«خطای غفلت و خطای ارتکاب» چگونه «سیاستگذار پولی» را زمین‌گیر کرده است؟
تحفه سیاست برای اقتصاد
فرهاد نیلی در مصاحبه‌ای با هفته‌نامه «تجارت فردا» نظام پولی کشور را مورد بررسی قرار داد. به باور او، پنج عامل تعارض منافع، نگاه مکتبی به نظام پولی و اعتباری، استمرار استاندارد طلا، سردرگمی در حکمرانی پولی و یک نگاه کاملا دولتی به بانکداری می‌تواند بحران در نظام پولی کشور را تشریح کند. فرهاد نیلی معتقد است بانک مرکزی در زمینه پولی کاملا منفعل عمل می‌کند و در زمینه ارزی نیز تحت‌تاثیر فشارهای دولت، برنامه‌ریزی می‌کند. این درحالی است که این وظیفه بانک‌های تجاری است که در زمینه ارز ورود کنند. نیلی این‌گونه نتیجه‌گیری می‌کند که بانک مرکزی ما بسیاری از اموری را که باید یک بانک مرکزی انجام دهد، انجام نمی‌دهد و در مقابل مرتکب کارهایی می‌شود که یک بانک‌مرکزی نباید انجام دهد. دلیل این امر نیز ضعف قانون است و رئیس دولت آینده باید در انتخاب رئیس‌کل بانک مرکزی دستورکار اصلی نهاد پولی کشور را که کنترل تورم و بحران بانکی است، مدنظر قرار دهد. فرهاد نیلی در مصاحبه‌ای با هفته‌نامه «تجارت‌فردا» در زمینه ضرورت ترمیم ساختار قانونی و نهادی بانک‌مرکزی اظهارنظر کرده است. در این مصاحبه، نیلی به پنج دهه سیاستگذاری اشتباه در زمینه پولی اشاره کرده و ضعف قانونی را دلیل این امر دانسته است. پیش‌تر روزنامه «دنیای‌اقتصاد» نامه اقتصاددانان را در زمینه اصلاح طرح قانون بانکداری منتشر کرد. متن تفصیلی این مصاحبه می‌تواند برای علاقه‌مندان و دانش‌آموختگان اقتصاد خواندنی باشد.
پنج دهه سیاستگذاری اشتباه
فرهاد نیلی در ابتدای سخنان خود به مقدمه‌‌ای از تاریخ مقررات‌گذاری در نظام پولی کشور پرداخت. به گفته او اگر پنج دهه اخیر را نه براساس تقویم بلکه براساس نقاط عطف تاریخ نگاه کنیم، یکی از نقاط عطف آن سال ۱۳۵۱ است که قانون پولی و بانکی در ایران تصویب می‌شود؛ دقیقا زمانی که دنیا استاندارد طلا را کنار می‌گذارد.
در سال ۱۹۷۱ میلادی رابطه پول با فلزات قیمتی کنار گذاشته شده و پول فیات ایجاد می‌شود که مبنای ارزشش عددی است که رویش نوشته شده نه پشتوانه فیزیکی آن. اما در کشور ما قانون پولی و بانکی در سال ۱۳۵۱ در مجلس شورای ملی تصویب و ریال براساس طلا تعریف می‌شود. یعنی همان زمان که دنیا استاندارد طلا را کنار می‌گذارد، قانون‌گذار در ایران ریال را براساس طلا تعریف می‌کند.
قانون‌گذاری ضعیف در دهه ۶۰
نیلی در ادامه سخنان خود به اشتباهات در مقررات‌گذاری بعد از انقلاب پرداخت. به گفته او بعد از انقلاب اسلامی هم چند اتفاق مهم در حوزه بانکی افتاد که نشان داد انقلابیون چه رویکردی به مسائل بانکی داشته‌اند؛ مهم‌ترینش تصمیم شورای انقلاب برای ملی کردن بانک‌هاست.
درحالی‌که کشور ما در آن زمان دارای یکی از مدرن‌ترین نظام‌های بانکی در منطقه و بین کشورهای درحال توسعه بود، خلاف جریان تاریخ به عقب حرکت می‌کند و بانک‌ها و موسسات اعتباری نه فقط دولتی که تجمیع می‌شوند.
مثلا همه موسسه‌های اعتباری که در حوزه تامین مالی مسکن کار می‌کردند، در بانک مسکن تجمیع شدند یا همه موسسه‌های اعتباری فعال در حوزه کشاورزی، در بانک کشاورزی تجمیع شده و تحت مدیریت و مالکیت دولت درآمدند. بانک‌های تجارت و ملت هم محصول همان ادغام هستند. در نهایت تعداد کل بانک‌ها از ۴۰ به ۹ رسید که شامل شش بانک تجاری و سه بانک تخصصی- توسعه‌ای بود.
بعد از دولتی شدن بانک‌ها، رخداد دوم تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در سال ۱۳۶۲ بود که یک عقبگرد بزرگ دیگر در نظام بانکی کشور محسوب می‌شود. این قانون بانک مرکزی را مهجورتر کرد و دستش را بست؛ بانکداری تجاری را هم براساس بانکداری مشارکتی تعریف کرد.
این دو مصوبه در فاصله چهار سال، نشان می‌دهد درست در زمانی که دنیا تورم را به‌عنوان یک خطر بزرگ و ویروسی که می‌تواند تمام اقتصاد یک کشور را از بین ببرد، شناخته و در پی درمان آن بود، در کشور ما دغدغه تورم وجود نداشت و تمرکز سیاستگذار روی دولتی کردن بانک‌ها برای جلوگیری از فرار سرمایه و ربازدایی از عملیات بانکی بود. البته به‌رغم نتایج منفی و هزینه‌بردار، این تفکر هنوز هم باقی است.
بانک‌مرکزی قبل از انقلاب قوی‌تر بود
این استاد دانشگاه به مقایسه نهاد پولی کشور در قبل و بعد از انقلاب هم پرداخت. به گفته او، تا قبل از انقلاب، بانک‌مرکزی در کشور ما نهاد مقتدری بود و روسای کل آن کسانی بودند که از اصول بانکداری و اقتصادی کوتاه نمی‌آمدند. مثلا زمانی که قیمت نفت چند برابر و دلارهای نفتی به کشور سرازیر می‌شود، مسوولان وزارت اقتصاد پیش محمدرضا پهلوی می‌روند و او را قانع می‌کنند که دلار باید ارزان شود. اما محمد یگانه، رئیس‌کل وقت بانک‌مرکزی، یک تنه جلوی این تغییر غیراصولی می‌ایستد و شاه را هم قانع می‌کند. یگانه در گفت‌وگو با شاه به او می‌گوید: «اگر وقتی درآمد نفتی ما بالا رفت دلار را باید ارزان کنیم، پس یعنی نظر شما این است که وقتی قیمت نفت پایین آمد باید دلار را گران کنیم؟» شاه این استدلال را می‌پذیرد و حرف یگانه را قبول می‌کند. بعد از انقلاب اما این وضعیت تغییر می‌کند. در تحلیل سیاستگذارانی که فرمان هدایت اقتصاد را به‌دست گرفته بودند، لزومی به وجود بانک‌مرکزی مقتدر نبوده چون آن را به‌عنوان ترمز می‌دیدند که چوب لای چرخ توسعه کشور می‌گذارد. به همین دلیل در اقتصاد دهه ۶۰ می‌بینیم که تقریبا تمام نظام تامین مالی جنگ و بودجه دولت براستقراض از بانک مرکزی استوار است و بانک مرکزی به نهادی منفعل و مطیع تبدیل شده.
شورای پول و اعتبار؛ مشکل اصلی
فرهاد نیلی در ادامه با اشاره به اینکه در تمام این مدت نیازی به اصلاح قانون بانک‌مرکزی احساس نشده است، گفت: مثلا طبق قانون عملیات بانکی بدون ربا تقریبا تمام سیاستگذاری پولی و اعتباری کشور به عهده هیات وزیران است. جالب است که این قانون هنوز نافذ است. شورای پول و اعتبار هم تداوم چنین تفکری است؛ یعنی وزرای ذی‌نفع دور میز می‌نشینند و راجع به تقسیم اعتبارات کشور تصمیم می‌گیرند و رئیس‌کل بانک مرکزی هم یک عضو از آن جمع است که فقط گزارشی ارائه می‌دهد و بعد از جلسه هم مصوبات شورا را اجرا می‌کند.
راز بحران در نظام پولی
فرهاد نیلی دلایل بحران نظام پولی کشور را به اختصار بیان کرد. به گفته او، در واقع آنچه در کشور ما جاری است تلفیقی از تعارض منافع، نگاه مکتبی به نظام پولی و اعتباری، استمرار استاندارد طلا، سردرگمی در حکمرانی پولی و یک نگاه کاملا دولتی به بانکداری است. نظام بانکداری کشور در دهه‌های ۶۰ و تا حدی ۷۰، کاملا دولتی بود و بانک‌مرکزی هم صرفا اداره‌ای بود که هر روز بانک‌ها را به‌خط می‌کرد که به چه اشخاصی تسهیلات بدهند، به چه اشخاصی ندهند، کجا سرمایه‌گذاری کنند و کجا تامین اعتبار کنند. در واقع بانک مرکزی یک دبیرخانه بود. البته بخش ارزی بانک مرکزی تا حدودی متفاوت بود؛ چون باید با تجار و بانک‌های خارجی کار می‌کرد. اما بخش ریالی کاملا دولتی بود. بنابراین در بانک مرکزی بین بخش ریالی و ارزی یک واگرایی شکل گرفت.
ضعف قانون؛ مشکل اصلی
این اقتصاددان به ضعف قانون در این زمینه پرداخت و گفت: متاسفانه نه‌تنها در قانون بلکه در ادبیات سیاستگذاری ما هم بانک‌مرکزی نقشی ندارد و به همین دلیل در نظام بانکداری با طیف وسیعی از بحران‌های مالی بالقوه مواجهیم. نتیجه اینکه بانکی که کسری می‌آورد و عملا ورشکسته است، از طریق اضافه‌برداشت از بانک‌مرکزی، تعهداتش را به بانک‌مرکزی منتقل و «تورم» را به جامعه تحمیل می‌کند. بخشی از تورم در کشور ما ناشی از بحران‌های پنهان بانکی است که باید در جای خود و در اندازه خود، با انحلال چند موسسه اعتباری، بروز می‌کرد. اما این موسسات نه‌تنها منحل نشدند، بلکه به مکنده‌های نقدینگی و پایه پولی و سیاه‌چاله‌های اعتباری تبدیل شدند، دچار مرضی شدند که مسری است و به دیگر موسسه‌ها و بانک‌ها هم سرایت می‌کند. بنابراین بخشی از تورم مزمن اقتصاد ایران، ناشی از به تعویق انداختن بحران‌های بانکی است که باید در زمان و مقیاس خودش محقق می‌شد. این موسسه‌ها و بانک‌ها باید از سوی مقام ناظر بانکی منحل یا مکلف به اعلام ورشکستگی می‌شدند تا صندوق ضمانت سپرده‌ها تکلیف سپرده‌گذارانشان را روشن می‌کرد. اما وقتی این عمل به‌موقع انجام نشود و اضافه‌برداشت‌های بسیار بزرگ صورت بگیرد و بانک‌مرکزی در سکوت قانون، توان مدیریت نداشته باشد، شرایط برای بروز تورم فراهم می‌شود. علت اصلی این مشکلات به ضعف قانون برمی‌گردد.
اقتدار ارزی؛ خطای ارتکاب
این استاد دانشگاه در ادمه مصاحبه، به موضوع نظام ارزی و ارتباط آن با بانک‌مرکزی پرداخت و گفت: آنچه شما به‌عنوان اقتدار بانک‌مرکزی در مدیریت ارز می‌بینید، درواقع منویات دولت است که بانک مرکزی به‌عنوان پیشخوان آنها را ابلاغ و اجرا می‌کند. سردرگمی‌ها و بخشنامه‌های مکرر بانک مرکزی در حوزه ارز، ناشی از سردرگمی دولت است. بزرگ‌ترین تصمیم‌هایی که در دو دهه اخیر در حوزه ارز گرفته شده یعنی تعیین قیمت ارز در دوران آقای بهمنی یا آقای سیف، از دولت به بانک مرکزی ابلاغ شد. هیچ‌کدام از تصمیم‌هایی که بانک مرکزی در حوزه تجارت خارجی اعمال می‌کند، نشانه اقتدار یک بانک‌مرکزی استاندارد نیست. این همان مفهومی است که خانم آن کروگر آن را «خطای غفلت و خطای ارتکاب» می‌نامد. بانک‌مرکزی ما بسیاری از اموری را که باید یک بانک‌مرکزی انجام دهد، انجام نمی‌دهد و در مقابل مرتکب کارهایی می‌شود که یک بانک‌مرکزی نباید انجام دهد. سختگیری‌های بانک‌مرکزی در حوزه تجارت خارجی، یا دستورات ابلاغی دولت است یا ناشی از اینکه بانک‌مرکزی کار بانک تجاری را انجام می‌دهد.
بانک‌مرکزی باید در حوزه کنترل تورم و حوزه نظارت بر سلامت بانک‌ها مقتدر باشد. بانک‌مرکزی اساسا در حوزه بانکداری تجاری نباید کاری انجام دهد و همه این عملیات را باید به بانک‌های تجاری واگذار کند. فقط نگران ریسک این عملیات باشد و از منظر ریسک بانک‌ها را کنترل کند. بنابراین اقتدار بانک‌مرکزی ما در حوزه ارز و تجارت خارجی اقتدار اداری است، نه اقتدار فنی و اطلاعاتی.
بانک‌مرکزی در دولت جدید
حال فرض کنید رئیس دولت آینده می‌خواهد رئیس‌کل بانک مرکزی را انتخاب کند، چه سوالی پیش‌روی اوست؟ اول اینکه چه کسی را انتخاب کنم؟ دوم، چطور فردی را انتخاب کنم؟ سوم، دستور کار رئیس‌کل آینده، فارغ از اینکه کیست، چه باید باشد؟ به نظر من سوال اصلی، سوال سوم است و سوال دوم و اول تبعی‌اند. یعنی در ترتیب پاسخ دادن به این سوالات، اول باید سوال سوم را جواب داد؛ اینکه باید بانک مرکزی چه دستور کاری داشته باشد؟ فرض کنید آقای رئیسی به اقتصاددان مورد اعتماد خود ماموریت دهد که بگویید چه کسی رئیس‌کل بانک مرکزی باشد.
من انتظار دارم که مشاور اقتصادی معتمد ایشان بگوید که اجازه دهید سوال را عوض کنیم و بگویم که چطور فردی بهتر است رئیس‌کل بانک مرکزی باشد؛ مثلا بانکدار انتخاب کنیم یا اقتصاددان؟ چون براساس یک تلقی اشتباه در دوره‌های گذشته، چندین دوره است که روسای کل بانک‌مرکزی ما، بعد از مرحوم دکتر نوربخش، از بانکداران تجاری بودند. اما سوال مهم‌تر که آن مشاور باید از آقای رئیسی بپرسد این است که از بانک‌مرکزی چه می‌خواهید و چه دستور کاری برایش دارید؟ اگر ایشان بگوید که خواسته من از بانک مرکزی کنترل نرخ ارز و نرخ سود بانکی است، اصلا اهمیتی ندارد که چه کسی را در این سمت بگذارد؛ چون هر کسی که انتخاب شود بلافاصله دستورها از خیابان پاستور به او می‌رسد که نرخ ارز و نرخ سود بانکی چقدر باشد. درحالی‌که دستور کار بانک‌مرکزی هیچ کدام از این دو نیست.
دستورکار اصلی بانک مرکزی
در این بخش فرهاد نیلی به بیان اولویت‌های رئیس‌کل بانک مرکزی پرداخت. او در این زمینه گفت: دستور کار بانک مرکزی کنترل تورم و بحران‌های بانکی مستمر است و غیر از قانون هیچ متن دیگری امکان دیکته کردن چنین باید و نبایدی را به رئیس کل بانک‌مرکزی ندارد. پس اگر ما در چهار سال آینده می‌خواهیم همان اتفاقاتی را که در ۴۰ سال گذشته رخ داده است تکرار کنیم، می‌توانیم برای دهمین بار بپرسیم که چه کسی رئیس‌کل بانک مرکزی شود. چون هر کسی که بیاید بعد از چند ماه متوجه تعهدات قبلی می‌شود و تحت فشار از سوی پاستور قرار می‌گیرد و در نهایت سیاست ارزی به او دیکته می‌شود که با چه نرخی بخرد و با چه نرخی بفروشد و هیات‌مدیره بانک‌ها و مدیران عامل بانک‌ها را چه کسانی بگذارد و در نهایت چهار سال دیگر با تصمیمات گذشته طی می‌شود.
اصلاح قانون؛ قدم اول
این اقتصاددان در ادامه به طرح جدید مجلس در زمینه بانک مرکزی اشاره کرد و گفت: طرح کنونی که در دستور مجلس است، باید اصلاح شود و البته اصلاحاتش هم زیاد است؛ اما شاه‌بیتش باید تغییر دستور کار بانک‌مرکزی از کنترل نرخ ارز و نرخ سود به کنترل تورم و نظارت بر نظام بانکی باشد. وخامت وضع اقتصادی کشور که تبعات اجتماعی بسیار سنگینی در پی دارد، باید بهبود یابد و راهش کنترل تورم و تعقیب سلامت بانکی است و برای این کار هیچ راهی جز قانون وجود ندارد. نه اینکه قانون تمام مشکل را حل کند، بلکه قانون قدم اول است. اما تا قدم اول برداشته نشود، امکان برداشتن قدم‌های بعدی وجود ندارد. بنابراین اگر در فاصله تیر تا شهریورماه که دولت سیزدهم قدرت را به‌دست می‌گیرد، توافقی بین سران قوا حاصل شود و قانون بانک‌مرکزی اصلاح و تصویب شود، می‌توان امیدوار بود که حل مشکلاتی مانند رشد اقتصادی و بیکاری از روی دوش بانک مرکزی برداشته شود و این نهاد به کنترل تورم و سلامت نظام بانکی بپردازد و رئیس‌کل جدید نیز همین دستور کار را داشته باشد. در غیر این صورت تنها زمان از دست می‌دهیم و در مسیر اتفاقات بدون بازگشت با هزینه‌های بسیار زیاد می‌افتیم.
۵ منظومه حکمرانی خوب
فرهاد نیلی در پایان سخنان خود، به شروط لازم در زمینه حکمرانی پولی موثر پرداخت. به گفته او، حکمرانی خوب یک منظومه است که اصول نسبتا ثابتی دارد؛ ولی به اقتضای قلمرو پیاده‌سازی، از شرکت تا کشور، مصداق و برد آن متفاوت است که به اختصار به برخی موارد آن در بخش پولی کشور اشاره می‌کنم. از جمله اقتضائات حکمرانی خوب آن است که سیاستگذاری یک وظیفه تمام‌وقت و موقوف است. نمی‌توان این وظیفه سنگین را به افرادی سپرد که همّ و غم و حوزه پاسخگویی آنها چیز دیگری است؛ ولی یک بعدازظهر در هفته برای سیاستگذاری پولی به بانک‌مرکزی می‌آیند. دوم، سیاستگذاری پولی باید تا حد ممکن، مصون از تعارض منافع باشد؛ نمی‌شود افرادی که حوزه منافع سیستماتیک آنها کاهش نرخ سود بانکی و نرخ ارز اسمی و تخصیص اعتبارات بانکی به بخش‌های مورد نظر است، سکاندار سیاستگذاری پولی کشور باشند. سوم، اختیار باید متناظر با مسوولیت باشد. قابل قبول نیست که افرادی بر تصمیمات پولی و اعتباری کشور موثر باشند، ولی در برابر تبعات آن پاسخگو نباشند. مضافا اقتضای شفافیت و پاسخگویی آن است که همراه با اعلام تصمیمات شورا، آرای مخالفان و افرادی که رای ممتنع به آن تصمیم داده‌اند نیز اعلام شود. چهارم، تصمیم‌گیری به منزله انتخاب گزینه مرجح از میان گزینه‌های ممکن است. چگونه می‌توان تصمیمات مهم پولی و ارزی کشور را اعلام کرد؛ درحالی‌که مبانی تصمیم‌گیری و گزینه‌های قابل انتخاب برای مقام پولی اعلام نمی‌شود؟ پنجم، لازمه نظارت موثر بر بانک‌ها و موسسات اعتباری، اقتدار اطلاعاتی، فنی، انتظامی و حقوقی ناظر بانکی است.
