«دنیای اقتصاد» امکانپذیری تحقق اهداف حمل‌ونقلی در برنامه هفتم توسعه را بررسی کرد؛
تنگنای ریلی برنامه هفتم
نقطه تعادل سهم ریل از حمل بار چگونه از دست رفت؟
با این حال، نقطه کانونی و محور اصلی اهداف برنامه هفتم را می‌توان در هدف گذاری برای افزایش سهم حملونقل ریلی از جابه‌‌‌‌جایی کل بار زمینی داخلی به سطح ۳۰درصد (بر حسب تن - کیلومتر) دانست. اما تجربه‌‌‌‌های پیشین نشان می‌دهد که صرف تدوین اهداف روی کاغذ، بدون تعریف دقیق سازوکارهای اجرایی، تنظیم نظام هماهنگ نظارت و پایش و نیز اجتناب از نگاه‌‌‌‌های بخشی و منفک در اجرای احکام برنامه، نمی‌تواند به تحقق اهداف منتهی شود. پیگیری جداگانه و ناهماهنگ اجزای برنامه، عملا اثربخشی آنها را کاهش داده و در مسیر دستیابی به هدف اصلی یعنی تحقق سهم ۳۰ درصدی راه‌‌‌‌آهن از جابه‌‌‌‌جایی بار داخلی، موانع جدی ایجاد خواهد کرد.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، در قانون «مدیریت حملونقل و مصرف سوخت» مصوب سال ۱۳۸۶، هدف‌‌‌‌گذاری جسورانه‌‌‌‌ای برای افزایش سهم ریلی از حملونقل زمینی به ۳۰درصد طی مدت ۵سال ابلاغ شد. با این حال، با گذشت بیش از ۱۸سال از تصویب این قانون، اکنون سهم حملونقل ریلی کشور تنها حدود ۱۰درصد است که در زمانی چند برابر دوره برنامه‌‌‌‌ریزی‌‌‌‌شده حتی به نیمی از هدف پیش‌بینی‌‌‌‌شده نیز نرسیده است. با وجود این تجربه ناموفق، در برنامه هفتم بار دیگر هدف‌‌‌‌گذاری مشابهی را بدون آسیب‌‌‌‌شناسی جامع نسبت به علل عدم‌تحقق اهداف قبلی، تکرار کرده است که احتمال تحقق آن را بار دیگر با تردید مواجه می‌‌‌‌سازد.
افت رتبه حملونقل ریلی بار
نخستین گام در تحلیل وضعیت حملونقل ریلی، ارزیابی جایگاه فعلی آن در مقایسه با حملونقل جاده‌‌‌‌ای است؛ بر اساس آمارهای رسمی، از سال ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۷، سهم حملونقل ریلی از جابه‌‌‌‌جایی بار زمینی کشور (بر حسب تن - کیلومتر) از ۱۱.۸درصد (معادل ۲۱ میلیارد تن - کیلومتر) به ۱۵.۶درصد (حدود ۳۵میلیارد تن - کیلومتر) افزایش یافته است. این دوره، حاکی از روندی نسبتا مثبت در رشد سهم ریلی بوده است. با این حال، از سال ۱۳۹۷ به بعد، این روند معکوس شده و سهم ریلی از حملونقل زمینی کشور با کاهش مستمر مواجه شده است.
مسعود شکیباییفر، دکترای برنامه‌‌‌‌ریزی حملونقل درباره دلایل این افت به «دنیای اقتصاد» گفت: فرسودگی زیرساخت‌‌‌‌های ریلی، کمبود ناوگان لکوموتیو فعال و عملیاتی، تمرکز مدیریتی بر حملونقل مسافر به‌‌‌‌جای بار، بهره‌‌‌‌وری پایین در مدیریت راه‌‌‌‌آهن و عدم‌رفع گلوگاه‌‌‌‌های ظرفیتی شبکه، از جمله دلایل افت رتبه حملونقل ریلی در حوزه جابه‌‌‌‌جایی بار است؛ کمااینکه در سال ۱۳۹۷ سهم ریل از کل جابه‌‌‌‌جایی بار ۱۵.۶درصد بوده و در سال‌های بعد به ترتیب ۱۴.۲، ۱۴.۱، ۱۲.۷ و ۱۱.۳درصد بوده است. در نهایت، در سال ۱۴۰۲ این سهم با ثبت حدود ۲۹ میلیارد تن - کیلومتر، به ۹.۹درصد سقوط کرده است. تداوم این روند نزولی طی سال‌های گذشته، زنگ خطری جدی در مسیر دستیابی به هدف ۳۰درصدی سهم حملونقل ریلی در افق سال ۱۴۰۷ محسوب می‌شود.
وی با بیان اینکه تداوم روند نزولی سهم حملونقل بار ریلی در سال‌های اخیر، پیامدهایی جدی و در برخی موارد جبران‌‌‌‌ناپذیر برای اقتصاد حملونقل کشور به‌‌‌‌دنبال دارد، گفت: از مهم‌ترین این آثار می‌توان به افزایش هزینه‌‌‌‌های لجستیکی، تشدید مصرف سوخت‌‌‌‌های فسیلی، بروز مشکلات در حملونقل بار و تشدید تبعات ایمنی در شبکه جاده‌‌‌‌ای اشاره کرد. این در حالی است که حداقل انتظار آن بود که مدیریت راه‌‌‌‌آهن کشور بتواند شرایط سال ۱۳۹۷ را به‌‌‌‌عنوان نقطه تعادل حفظ کند.
بر اساس برآوردی ساده، اگر در سال ۱۴۰۲ سهم حملونقل ریلی از بار زمینی کشور معادل سطح سال ۱۳۹۷ (یعنی ۱۵.۶ درصد) باقی می‌‌‌‌ماند، از انتقال حدود ۱۸ میلیارد تن -کیلومتر بار به جاده‌‌‌‌ها جلوگیری می‌‌‌‌شد. این حجم معادل حدود ۷ میلیون سفر جاده‌‌‌‌ای با کامیون‌‌‌‌های ۱۰ تنی در مسیرهای متوسط ۲۵۰ کیلومتری است. عدد چشمگیری که تاثیر مستقیمی در کاهش استهلاک زیرساخت‌‌‌‌های جاده‌‌‌‌ای، کاهش تصادفات و تلفات انسانی و کاهش مصرف سوخت و آلایندگی‌‌‌‌های زیست‌‌‌‌محیطی به‌‌‌‌جا می‌‌‌‌گذاشت.
هدف‌‌‌‌گذاری ریلی؛ کاغذی یا واقعی؟
ضروری است هدف‌‌‌‌گذاری تعیین‌‌‌‌شده در برنامه هفتم توسعه برای بخش حملونقل، به‌‌‌‌ویژه حملونقل ریلی، مورد تحلیل قرار گیرد تا ابعاد واقعی آن روشن شود. به گزارش «دنیای اقتصاد»، پرسش محوری آن است که سهم ۳۰ درصدی پیش‌بینی‌‌‌‌شده برای حملونقل ریلی تا افق ۱۴۰۷ چه معنایی دارد و چه میزان بار (بر حسب تن - کیلومتر) را شامل می‌شود.
بر اساس ماده (۲) قانون برنامه هفتم توسعه، برای تحقق رشد اقتصادی متوسط ۸ درصدی کشور، لازم است بخش حملونقل کشور به‌‌‌‌طور متوسط سالانه ۱۰درصد رشد داشته باشد. با فرض تحقق این نرخ رشد، حجم کل حملونقل زمینی کشور باید از ۳۲۲ میلیارد تن - کیلومتر در سال ۱۴۰۲ به حدود ۵۱۹ میلیارد تن - کیلومتر در سال ۱۴۰۷ افزایش یابد. البته باید توجه داشت که این نرخ رشد ۱۰درصدی برای حملونقل زمینی، گرچه مبنای برنامه‌‌‌‌ریزی قرار گرفته، رویکردی ایده‌‌‌‌آل‌‌‌‌گرایانه تلقی می‌شود؛ چراکه بررسی‌‌‌‌های آماری نشان می‌دهد متوسط رشد سالانه حملونقل زمینی کشور طی بازه زمانی ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۲ تنها حدود ۵.۵درصد بوده است. بنابراین، تحقق رشد دو برابری حملونقل زمینی نسبت به روند گذشته، نیازمند تحولی جدی در سیاستگذاری، سرمایه‌گذاری و اجرا خواهد بود.
با این حال، اگر فرض برنامه‌‌‌‌ریزی‌‌‌‌شده مبنای محاسبه قرار گیرد، سهم ۳۰ درصدی حملونقل ریلی از رقم ۵۱۹ میلیارد تن - کیلومتر معادل ۱۵۶ میلیارد تن - کیلومتر خواهد بود. این به آن معناست که شرکت راه‌‌‌‌آهن جمهوری اسلامی ایران، که در سال ۱۴۰۲ عملکردی در حدود ۲۹ میلیارد تن - کیلومتر ثبت کرده و باید طی پنج سال، عملکرد خود را بیش از 5.3 برابر افزایش دهد. با توجه به روند کاهشی عملکرد ریلی در سال‌های اخیر، این هدف‌‌‌‌گذاری بسیار دشوار و مستلزم بسیج ظرفیت‌‌‌‌های مدیریتی، تامین منابع مالی پایدار، بهبود بهره‌‌‌‌وری عملیاتی، ارتقای زیرساخت‌‌‌‌ها و بازتعریف اولویت‌‌‌‌های سرمایه‌گذاری در این بخش است.
نخست باید پرسید آیا هدف‌‌‌‌گذاری سهم ۳۰ درصدی برای حملونقل ریلی تا افق ۱۴۰۷، اصولا منطقی و امکان‌‌‌‌پذیر است؟ و آیا اصولا چنین اقدامی در زمان پنج‌ساله شدنی است؟
شکیباییفر در این زمینه توضیح داد: بررسی تجارب جهانی نشان می‌دهد که بسیاری از کشورها، سهم قابلتوجهی از حملونقل زمینی بار را به ریل اختصاص داده‌‌‌‌اند یا در مسیر تحقق چنین هدفی گام برداشته‌‌‌‌اند. به‌‌‌‌عنوان نمونه، روسیه با سهمی بیش از ۶۰درصد و ایالات متحده با حدود ۴۰ درصد، از جمله کشورهایی هستند که عملکرد موفقی در توسعه حملونقل ریلی ثبت کرده‌‌‌‌اند. در نقطه مقابل، کشورهایی مانند ایران با سهمی در حدود ۱۰ درصد، به دلیل ضعف در اتصال مراکز بار به شبکه ریلی، فقدان بهره‌‌‌‌وری کافی، نبود مشوق‌‌‌‌های کافی برای جذب بار و تمرکز بیشتر بر حملونقل جاده‌‌‌‌ای، از این ظرفیت ملی به‌‌‌‌درستی بهره‌‌‌‌برداری نکرده‌‌‌‌اند.
وی افزود: با این حال، هدف‌‌‌‌گذاری سهم ۳۰ درصدی برای ایران، نه‌‌‌‌تنها از منظر تطبیقی غیرمنطقی نیست، بلکه با توجه به مزیت‌‌‌‌های وسعت جغرافیایی، قرارگیری در مسیر کریدورهای شمال–جنوب و شرق–غرب و مجاورت با بازارهای پرتقاضای آسیای مرکزی، قفقاز و حوزه خلیج فارس، کاملا ضروری و دست‌‌‌‌یافتنی بوده و یک ضرورت راهبردی به‌‌‌‌شمار می‌رود.
این کارشناس رسمی دادگستری در حملونقل بین‌المللی در ادامه گفت: اما اینکه بتوان طی مدت 5 سال به این سهم دست یافت مساله مهمی است که بیش از هرچیز به نحوه سیاستگذاری، رویکردهای اجرایی و میزان تعهد و انسجام نهاد مسوول بستگی دارد. رسیدن به این سهم در این بازه زمانی، نه ناممکن است و نه قطعی؛ بلکه کاملا تابع اراده، تصمیم‌‌‌‌سازی علمی و هماهنگی میان‌‌‌‌بخشی است.
مساله «تقاضا» برای حمل بار ریلی
دومین پرسش مهم در این زمینه وجود تقاضای کافی برای چنین حجم بالایی از حمل بار ریلی در کشور و دستیابی به سهم ۳۰ درصدی حملونقل ریلی تا افق ۱۴۰۷، است.
شکیباییفر در این رابطه توضیح داد: لازم است میزان بار حمل‌‌‌‌شده توسط شبکه ریلی به حدود ۱۵۵ میلیارد تن - کیلومتر در سال برسد. این به آن معناست که نسبت به سال پایه ۱۴۰۲، که عملکرد حملونقل ریلی حدود ۲۹ میلیارد تن - کیلومتر بوده است، باید افزایشی معادل ۱۲۵ میلیارد تن - کیلومتر محقق شود. برآوردها نشان می‌دهد که حدود ۴۰درصد از این افزایش، معادل تقریبا ۵۰ میلیارد تن - کیلومتر، از طریق جابه‌‌‌‌جایی بار موجود از جاده به ریل قابل تحقق است؛ مشروط بر آنکه اصلاحاتی نظیر واقعی‌‌‌‌سازی قیمت سوخت، ارتقای بهره‌‌‌‌وری عملیاتی، بهبود وضعیت ناوگان و زیرساخت‌‌‌‌ها، توسعه مراکز لجستیکی و افزایش قابلیت اطمینان حرکت قطارها و کیفیت خدمات حملونقل ریلی به‌‌‌‌طور جدی دنبال شود. در این صورت، بخشی از بارهایی که اکنون به دلایل اقتصادی یا عملیاتی در مسیر جاده‌‌‌‌ای حمل می‌‌‌‌شوند، می‌توانند به ریل منتقل شوند.
وی افزود: برای تحقق ۶۰درصد باقی‌‌‌‌مانده (یعنی حدود ۷۵ میلیارد تن - کیلومتر)، باید تمرکز بر فعال‌‌‌‌سازی چشمه‌‌‌‌های جدید بار باشد که در حال حاضر یا اتصال فیزیکی موثر به شبکه ریلی ندارند یا از ظرفیت اتصال موجود به‌‌‌‌درستی استفاده نمی‌شود. اتصال مستقیم و کارآمد معادن بزرگ، بنادر، نواحی صنعتی و مجتمع‌‌‌‌های تولیدی می‌تواند بخش بزرگی از این ظرفیت را بالفعل سازد تا تناژ بیشتری از چشمه‌‌‌‌های بار مانند معادن چادرملو، گل‌‌‌‌گهر، سنگان و بنادری مانند بندر امام خمینی، شهید رجایی، شهید بهشتی، عسلویه و شهرک‌‌‌‌های صنعتی پرظرفیت و... به ریل منتقل شود.
توان فعلی شبکه ریلی کشور چقدر است؟
پرسش بعدی به بررسی ظرفیت بالفعل و توان بالقوه شبکه ریلی کشور برای پذیرش تناژ هدف‌‌‌‌گذاری‌‌‌‌شده تا افق ۱۴۰۷ مربوط می‌شود. اگر ارتقای ظرفیت حملونقل ریلی صرفا بر پایه احداث ۳۲۰۰ کیلومتر خطوط جدید استوار باشد، تحقق این هدف با توجه به واقعیت‌‌‌‌های موجود، بسیار بعید به‌‌‌‌نظر می‌‌‌‌رسد.
مسعود شکیباییفر، دکترای برنامه‌‌‌‌ریزی حملونقل در این زمینه گفت: به‌‌‌‌رغم پیش‌بینی‌‌‌‌های قانونی و تلاش‌‌‌‌های صورت‌‌‌‌گرفته، روند فعلی توسعه زیرساخت‌‌‌‌های ریلی و سطح تخصیص منابع، میانگین سالانه احداث خطوط جدید را به حدود ۲۰۰ کیلومتر محدود کرده است. حتی ابزارهایی چون مجوز استجازه تهاتر نفت یا استفاده از منابع صندوق توسعه ملی نیز نتوانسته‌‌‌‌اند جهش محسوسی در این شاخص ایجاد کنند. دوم آنکه، در بازه زمانی سال ۱۳۹۵ تا سه ماه دوم ۱۴۰۳، شاخص تعدیل بهای تمام‌‌‌‌شده پروژه‌‌‌‌های عمرانی بالغ بر ۱۳۱۰درصد رشد داشته است؛ رشدی که از رشد منابع بودجه‌‌‌‌ای پیشی گرفته و موجب انقباضی شدن فضای مالی طرح‌‌‌‌های عمرانی شده است. در چنین شرایطی، حتی با برآوردی خوش‌بینانه، ممکن است تا پایان برنامه هفتم، صرفا حدود ۱۰۰۰ کیلومتر از خطوط ریلی پیش‌بینی‌‌‌‌شده قابل احداث باشد که فاصله‌‌‌‌ای چشمگیر با هدف‌‌‌‌گذاری ۳۲۰۰ کیلومتری برنامه دارد.
وی افزود: آنچه بیش از محدودیت منابع مالی مایه نگرانی است، نحوه تخصیص همین منابع محدود است. در سال‌های اخیر، بخش قابلتوجهی از اعتبارات عمرانی به طرح‌‌‌‌هایی اختصاص یافته که فاقد اولویت جذب بار ریلی یا توجیه اقتصادی کافی هستند. بسیاری از این طرح‌‌‌‌ها با پشتوانه مطالعاتی غیر‌عمیق و غیردقیق با اعتبار در حد کمتر از ۴۰۰ میلیون تومان (با رقمی که حتی برای احداث 3 متر خط ریلی نیز کافی نیست) تعهد ساخت چند صد کیلومتر خط ریلی به عهده دولت گذاشته می‌شود و با همین مطالعات ناکافی، طرح‌‌‌‌های ریلی از کمیسیون ماده ۲۳ مجوز دریافت کرده و به پیوست بودجه سنواتی راه یافته‌‌‌‌اند. نتیجه آن شده است که شبکه ریلی کشور با عدم‌تعادل کارکردی مواجه شده و امروز بیش از ۷۰درصد بار ریلی کشور تنها در ۳۰درصد شبکه جابه‌‌‌‌جا می‌شود و پیش‌بینی‌‌‌‌ها نشان می‌دهد که این وضعیت در آینده به‌‌‌‌مراتب بغرنج‌‌‌‌تر خواهد شد.
فقدان اولویت‌‌‌‌بندی پروژه‌‌‌‌ها بر اساس نیاز واقعی
به گزارش «دنیای اقتصاد»، در غیاب یک طرح جامع و مصوب برای توسعه متوازن حملونقل و راه‌‌‌‌آهن، نمی‌توان انتظار داشت که اولویت‌‌‌‌بندی پروژه‌‌‌‌ها مبتنی بر نیازهای واقعی شبکه و ملاحظات اقتصادی باشد. نمونه بارز این دغدغه در هدایت صحیح اعتبارات و توجه به اولویت‌‌‌‌ها، در طرح قطار سریع‌‌‌‌السیر تهران–قم–اصفهان نمایان است؛ طرحی که با برآورد هزینه‌‌‌‌ای بالغ بر ۵۰۰هزار میلیارد تومان، به‌‌‌‌تنهایی از کل اعتبارات در نظر گرفته‌‌‌‌شده برای احداث ۳۲۰۰ کیلومتر خطوط ریلی در برنامه هفتم (۴۵۰ همت) فراتر می‌رود. این پروژه، اعتباراتی معادل بیش از ۱۰ برابر مجموع ۴۰۰ طرح عمرانی کشور در حوزه راه، حملونقل، مسکن و عمران شهری و روستایی نیاز دارد.
این در حالی است که گزارش رسمی مرکز پژوهش‌‌‌‌های مجلس، اجرای این پروژه به‌‌‌‌صورت برقی‌‌‌‌سازی مسیر موجود با هزینه‌‌‌‌ای بسیار کمتر را پیشنهاد داده و آن را دارای توجیه دانسته است. با وجود این، اصرار بر ادامه اجرای این خط سریع‌‌‌‌السیر بدون اولویت واقعی و در شرایط محدودیت منابع، مصداق بارز تخصیص غیربهینه منابع ملی است که می‌تواند سایر پروژه‌‌‌‌های زیربنایی با بازده بالا را نیز تحت‌‌‌‌الشعاع قرار دهد. در حالی که طرح جامع حملونقل کشور پس از گذشت دو دهه، هنوز به تصویب نهایی نرسیده، ضروری است که طرح‌‌‌‌های ریلی موجود در پیوست قانون بودجه به طور مجزا مورد بازنگری قرار گیرند و در صورت عدم‌برخورداری از توجیه فنی و اقتصادی کافی، متوقف یا در طبقه‌‌‌‌بندی پایین‌‌‌‌تر قرار گیرند تا منابع محدود در مسیر پروژه‌‌‌‌های اولویت‌‌‌‌دار هدایت شود.
مسعود شکیباییفر، دکترای برنامه‌‌‌‌ریزی حملونقل درباره راه چاره این موضوع گفت: اکنون که آشکار شده صرفا اتکای به توسعه مسیرهای جدید ریلی، به‌‌‌‌ویژه در شرایط محدودیت منابع و زمان، برای ایجاد ظرفیت عبور ۱۵۶ میلیارد تن - کیلومتر تا افق ۱۴۰۷ کافی نخواهد بود، ضروری است تمرکز بر سایر راهکارهای افزایش ظرفیت که در برنامه هفتم نیز مورد اشاره قرار گرفته‌‌‌‌اند معطوف شود. می‌توان در این زمینه به مواردی همچون رفع گلوگاه‌‌‌‌های ظرفیتی شبکه ریلی، برقی‌‌‌‌سازی محورهای پرتردد، افزایش سهم حملونقل ریلی بنادر به ۲۵درصد، تامین و نوسازی دست‌‌‌‌کم ۵۰۰ دستگاه لکوموتیو، اولویت‌‌‌‌بخشی به احداث خطوط اتصال به مراکز و چشمه‌‌‌‌های بار ریل‌‌‌‌پسند و همچنین احداث خطوط آنتنی برای اتصال نقاط موثر و سرچشمه های بار نزدیک به خطوط سراسری ریلی اشاره کرد.
وی افزود: این اقدامات، در مقایسه با توسعه خطوط سراسری جدید، نه‌‌‌‌تنها از نظر اقتصادی مقرون‌‌‌‌به‌‌‌‌صرفه‌‌‌‌تر هستند، بلکه از منظر زمان اجرا نیز مزیت دارند و می‌توانند در کوتاه‌‌‌‌مدت اثرات قابل‌‌‌‌ملاحظه‌‌‌‌ای بر عملکرد شبکه ریلی کشور داشته باشند، با اطمینان می‌توان ادعا کرد اگر هم‌افزایی بین این اقدامات صورت گیرد و شرکت راه‌‌‌‌آهن افزایش بهره‌‌‌‌وری را در اولویت خود قرار دهد خواهیم توانست در افق 1407 دستیابی سهم بار ریلی به 30درصد کل بار زمینی را جشن بگیریم. رسیدن به سهم ۳۰ درصدی، دست‌‌‌‌نیافتنی نیست، به‌‌‌‌شرط آنکه الزامات آن به‌‌‌‌درستی طراحی، تحلیل و اجرا شود.
