آیا بانک مرکزی می‌تواند قانون‌گذار صنعت رمزارز باشد؟
پیدا و پنهان تنظیم‌گری رمزارزها
نزدیک به یک دهه است که قانون‌گذاری حوزه رمز ارزها به تعویق افتاده ولی طی ماه‌های اخیر زمزمه‌هایی از آغاز این فرآیند به گوش می‌رسد. حال سوالی که مطرح می‌شود این است که چه کسانی «می‌توانند» یا «باید» عهده‌دار قانون‌گذاری در حوزه رمزارزها شوند؟ پیش از پاسخ به این سوال باید در نظر داشت که تنظیم‌گری حوزه رمزارزها در ایران دغدغه مشترک میان حاکمیت، بازیگران این صنعت و 15میلیون کاربر رمزارزها بوده و هرگونه تصمیم گیری در این خصوص برای آنها حائز اهمیت است.
تنظیم‌گری رمزارزها؛ دغدغه مشترک
قانون‌گذاری صنعت رمزارز در حال حاضر به دغدغه‌ای مشترک برای حاکمیت، فعالان صنعت و کاربران آن تبدیل شده، چراکه در این زمینه قوانین شفاف و روشنی برای تعیین حدود و فعالیت بازیگران این صنعت وجود ندارد. فقدان قوانین شفاف و توسعه‌پذیر در این حوزه، موجب شده است که در مواقع حساس، نهادهای نظارتی و حاکمیتی ناگزیر به اعمال محدودیت‌ها و مقررات خاصی شوند؛ کاهش ناگهانی سقف واریز به صرافی‌های رمزارزی به ۲۵میلیون تومان یا اعمال محدودیت ۷۲ساعته برای برداشت‌ها نمونه‌ای از این محدودیت‌ها هستند.باید گفت که چنین تصمیماتی موجب ایجاد نگرانی در میان فعالان صنعت و کاربران پلتفرم‌های رمزارزی در کشور خواهد شد. از سوی دیگر، نبود قوانین روشن، کاربران و پلتفرم‌ها از حقوق و مسوولیت‌های خود آگاه نبوده و در چنین شرایطی، احتمال دارد کاربران در دام سوءاستفاده‌گران گرفتار شوند و پلتفرم‌ها نیز با رویکردهای سلیقه‌ای و آزمون و خطا، از مسیر اصلی خود که همان بهبود و توسعه خدمات است، منحرف شوند.
چه کسی تمام صنعت رمزارز را می‌شناسد؟
صنعت رمزارز به‌دلیل وسعت و اتکای آن به فناوری‌های نوین، برای هر مخاطبی قابل درک نیست. پیچیدگی‌های موجود در تکنولوژی بلاک‌چین از یک‌سو و نوسانات شدید بازار ارزهای دیجیتال نسبت به بازارهای سنتی از سوی دیگر، موجب می‌شود هیچ فرد یا نهادی نتواند ادعا کند که بر تمام ابعاد این صنعت تسلط دارد و تمام جوانب آن را به‌طور کامل می‌شناسد.با نگاهی به صنعت رمزارز در ایران می‌توان دریافت که این صنعت از بخش‌های مختلفی همچون تبادل، استخراج، دیفای، کیف‌پول، سازوکارهای نگهداری، شبکه و زیرساخت تشکیل شده است. بخش تبادل، حدود ۵۰درصد از کل صنعت رمز ارز در ایران را دربرمی‌گیرد که خود این بخش، عملیات بسیار متنوعی را سامان‌دهی می‌کند؛ پلتفرم‌های مبادله به شبکه بانکی متصل می‌شوند تا وجوه کاربران را تسویه کنند، مکانیزم‌های مختلف سفارش‌گذاری و موتورهای معاملاتی را در اختیار کاربران قرار می‌دهند، زیرساخت‌های ویژه‌ای برای نگهداری دارایی رمز ارزی کاربران توسعه می‌دهند و برخی از آنها، سرویس‌های جانبی از جمله وثیقه نگهداری نیز ارائه می‌دهند. این تنها یکی از بخش‌های صنعت رمزارز است؛ اما همین گریز کوچک به خوبی نشان می‌دهد که این صنعت از اجزای متنوعی تشکیل شده و پیچیدگی‌های ذاتی و عملیاتی بسیاری دارد. بنابراین، هیچ فرد یا نهاد یگانه‌ای نمی‌تواند مدعی این باشد که بر تمام بخش‌های این صنعت اشراف دارد و می‌تواند متولی تنظیم‌گری یکپارچه برای تمام اجزای این صنعت باشد.
چالش‌های بانک مرکزی در قانون‌گذاری رمز ارزها
در کشور ما، یکی از گزینه‌ها برای قانون‌گذاری رمز ارزها، بانک مرکزی است. به عقیده برخی، بانک مرکزی می‌تواند هم در این حوزه قانون‌گذاری کند، هم بر اجرای قوانین نظارت داشته باشد. به بیان دیگر، بانک مرکزی می‌تواند تنظیم‌گر و تصدی‌گر رمز ارزها شود.
تصور کنید که بانک مرکزی می‌خواهد در رابطه با بخش‌های مختلف صنعت رمزارز در ایران مانند تبادل، استخراج، دیفای، شبکه و زیرساخت قانون وضع کند و بر اجرای قوانین در تمام این حوزه‌ها نظارت کند و نسبت به اتفاقاتی که در این حوزه‌ها می‌افتد، هم به کاربران و هم به نهادهای بالادست خود پاسخ‌گو باشد. این مساله بانک مرکزی را به محل تجمع ریسک‌های بسیار متنوعی تبدیل می‌کند که در هر حاضر هر کدام توسط سازوکارهایی در بخش خصوصی، رصد و کنترل می‌شوند. بانک مرکزی، همانند دیگر نهادها، ممکن است دانش تخصصی و اشراف کامل در تمام بخش‌های صنعت رمز ارز در ایران را نداشته باشد و بنابراین ممکن است برای تنظیم‌گری یکپارچه این صنعت با چالش‌هایی مواجه شود. سیال بودن این صنعت و حضور بازیگران خارجی در ایران، از جمله این چالش‌ها به شمار می‌رود. در این راستا، واگذاری تنظیم‌گری و تصدی‌گری رمزارزها به یک نهاد خاص می‌تواند با دشواری‌هایی همراه باشد که نیاز به تخصص و همکاری‌های گسترده‌تری دارد.
چالش‌ها و تهدیدها
بررسی‌ها درخصوص تجربه بانک مرکزی در تنظیم‌گری حوزه‌های نوآورانه در ایران، به‌ویژه در صنعت پرداخت، نشان می‌دهد که رویکرد این نهاد در سال‌های اخیر با چالش‌هایی مواجه بوده است.
زیرا به نظر می‌رسد بانک مرکزی در تنظیم‌گری حوزه‌های نوآورانه بدون توجه به ارزش وجود یک بازار رقابتی، از طریق شرکت‌های زیرمجموعه خود وارد بازار می‌شود تا بتواند حتی تا لایه مدل کسب‌وکاری، به کنترل صددرصدی بپردازد. در ادامه این رویکرد، بانک مرکزی همواره قوانینی را به‌طور ناگهانی و محدودیت‌های مختلفی از جمله مسدودسازی حساب‌ها و کاهش سقف واریزها برای کسب‌وکارهای نوآورانه اعمال کرده است. چنین رویکردی، بدون تردید، نمی‌تواند به پیشرفت یک صنعت و ارتقای تجربه کاربران آن منجر شود و تنها منجر به ناامیدی فعالان این حوزه منجر خواهد شد. از سوی دیگر، کاربران در چنین فضایی مجبور خواهند بود از پلتفرم‌های مشابه خارجی استفاده کنند که این موضوع، سرمایه و اطلاعات ایشان را در معرض خطر قرار می‌دهد.
قانون بانک مرکزی برای رمزارزها
در پی نیاز به قانون‌گذاری حوزه رمزارزها در ایران، در آخرین نسخه از قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی به رمزارزها پرداخته شده است. در ماده۵۹ این نسخه - که در زمستان۱۴۰۲ منتشر شده- آمده است که: «مسوولیت انحصاری ابلاغ دستورالعمل‌های مورد نیاز در حوزه نظام‌های پرداخت، فناوری‌های نوین مالی مرتبط با ابزارهای پرداخت و رمزپول و همچنین نهادهای فعال در این حوزه‌ها برعهده بانک مرکزی است. همچنین این نهادها موظفند حسب درخواست بانک مرکزی، کلیه اطلاعات، آمار و اسناد خود را به ترتیب موردنظر در اختیار بانک مرکزی در اختیار آن بانک قرار دهند.» در ادامه، مهران محرمیان -در زمان معاونت فناوری‌های نوین بانک مرکزی- با اشاره به دستور موکد محمدرضا فرزین در راستای تدوین سند مقررات و دستورالعمل اجرایی ماده۵۹ قانون بانک مرکزی، از تدوین سند و انتشار سند مواجهه در آینده نزدیک خبر داد. محتوای این سند که توسط سازمان ملی انفورماتیک تدوین شده است، رمزپول‌ها را این‌گونه تقسیم کرده و متولی عرضه و تبادل هر یک را مشخص می‌کند. (این تولیت در لایه قانون‌گذاری و نظارت است) چنین تقسیم‌بندی‌ای، به‌صورت رسمی، تدوین قوانین و اجرای آنها را در صنعت رمز ارز در ید قدرت بانک مرکزی قرار می‌دهد و تنها در بخش‌هایی جزئی، کار را به سازمان بورس می‌سپارد. با توجه به توضیحات پیشین، اکنون روشن است که اجرایی شدن چنین سندی در حوزه رمز ارزها ممکن است با چالش‌هایی همراه باشد. بانک مرکزی به‌عنوان نهادی که ممکن است در این حوزه تخصص و آگاهی لازم را نداشته باشد، وارد فرآیند تنظیم‌گری و تصدی‌گری می‌شود. این رویکرد می‌تواند به تجمع ریسک‌های مختلف منجر شود و در نتیجه، امنیت سرمایه و اطلاعات کاربران را تهدید کند و تاثیراتی بر جریان سرمایه در کشور داشته باشد.
تنظیم‌گری تکنهادی یا چندنهادی؟
اگر قانون‌گذاری و اجرای قوانین مربوط به حوزه رمزارزها همزمان به بانک مرکزی محول شود، این موضوع ریسک اعطای مجوز به پلتفرم‌ها و ریسک نگهداری از دارایی کاربران رمز ارز در ایران را در بانک مرکزی تجمیع می‌کند. این نهاد با ابزار و توانایی‌های محدود و تجربه‌ای که در تنظیم‌گری تکنهادی در حوزه پرداخت‌یارها دارد، وارد فرآیند تنظیم‌گری در این حوزه می‌شود. در این شرایط، تنظیم‌گری تکنهادی می‌تواند چالش‌هایی را به همراه داشته باشد. رفتار غیرسازمانی و یک‌جانبه تنظیم‌گر تک‌نهاد می‌تواند نگرانی‌هایی درباره آسیب دیدن صنعت ایجاد کند، و در این راستا، تنظیم‌گری تکنهادی ممکن است با چالش‌های قابل توجهی مواجه شود.در عوض، تنظیم‌گری چند نهادی، ریسک‌های صنعت را بین نهادهای مختلف تقسیم می‌کند و مانع رفتار سلیقه‌ای یک نهاد ذی‌نفع می‌شود. به‌علاوه، در صورت حضور نهادهای متنوع، ابزارها و توان استراتژیک و عملیاتی بیشتری وجود خواهد داشت که تجربه موفق تنظیم‌گری چندنهادی در تاکسی‌های اینترنتی و E-commerce نیز شاهدی بر این مساله است.
تنظیم‌گری چندنهادی؛ راه‌حل بهینه
بهینه بودن تنظیم‌گری چند نهادی از این جهت است که می‌تواند ریسک‌های یک صنعت را تقسیم و تعدیل کند. در واقع منظور از تنظیم‌گری چندنهادی این است که ریسک‌های شناسایی‌شده و ریسک‌های احتمالی آینده بین نهادهای تنظیم‌گر که ابزارهای لازم برای مدیریت آن را دارند، تقسیم شوند. به‌طور مثال:
- مواردی مانند پول‌شویی و تامین مالی تروریسم نیازمند همکاری دو طرفه بین سکوهای داخلی و FIU است.
- در موارد کلاه‌برداری صرفا نهاد قضایی کشور یعنی قوه قضائیه از طریق سکوهای داخلی شفاف می‌تواند مساله را بررسی و حل کند.
- در توکنایز کردن دارایی‌های واقعی مانند مسکن و ملک نیز سازمان بورس اوراق بهادار می‌توانند به مساله ورود کند.
- در حوزه سرمایه‌گذاری نیز نیازمند جزئیات و الزاماتی است که وزارت اقتصاد متولی آن است.
تنظیم‌گری چندنهادی در حال حاضر تنها مسیری است که به تنظیم‌گری هوشمند و توسعه‌گرا می‌انجامد و هر شیوه دیگری، اعم از رها کردن مسیر تنظیم‌گری یا از سوی دیگر، واگذاری تنظیم‌گری و تصدی‌گری به تکنهادی مانند بانک مرکزی که سبقه‌ای غیرموفقیت‌آمیز دارد. در کنار تمام ویژگی‌های سلبی بانک مرکزی برای تولیت تنظیم‌گری و تصدی‌گری صنعت رمز ارز، باید توجه داشت که بانک مرکزی به‌طور کلی انگیزه‌ای برای تنظیم‌گری توسعه‌محور در این صنعت ندارد و این انگیزه تنها از نهادهای بالادستی می‌تواند به بانک مرکزی یا هر نهاد دیگر منتقل شود.
