چرا اقتصاد ایران پس از کنفرانس رامسر از مسیر توسعه پایدار خارج شد؟
دام توسعه در دهه ۵۰
هیچ کشوری با کمبود پول ثروتمند نشده است، اما برخی کشورها با وفور پول فقیرتر شدهاند. تاریخ اقتصاد سرشار از نمونههایی است که در آنها افزایش ناگهانی درآمد، به جای آنکه سکوی پرتاب توسعه باشد، به منشأ بیثباتی، تورم و بحران تبدیل شده است. ایران نیز در میانه دهه۱۳۵۰ با چنین آزمونی روبهرو شد. آزمونی که در ظاهر با جهش بیسابقه قیمت نفت آغاز شد، اما در واقع به شیوه مواجهه سیاستگذار با این ثروت گره خورد. در آن سالها، تصور غالب این بود که محدودیتهای مالی برای همیشه از میان رفته و کشور میتواند همزمان دهها پروژه بزرگ صنعتی، عمرانی و رفاهی را اجرا کند. اما آنچه نادیده گرفته شد، محدودیتی بود که نه در حسابهای بانکی، بلکه در ظرفیت اقتصاد، نهادها و نیروی انسانی وجود داشت.
بسیاری از اقتصاددانان سالها بعد، کنفرانس اقتصادی رامسر را نقطهای میدانند که این تغییر نگاه به تصمیم رسمی حکومت تبدیل شد. تصمیمی که آثار آن تنها به اقتصاد محدود نماند و بر تحولات سیاسی سالهای بعد نیز سایه انداخت. هفتهنامه تجارتفردا به سردبیری محمد طاهری به مناسبت دهم مرداد، سالروز برگزاری کنفرانس اقتصادی رامسر، در پروندهای ویژه به یکی از مهمترین نقاط عطف تاریخ اقتصاد معاصر ایران پرداخته است؛ کنفرانسی که بسیاری از اقتصاددانان آن را آغاز تغییر مسیر سیاستگذاری اقتصادی کشور میدانند. این پرونده با مرور روایت شکلگیری کنفرانس، تصمیمهای اتخاذشده و پیامدهای آنها، این پرسش را بررسی میکند که چگونه جهش درآمدهای نفتی، به جای آنکه ایران را به توسعه پایدار برساند، اقتصاد را با تورم، بیماری هلندی، گسترش نقش دولت و نادیده گرفتن ظرفیت جذب اقتصاد روبهرو کرد. اما مگر در کنفرانس رامسر چه گذشت؟
برای درک اهمیت این کنفرانس باید چند گام به عقب بازگشت. آغاز این روایت به سالهایی برمیگردد که اقتصاد ایران هنوز با محدودیت منابع روبهرو بود و برنامههای عمرانی بر پایه برآوردهای نسبتا محتاطانه از درآمدهای نفتی تنظیم میشد. در چنین فضایی، سازمان برنامه و بودجه مامور تدوین برنامه پنجم عمرانی شد؛ برنامهای که با فرض درآمد حدود ۳۰میلیارد دلار طراحی شده بود و از نگاه کارشناسان، با توان اقتصاد ایران تناسب داشت. اما همزمان با تدوین این برنامه، بازار جهانی نفت دستخوش تحولی شد که همه محاسبات را بر هم زد.
در سال ۱۳۵۲، افزایش کمسابقه قیمت نفت، درآمدهای ارزی ایران را چند برابر کرد. ناگهان کشوری که تا چند سال پیش برای تامین منابع پروژههای عمرانی با محدودیت روبهرو بود، خود را در برابر انبوهی از دلارهای نفتی دید. این تحول فقط درآمد دولت را افزایش نداد، بلکه ذهنیت سیاستگذاران را نیز تغییر داد. اکنون این پرسش مطرح بود که آیا باید برنامههای توسعه متناسب با این درآمدهای جدید بازنویسی شوند یا همچنان بر همان چارچوب قبلی استوار بمانند؟ پاسخ محمدرضا شاه روشن بود. او برنامهای را که سازمان برنامه تهیه کرده بود، دیگر متناسب با شرایط جدید نمیدانست.
در جریان ششمین جشن هنر شیراز، زمانی که خداداد فرمانفرمائیان و همکارانش برنامه پنجم را ارائه کردند، شاه با تندی از آن انتقاد کرد و خواستار بازنگری اساسی شد. از نگاه او، افزایش درآمدهای نفتی به این معنا بود که دیگر ضرورتی برای محدود کردن اهداف توسعه وجود ندارد. ایران میتوانست همزمان نیروگاه هستهای بسازد، صنایع سنگین را گسترش دهد، شبکه حملونقل را توسعه دهد و پروژههای رفاهی عظیم را اجرا کند. در این نگاه، پول نفت نه یک فرصت محدود، بلکه کلید گشودن همه قفلهای توسعه بود. برای بررسی این تغییر بزرگ، در تیر۱۳۵۳ همایش اقتصادی گاجره برگزار شد. این نشست، برخلاف جلسات رسمی دولت، فضایی نسبتا آزادتر داشت و بسیاری از مدیران و اقتصاددانان با لباس غیررسمی درباره آینده اقتصاد ایران به بحث نشستند. در یکسو، مدیران اجرایی قرار داشتند که هر وزارتخانه فهرستی از پروژههای جدید و درخواستهای بودجهای ارائه میکرد. در سوی دیگر، گروهی از اقتصاددانان سازمان برنامه و بانک مرکزی هشدار میدادند که اقتصاد ایران ظرفیت جذب چنین حجمی از سرمایه را ندارد.
آنان معتقد بودند توسعه تنها به پول وابسته نیست؛ بنادر، شبکه حملونقل، نیروی انسانی، نظام اداری و ظرفیت مدیریتی نیز باید همگام با سرمایه رشد کنند. اختلاف میان این دو نگاه آنقدر جدی بود که تصمیم گرفته شد نشست دیگری با حضور شخص شاه برگزار شود تا درباره آینده برنامه پنجم توسعه تصمیم نهایی گرفته شود. چند هفته بعد، از دهم تا دوازدهم مرداد ۱۳۵۳، عالیترین مقامات سیاسی و اقتصادی کشور در هتل رامسر گرد هم آمدند. این نشست چنانکه بعدها روایت شد، محل رویارویی دو برداشت متفاوت از توسعه بود. یک برداشت، افزایش درآمدهای نفتی را فرصتی میدید که باید هرچه سریعتر به سرمایهگذاری گسترده تبدیل شود.
برداشت دیگر بر این باور بود که اقتصاد ایران هنوز فاقد زیرساختهای لازم برای چنین جهشی است و هزینهکرد شتابزده منابع، به جای توسعه پایدار، تورم، اتلاف منابع و بیثباتی به همراه خواهد داشت. تصمیمهایی که در رامسر گرفته شد، مسیر سیاستگذاری اقتصادی ایران را وارد مرحلهای تازه کرد. مرحلهای که بسیاری از اقتصاددانان آن را آغاز «دام توسعه» میدانند. از نیمه دوم سال ۱۳۵۳، دولت با سرعتی بیسابقه دامنه فعالیتهای خود را گسترش داد. بودجه عمومی چندبرابر شد، دستگاههای اجرایی توسعه یافتند و صدها پروژه صنعتی، عمرانی و زیربنایی بهطور همزمان آغاز شد. سرمایهگذاری در صنایع سنگین، نیروگاهها، پتروشیمی، راهآهن، بنادر، بزرگراهها و صنایع نظامی تصویری از یک اقتصاد در حال جهش ایجاد میکرد؛ اما در پشت این رونق ظاهری، شکاف میان منابع مالی و ظرفیت اجرایی اقتصاد هر روز عمیقتر میشد. نمونههای این ناهماهنگی خیلی زود آشکار شد.
دولت تصمیم گرفت همزمان هزاران پروژه عمرانی را در سراسر کشور اجرا کند و به این ترتیب از ساخت مدرسه و بهداری گرفته تا توسعه راهها و زیرساختهای روستایی در دستور کار قرار گرفت. اما اقتصاد ایران حتی برای تامین مصالح اولیه چنین طرحهایی آماده نبود. سیمان از خارج خریداری شد، اما بنادر کشور توان تخلیه حجم عظیم واردات را نداشتند. کشتیها هفتهها و گاه ماهها در انتظار تخلیه بار ماندند و بخشی از محمولهها، از جمله سیمان، پیش از رسیدن به مقصد عملا غیرقابل استفاده شد. تاخیر در تخلیه کالاها هزینههای سنگینی به اقتصاد تحمیل کرد. بهگونهایکه بنا بر روایت محمدهاشم پسران، تنها بابت جریمه معطلی کشتیها حدود ۶۰۰میلیون دلار پرداخت شد. مشکل تنها به بنادر محدود نماند. شبکه حملونقل پاسخگوی حجم واردات نبود و دولت برای جبران کمبود راننده کامیون، نیروی کار خارجی استخدام کرد.
در بخش بهداشت نیز، پس از ساخت مراکز درمانی، مشخص شد پزشک کافی وجود ندارد و ناچار پزشکانی از هند و پاکستان به ایران آمدند؛ اما تفاوت زبان و شرایط اجتماعی، خود مشکلات تازهای ایجاد کرد. این تجربهها نشان میداد پول میتواند ساختمان، جاده یا بیمارستان بخرد، اما نمیتواند ظرفیت انسانی و نهادی را با همان سرعت ایجاد کند. همان هشداری که اقتصاددانان در رامسر بارها بر آن تاکید کرده بودند. همزمان، پیامدهای پولی این سیاستها نیز آشکار شد. تبدیل گسترده درآمدهای ارزی به ریال، پایه پولی و نقدینگی را با سرعت افزایش داد و اقتصادی که نزدیک به یک دهه تورم نسبتا پایین را تجربه کرده بود، وارد دورهای از افزایش سریع قیمتها شد. دولت اما منشأ تورم را در سیاستهای خود جستوجو نکرد.
شاه افزایش قیمتها را بیشتر نتیجه گرانفروشی میدانست تا رشد نقدینگی. به همین دلیل، به جای اصلاح سیاستهای مالی و پولی، کنترل اداری قیمتها، بازرسی بازار و برخورد تعزیراتی با کسبه و بازاریان در دستور کار قرار گرفت. حتی اعضای حزب رستاخیز برای نظارت بر بازار بسیج شدند و صدها نفر از فعالان اقتصادی با برخوردهای قضایی روبهرو شدند؛ اقداماتی که نهتنها تورم را مهار نکرد، بلکه شکاف میان حکومت و بازار را نیز عمیقتر ساخت. در همین سالها، پدیدهای که بعدها «بیماری هلندی» نام گرفت، به تدریج ساختار تولید ایران را تحت تاثیر قرار داد. وفور ارز نفتی و تثبیت نرخ ارز، واردات را ارزانتر از تولید داخلی کرد. صنایع داخلی قدرت رقابت خود را از دست دادند، کشاورزی تضعیف شد و مهاجرت از روستاها به شهرها شدت گرفت.
بخش بزرگی از نقدینگی نیز به جای سرمایهگذاری مولد، به بازار زمین، مسکن و داراییها سرازیر شد. در نتیجه، اقتصادی که قرار بود با درآمدهای نفتی صنعتیتر شود، به تدریج وابستهتر به واردات و آسیبپذیرتر در برابر نوسان درآمدهای نفتی شد. اما شاید مهمترین اثر تصمیمهای پس از رامسر، تغییر رابطه دولت و جامعه بود. افزایش درآمدهای نفتی، سطح انتظارات عمومی را نیز بالا برد. هنگامی که دولت وعده میداد ایران ظرف دو دهه به یکی از قدرتهای صنعتی جهان تبدیل خواهد شد، جامعه نیز انتظار داشت رفاه، اشتغال و کیفیت خدمات عمومی با همان سرعت افزایش یابد. هر جا این وعدهها با محدودیتهای اجرایی اقتصاد برخورد میکرد، فاصله میان انتظار و واقعیت بیشتر میشد.
به این ترتیب، درآمدهای نفتی که قرار بود مشروعیت و رضایت عمومی را تقویت کنند، در عمل به افزایش انتظارات و سپس گسترش نارضایتی انجامیدند. همزمان، بزرگتر شدن دولت باعث شد تقریبا هر ناکارآمدی اقتصادی، مستقیما به حساب حکومت نوشته شود. امروز، با گذشت بیش از پنج دهه، بسیاری از اقتصاددانان همچنان کنفرانس رامسر را نه بهدلیل تصمیمهای عمرانی آن، بلکه به خاطر تغییری که در منطق سیاستگذاری اقتصادی ایجاد کرد، به یاد میآورند. اهمیت این نشست در آن بود که محدودیت اصلی اقتصاد، از کمبود منابع به کمبود ظرفیت تغییر کرده بود، اما سیاستگذار همچنان گمان میکرد افزایش درآمد به تنهایی میتواند توسعه را شتاب دهد. شاید به همین دلیل است که برخی از تحلیلگران، مهمترین میراث رامسر را نه پروژههایی میدانند که آغاز شدند، بلکه هشدارهایی میدانند که شنیده نشدند. هشدارهایی که نشان میداد توسعه، پیش از آنکه به پول نیاز داشته باشد، به سیاستگذاری درست، ظرفیت، بهرهوری و حکمرانی کارآمد وابسته است.
