پژوهشگران گزارش امکان توسل اتحادیه اروپا به چنین مبانی حقوقی بعد از اعمال تحریم‌های آمریکا را مورد سنجش قرار دادند و امکان تکیه جمهوری اسلامی ایران بر آنان را آزمودند. البته در این گزارش از بعد حقوقی به مساله نگریسته شده و اراده سیاسی اتحادیه اروپا برای مقابله با ایالات متحده در نظر گرفته نشده است.

قوانین فراسرزمینی

معمولا اجرای قوانین و قواعد محدود به یک مرز و حدی است؛ مرزهای هوایی، زمینی و دریایی. تمامی کشورها نیز طبق این قاعده رفتار می‌کنند. اما در این بین استثناهایی نیز وجود دارد که ملتزم بودن کشتی‌ها در دریای آزاد به تبعیت از قواعد کشور صاحب پرچم از جمله این استثناها است. در دهه‌های اخیر برخی کشورها و در راس آنها آمریکا دست به تصویب قوانینی زده‌اند که قلمروی اجرایی آنها فراتر از مرزهایشان است. این قوانین که اصطلاحا به آنها فراسرزمینی گفته می‌شود، در مورد ایران نیز پیش‌تر اعمال شده بود. در دهه ۹۰ میلادی، قوانین فراسرزمینی در آمریکا وضع شد که هدف آنها مجازات اتباع کشورهای خارجی بوده که در برخی از صنایع اصلی ایران مانند صنعت نفت سرمایه‌گذاری می‌کنند. مهم‌ترین این قوانین، قانون تحریم‌های ایران است که در سال ۱۹۹۶ میلادی تصویب شده است. هر چند این قانون پس از برجام با تعدیلاتی روبه‌رو شد.

مفهوم: مفهوم قوانین فراسرزمینی این است که قوانین ملی یک کشور نسبت به اعمالی که خارج از سرزمین تحت مالکیت آن کشور رخ داده است، اعمال شود. هر چند قوانین فراسرزمینی کشورهای مختلف شدت و ضعف متفاوتی نیز دارد. پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها معتقدند که وضع قوانین فراسرزمینی بر اساس یکی از سه مبنای منافع ملی یک کشور، مشترکات جهانی و منافع جامعه بین‌المللی است. قواعد تجارت انتشار اتحادیه اروپا از جمله مقرراتی است که به دلیل مشترکات جهانی وضع شده است، طی این قوانین تمام هواپیماهایی که به اروپا تردد دارند یا از اروپا به مقصد دیگری در حال عبور هستند، باید مجوزهای انتشار گاز را دریافت کنند که هزینه‌های مضاعفی را نیز به آنها تحمیل کرده است. قوانین حقوق بشری نیز جزو قوانین فراسرزمینی هستند که به دلیل منافع جامعه بین‌المللی اعمال می‌شوند.

تبعات: در حالت طبیعی، هر شخصی که در سرزمین یک کشور فعالیت دارد، تحت حکومت قوانین همان کشور است. در حالی که اگر قوانین یک کشور دیگر وی را مقید و محدود کند، نمی‌تواند تبعات اعمال خود را به راحتی پیش‌بینی کند. از این رو دو اثر ویژه قوانین فراسرزمینی باید وجود داشته باشد: «رقابت تقنینی» بین دو کشور و «انتخاب سودآور». انتخاب سودآور به این معنی است که کنشگر و فعال اقتصادی به دنبال سرزمینی خواهد بود که منافع ناشی از فعالیت وی در آنجا به بهترین نحو تامین شود، مطمئنا به شکل منطقی فعال اقتصادی حاضر نیست در جایی سرمایه‌گذاری کند که احتمال تحمیل ضررهای غیرقابل پیش‌بینی در آنجا موجود باشد.

مصداق‌های مشهور: یکی از مشهورترین و بارزترین مصداق‌های این قوانین، به تصویب قانون هلمز برتون در سال ۱۹۹۶ بازمی‌گردد؛ این قانون توسط ایالات متحده برای تحت فشار قرار دادن‌ تجارت خارجی کوبا وضع شده بود. وضع قانون «تحریم‌های جامع، بی‌بهره‌سازی و پاسخگویی ایران» که علیه کشورمان در سال ۲۰۱۰ به تصویب رسید نیز از جمله رویکردهای خصمانه ایالات متحده علیه کشورمان بوده است. رویکرد ایالات متحده برای وضع چنین قوانینی، مبارزه با ساختار حکومت‌هایی بوده که با آنها دارای اختلافات ایدئولوژیک است. قانون مقابله با تجارت کوبا در جهت تضعیف یک حکومت کمونیستی بوده است. اما مقررات مسدودسازی در جایی ظهور می‌یابند که رقابت تقنینی و دفع آثار قوانین فراسرزمینی به حد اعلای خود می‌رسند. این نوع از مقررات یک نوع اقدام متقابل در برابر قوانین فراسرزمینی به حساب می‌آیند و به عدم تبعیت از قوانین فراملی دستور می‌دهند.

اما یکی دیگر از واکنش‌های مرسوم، وضع «قوانین تقابلی» است. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌ها، این نوع از قوانین به جبران منافع محدود شده ناشی از اجرای قوانین فراسرزمینی مبادرت می‌کنند.

روش‌های مقابله

بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد که مقابله با اجرای قوانین فراسرزمینی در دو سطح دنبال می‌شود. کشورهایی که تحت‌تاثیر قوانین فراسرزمینی قرار می‌گیرند، هم در فرآیند تقنینی داخلی خود به وضع مقررات می‌پردازند و هم کشورها در قالب جمعی تلاش کرده‌اند تا آثار این قوانین را خنثی کنند.

مقرره اتحادیه اروپا: مقرره مسدودسازی اتحادیه اروپا در ابتدا برای مقابله با محدودسازی تجارت کوبا وضع شده بود، اما بعدا درخصوص اقدامات محدودساز در برابر تجارت با ایران نیز اعمال شد. اسناد ضمیمه شده‌ای که مشمول این مقرره می‌شوند همان موارد قبلی هستند که عبارتند از: سه قانون و یک مقرره ایالات‌متحده که تنها قانون مربوط به کشورمان، قانون تحریم ایران و لیبی در سال ۱۹۹۶ است. این قانون به محدودیت سرمایه‌گذاری در حوزه نفت ایران مختص می‌شود، در حالی که پس از سال ۲۰۱۰ تحریم‌های ایالات متحده علیه ایران بسیار گسترده‌تر شد. بر اساس مقرره اروپا، اشخاصی که از اجرای قوانین فراسرزمینی یک کشور ضرر می‌کنند، می‌توانند به دادگاه‌های کشورهای عضو اتحادیه اروپا که در آن فعالیت می‌کنند، اقامه دعوی کنند. خسارت این اشخاص از طریق مصادره اموال یا فروش دارایی‌های کشور واضع این قوانین پرداخت خواهد شد. به گفته پژوهشگران مرکز پژوهش‌ها هدف چنین مقرره‌ای آن است تا از اشخاص اروپایی که در تجارت بین‌الملل یا جریان سرمایه‌گذاری با یک کشور ثالث نقش دارند، در برابر قوانین فراسرزمینی کشورهای دیگر محافظت شود.

مقررات ملی: یک راه مقابله دیگر، وضع قوانین داخلی و جنگ تقنینی است. از مصادیق قوانین مقابله‌ای می‌توان به قانون بریتانیا مصوب سال ۱۹۸۰ اشاره کرد. این قانون برای حفاظت از منافع تجاری افرادی بود که به واسطه احکام قضایی در سرزمین‌های دیگر، مجبور به پرداخت خسارات گسترده‌ای شده‌اند. قانون فرانسه تحت‌عنوان اسناد و اطلاعات در سال ۱۹۸۰ نیز مصداق دیگری از مقررات ملی حفاظتی است. در این قانون، ممنوعیت ارائه مدارک و ادله به دادگاه‌های خارجی درج شده است. دادگاه کشوری که برای اجرای قوانین فراسرزمینی خود به دنبال اعمال مجازات است، نیازمند اطلاعات و ادله است. فرانسه با این کار مانع از تکمیل پرونده‌ها می‌شود.

محدودیت‌های مقرره مسدودسازی اروپا

پژوهشگران بازوی پژوهشی مجلس بر این باورند که مقرره اتحادیه اروپا از چند جهت دارای ایراد است؛ آنها ۴ ایراد اساسی را به این مقرره وارد دانستند.

ابهام: مرکز پژوهش‌ها مهم‌ترین ایراد مقرره اتحادیه اروپا را این دانست که در متن قانون مشخص نشده که آیا نسبت به تمام مبادلات اعمال می‌شود یا خیر. در متن مقرره آمده است: «اگر عدم اجرای قواعد ایالات متحده منتج به خسارت شدیدی شود، اجرای این مقرره متوقف می‌شود.» بازوی پژوهشی مجلس معتقد است که این عبارت در مقرره باید توضیح داده شود تا نیاز به تفسیر قضایی نداشته باشد.

تحمل ریسک: وضعیتی را در نظر بگیرید که یک شرکت اروپایی با توسل به مقرره مسدودسازی قصد اقامه دعوی علیه ایالات متحده را دارد. این اقدام به معنی به ستیزه طلبیدن مقامات ایالات متحده  است. در نتیجه این عمل دارای ریسک زیادی است. بهای این اقدام می‌تواند از دست دادن بازار ایالات متحده آمریکا باشد، در نتیجه استفاده از مقررات مسدودسازی دارای ریسک غیرقابل اغماضی است. ممکن است مقامات آمریکا در تلافی شکایت شرکت‌های اروپایی، مجازات سنگین‌تری را برای آنها در نظر گیرند.

اجرای فردی مقرره مسدودسازی: در مقرره مسدودسازی از کشورهای عضو اتحادیه اروپا خواسته شده تا هر یک به‌صورت فردی آن را به اجرا درآور‌ند، نتیجه این شد که تنها تعدادی از کشورهای اروپایی مجازات‌هایی را برای نقض قواعد مقرره مسدودسازی وضع کرده‌اند. به عقیده مرکز پژوهش‌ها، مشکل تنها در وضع مجازات نیست و در اجرا نیز ابهامات جدی وجود دارد. به‌عنوان مثال، تا به حال هیچ کشوری در مقابل نقض مقرره مسدودسازی، به تحمیل مجازات‌های وضع شده عمل نکرده است.

عدم جامعیت: مقرره اتحادیه اروپا در حال‌حاضر شامل قانون تحریم ایران و لیبی است. برای کارآتر شدن این مقرره، اتحادیه اروپا لازم است تا نسبت به تمام قوانین تحریمی ایالات‌متحده مشمول برجام، حساسیت به خرج دهد و آنها را نیز در پیوست مقرره مسدودسازی اضافه کند.

۴ پیشنهاد برای اثربخشی بیشتر

مرکز پژوهش‌های مجلس در وهله اول معتقد است که تکیه بر مقرره مسدودسازی اروپا به تنهایی نمی‌تواند هدف ایران را تامین کند. مهم‌ترین اثر این مقرره، افزایش قدرت چانه‌زنی اتحادیه اروپا در تعامل با ایالات متحده است. در درجه دوم نیز مرکز پژوهش‌ها راه‌حل اثربخشی بیشتر مقرره مسدودسازی اروپا را فراخ‌تر شدن دایره شمولیت آن عنوان کرد. در واقع اگر مقرره مسدودسازی بتواند تمام قوانین و فرامین اجرایی ایالات متحده مندرج در برجام را مورد هدف قرار دهد، امید به کارآیی آن افزایش خواهد یافت. از جمله این قوانین عبارتند از: قانون تحریم جامع ایران و قانون آزادی ایران و مقابله با اشاعه. سومین پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها این است که اتحادیه اروپا تمام اعضای خود را ملزم به وضع مجازات برای خودداری از اجرای مفاد مقرره مسدودسازی کند و در مرحله چهارم نیز با اعمال اصلاحاتی در مقرره، قلمرو و دامنه آن را افزایش دهد. به عقیده محققان پژوهش، کمترین تاثیر مقرره مسدودسازی با وجود تمام ابهامات و ایرادها این بوده که ایالات متحده و اتحادیه اروپا تا سال ۲۰۱۰ روی اینکه به‌صورت مشترک از اجرای قوانین خود تا حدود‌ زیادی ممانعت کنند، توافق کرده بودند. به همین دلیل بود که تا سال ۲۰۱۰ هیچ شرکت اروپایی به واسطه سرمایه‌گذاری در ایران مجازات نشد. شاید مشکل اساسی موجود بر سر راه اجرای مقررات مسدودسازی در وهله اول اراده سیاسی کشورهای اروپایی است. در مرحله بعدی نیز باید دید که آیا شرکت‌های تجاری حاضر به صرف زمان و هزینه برای جبران خسارات خود هستند. جبران خسارت در ذیل مقرره مسدودسازی مستلزم سپری کردن فرآیند قضایی و اخذ حکم برای جبران خسارت است. برای جبران خسارت نیز باید اموال ایالات متحده آمریکا را یافت و مصادره کرد. این فرآیند زمانبر می‌تواند خساراتی را به شرکت‌ها وارد کند. مرکز پژوهش‌ها معتقد است حتی در صورت وجود اراده سیاسی کشورهای اروپایی، بسیار محل تامل است که کشورهای اروپایی محرومیت از بازارهای ایالات متحده را به محرومیت از بازار جمهوری اسلامی ایران ترجیح دهند.