه هفتم را تهیه و تنظیم کند. این کار از طریق تحریک دستگاه‌‌‌های اجرایی و سازمان‌های پشتیبان به ایجاد ساختار نظام‌‌‌مند و تقویت پیوند شبکه‌‌‌سازی در صنایع کشور، به عنوان سیاست راهبردی برنامه هفتم به دولت پیشنهاد شده است.
نتایج بررسی‌‌‌های مختلف نشان می‌دهد که رویکردهای کلان سیاستهای صنعتی، فناوری، تجاری، مالی و پولی برنامه ششم توسعه در بخش صنعت براساس موارد مشخصی پایه‌‌‌گذاری شده است. اولا در رویکرد سیاست صنعتی، برنامه ششم توسعه بر تعیین اولویت‌های صنعتی به‌عنوان برشی از استراتژی توسعه صنعتی تمرکز دارد. دوم اینکه رویکرد سیاستهای فناوری برنامه ششم توسعه، استفاده از دانش و نوآوری کشورهای صاحب فناوری و حمایت از شرکت‌های دانشبنیان با استفاده از ظرفیتهای داخلی را هدف قرار داده است.
سوم اینکه توسعه بازارهای صادراتی و جذب شرکت‌های معتبر جهانی و منطقه‌ای در زنجیره‌های تولید داخلی از طریق تقویت دیپلماسی اقتصادی و تلاش برای الحاق به سازمان تجارت جهانی از رویکردهای سیاست تجاری در برنامه ششم است.
چهارمین مورد هم اختصاص سهم حداقل 40درصد از تسهیلات بانکی و برنامه‌‌‌ریزی برای افزایش سرمایه صندوق‌های مرتبط با بخش صنعت، ممنوعیت معافیت مالیاتی جدید و تخصیص منابع از محل عوارض مالیات ارزش‌افزوده برای تامین منابع تکمیل زیرساخت شهرک‌های صنعتی، از جمله راهبردهای سیاست مالی و پولی برنامه ششم در بخش صنعت و معدن است.
مشخص است که دولت‌‌‌ها با هدف اداره آگاهانه امور و تضمین سطح مطلوبی از رفاه برای آحاد جمعیت کشورشان به تدوین برنامه‌‌‌های توسعه می‌‌‌پردازند. در ایران نیز پس از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون، 6 برنامه توسعه به اجرا درآمده است. از مجموع 872ماده قوانین برنامه توسعه اول تا ششم کشور، 160ماده معادل 18درصد به‌طور مستقیم درخصوص حمایت از تولید بوده است. اما یکی از ضعف‌‌‌های موجود در نظام برنامه‌‌‌ریزی کشور این است که تحقق اهداف برنامه‌‌‌ها کمتر از حد انتظار بوده است.
ارزیابی عملکرد شاخص‌‌‌های کمّی و مواد قانونی مرتبط با بخش صنعت در برنامه ششم توسعه حاکی از آن است که بخش صنعت در ایجاد ارزش‌افزوده و اشتغال‌زایی متناسب با اهداف برنامه ششم موضوع ماده «3» این قانون، موفق عمل نکرده است. نتایج گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس هم نشان می‌دهد، از جمله عواملی که در عدم‌تحقق اهداف پیش‌گفته موثر بوده، علاوه بر شوک‌های بیرونی نظیر شرایط بین‌المللی، نوسانات قیمت نفت و ظهور پاندمی کرونا عوامل دیگری همچون ایرادهای قانون‌گذاری، تاخیر در تدوین آیین‌نامه‌‌‌ها و طرح‌‌‌ها (از جمله طرح بازسازی و نوسازی صنایع)، عدم‌تخصیص بودجه کافی، نبود ضمانت اجرا و هدفگذاری غیرواقع‌بینانه و غیر‌هدفمند در طول اجرای برنامه ششم است. این عوامل سبب شد تا عملکرد احکامی همچون بازسازی و نوسازی صنایع، تامین منابع برای تکمیل زیرساختهای شهرکها و نواحی صنعتی، توسعه و ایجاد خوشهها و نواحی صنعتی روستایی، تعمیق ساخت داخل و افزایش سهم محصولات با فناوری متوسط به بالا از کل محصولات صنعتی کشور و تولید خودروی رقابت‌پذیر (با تاکید بر کیفیت)، با وجود اقدامات مثبت انجام‌شده، فاقد اثربخشی برآورد شود.
در تبیین چرایی این وضعیت، چنان‌که اشاره شد، بسیاری از احکام مدنظر برنامه ششم اجرایی نشده، بدون عملکرد بوده یا اثر مثبت اندکی داشته است. جمع‌‌‌بندی کلی از آنچه در گزارش بازوی پژوهشی مجلس آمده، نشان می‌دهد که در طول برنامه ششم توسعه، بیش از 50درصد احکام فاقد اثربخشی و حدود 36درصد از احکام دارای عملکرد نسبتا اثربخش بودند. همچنین احکام فاقد عملکرد اثربخش و احکامی که دارای عملکرد کاملا اثربخش بودند، تقریبا با سهمی برابر و حدود 7درصد مجموع احکام بخش صنعت را به خود اختصاص داده‌‌‌اند.
برنامه ششم؛ اهداف، شرایط و نتایج
برنامه ششم توسعه با هدف تامین رشد پویا و دستیابی به اهداف سند چشم‌‌‌انداز بیست‌ساله و سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغ شد. در این برنامه، رویکرد دولت بر محورهای کنترل تورم و انضباط مالی و حرکت به سمت رونق اقتصادی، موضوعات خاص راهبردی زیست‌محیطی، مکان‌‌‌محور، بخشی و کلان فرابخشی متمرکز بود. در برنامه ششم توسعه، بخش صنعت به‌عنوان یکی از محورهای مهم برای دستیابی به هدف رشد 8درصدی تولید ناخالص داخلی در نظر گرفته شد.
شواهد موجود نشان می‌دهد که تحقق این هدف در برنامه ششم توسعه از طریق اتخاذ سیاستهای صنعتی، تجاری، فناورانه، مالی و پولی پیگیری شده است. مرور مفاد منطبق با سیاستهای صنعتی برنامه ششم توسعه، سیاستهای تجاری برنامه ششم توسعه، سیاستهای فناوری برنامه ششم توسعه و سیاستهای پولی و مالی برنامه ششم توسعه این موارد را به‌خوبی نشان می‌دهد. در واقع با کنارهم قرار گرفتن این چهار محور از سیاست، تلاش شد کشور به سمت توسعه صنعتی گام بردارد.
قانون برنامه ششم توسعه در شرایطی تصویب شد که کشور در حوزه مناقشات سیاسی بین‌المللی در وضعیت باثباتی قرار داشت. اما خروج آمریکا از برجام در سال 1397 و محدودیت در مبادلات بین‌المللی و فراگیر شدن پاندمی کرونا در اواخر سال 1398، به بروز مشکلاتی در تحقق رشد اقتصادی و اهداف کلان اقتصادی در این دوران منجر شده است؛ هرچند ضعف مدیریت داخلی به‌ویژه در حوزه مدیریت بازار ارز و تامین کالاهای اساسی و مواد اولیه و واسطه‌‌‌ای برای تولید را نمی‌‌‌توان نادیده گرفت.
عملکرد صنعتی ایران در پنج برنامه مختلف
از ابتدای انقلاب اسلامی تا سال 1395، پنج‌برنامه مختلف تهیه، تنظیم و سپس تصویب، ابلاغ و اجرا شده است که برخی از آنها موفق و برخی دیگر کاملا شکست خورده‌‌‌اند. دولت در برنامه اول توسعه ساماندهی فضایی و توزیع جغرافیایی جمعیت، جایگزینی واردات با هدف حمایت از صنایع داخلی، سرمایه‌گذاری و بازسازی خسارت‌‌‌های جنگ تحمیلی و بهره‌‌‌برداری حداکثری از ظرفیتهای موجود را دنبال می‌‌‌کرد. رویکرد کلان برنامه دوم توسعه نیز تداوم سیاست حمایت از ساخت داخل و افزایش صادرات غیرنفتی با هدف تثبیت دستاوردهای برنامه اول توسعه اقتصاد بود و از جهت ساختار و ماهیت تفاوت چندانی با برنامه اول نداشت. برنامه سوم توسعه با رویکرد توسعه اقتصاد رقابتی و جهت‌‌‌گیری حمایت از توسعه صادرات، ساماندهی واحدهای صنعتی و صنفی، تسهیل زمینه‌‌‌های مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی‌‌‌گری دولت طراحی و تدوین شد. برنامه چهارم توسعه با رویکرد تکمیل اصلاحات برنامه سوم توسعه و در راستای هم‌‌‌پیوندی با اقتصاد جهانی و گذار از اقتصاد منبع‌‌‌محور به اقتصاد دانشبنیان تدوین شد. شعار این برنامه در چارچوب سند چشم‌‌‌انداز 1404، رشد پایدار اقتصادی مبتنی بر دانایی و رویکرد جهانی بود. در این برنامه بر تهیه سند ملی توسعه بخش‌‌‌های صنعت و معدن با محوریت توسعه رقابت‌‌‌پذیری مبتنی بر توسعه فناوری و درجهت تحقق هدف رشد سرمایه‌گذاری و تولید صنعتی و معدنی تاکید شد. برنامه پنجم توسعه با رویکرد تامین الزامات تحقق سیاستهای کلی اصل چهل‌‌‌وچهارم قانون اساسی با تاکید بر حمایت از شکل‌‌‌گیری بازارهای رقابتی، توسعه سرمایه‌گذاری و ارتقای بهره‌‌‌وری تدوین شد. در این برنامه نیز بر تدوین استراتژی توسعه صنعتی و معدنی کشور تاکید شد. همان‌طور که از برآیند رویکردهای کلان پنج‌برنامه توسعه کشور مشخص است، در دو برنامه اول، توسعه رویکرد جایگزینی واردات و حمایت از ساخت داخل و از برنامه سوم به بعد، توسعه اقتصاد رقابتی و هم‌‌‌پیوندی با اقتصاد جهانی هدفگذاری شد.
نتایجی که در نتیجه این پنج‌برنامه‌‌‌ریزی دولتی برای بخش صنعت حادث شد، جالب توجه است. بررسی گزارش مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس نشان می‌دهد بر بخش صنعت در کشور چه رفته است. این گزارش که از دو زاویه متغیرهای صنعتی و اقتصاد کلان به تحلیل دستاوردهای صنعتی کشور در پنج‌برنامه مختلف پرداخته، وضعیت نرخ رشد اقتصادی، نرخ تورم به قیمت ثابت سال 1395 و نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص به قیمت ثابت سال 1390 را در کنار وضعیت نرخ رشد بخش صنعت به قیمت ثابت سال 1390، سهم ارزش‌افزوده صنعت در تولید ناخالص داخلی و درصد مواد اولیه وارداتی در بخش صنعت (شاخص وابستگی) مورد ارزیابی قرار داده است؛ موضوعی که در جدول این گزارش به‌خوبی سیر آن و فراز و فرود بخش صنعت قابل مشاهده است.
نکته جالب توجهی که با مطالعه گزارش قابل‌توجه است، درصد مواد اولیه مورد استفاده در بخش صنعت است که در نتیجه وقوع تحریم‌‌‌ها و رشد چشمگیر داخلی‌‌‌سازی از حدود یک‌سوم یا 3/ 29درصد در برنامه اول، به حدود 7درصد در برنامه پنجم کاهش پیدا کرده است. این جدول نشان می‌دهد که نرخ رشد اقتصادی میانگین در طول هر برنامه تنزل یافته و از 3/ 10درصد در برنامه اول به منفی 84/ 0درصد رسیده که پایین‌ترین سطح ممکن در طول پنج‌برنامه مختلف است. از این موضوع بدتر، تورم است. تورم که در تمام پنج‌برنامه همواره بالاتر از 15درصد بوده، اثر بسیار بدی روی ثبات اقتصاد کلان و ارسال پیام خطر به سرمایه‌گذاران داشته است. نرخ رشد تشکیل سرمایه که به نوعی برای بخش صنعت حکم باتری یا شارژ حرکت و جهش را دارد، در طول پنج‌برنامه مختلف نوسانات بسیاری داشته و عامل بی‌‌‌ثبات رشد تولید صنعتی بوده است. برمبنای جدول، در برنامه اول نرخ رشد تشکیل سرمایه به طور میانگین در سال 8/ 13درصد بوده که اوج تشکیل سرمایه بوده و پس از سقوط در برنامه دوم، در برنامه سوم به نرخ بیش از 12درصدی برگشته است. این عدد در برنامه چهارم کاهش یافته و در برنامه پنجم به منفی 6درصد رسیده که کمترین میزان ممکن بوده است. در نتیجه این سه‌وضعیت که متغیرهای کلیدی اقتصاد کلان را بازنمایی می‌کنند، نرخ رشد ارزش‌افزوده بخش صنعتی از محدوده 6 تا 8درصد در چهاربرنامه مختلف، به نرخ منفی 7/ 8درصد در برنامه پنجم تنزل پیدا کرده است. سهم ارزش‌افزوده صنعت از کل ارزش‌افزوده اقتصاد هم بعد از چند جهش و رسیدن به سقف خود در برنامه چهارم توسعه تا 19درصد، به 13درصد در برنامه پنجم کاهش یافته که معادل سهم بخش صنعت در برنامه اول توسعه است.
همان‌طور که از آمار جدول «یک» مشخص است، نرخ رشد اقتصادی کشور به پشتوانه اصلاحات ساختاری برنامه سوم تا پایان برنامه چهارم توسعه مثبت بوده است؛ اما وضعیت اقتصادی کشور در طول برنامه پنجم توسعه، به‌ویژه از سال 1390 که کشور تحت‌تاثیر شرایط خاص بین‌المللی قرار گرفت، با چالش‌‌‌های مختلف مواجه شد.
افزایش نااطمینانی و هزینه‌‌‌های تولید موجب کاهش تولید و خروج قابل‌توجهی از سرمایه‌‌‌های کشور از فعالیت‌‌‌های مولد و نرخ رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص منفی شد. نرخ تورم بالا و نرخ رشد اقتصادی منفی، کشور را در شرایط رکود تورمی قرار داد. نرخ رشد بخش صنعت که در طول چهار برنامه قبلی به طور متوسط نزدیک به 8درصد بود، در طول برنامه پنجم سقوط کرد. کارشناسان مرکز پژوهش‌‌‌های مجلس در ادامه تحلیل خود از بخش صنعت در سال 1395 تصریح کرده‌‌‌اند: پس از نیل به توافق هسته‌‌‌ای در سال 1394، اقتصاد کشور به رشد اقتصادی قابل ملاحظه‌‌‌ای به میزان 2/ 14درصد دست یافت. ازسویی با ثبات شرایط اقتصادی و کاهش انتظارات تورمی، نرخ تورم تک‌رقمی شد و به 9درصد رسید. بخش صنعت نیز با افزایش سرمایه‌گذاری و به تبع آن افزایش تولید در زیربخش‌‌‌های خود نسبت به سال قبل حدود 6/ 10درصد رشد داشت. به این ترتیب برنامه ششم توسعه در فضایی تدوین شد که کشور محدودیت‌های شرایط خاص بین‌المللی در طول برنامه پنجم و افق مثبت را تجربه کرده بود.
