چرا دولت قادر به کنترل مخارج خود نیست؟
خط لوله نفتی به هزینه جاری
حامد آذرگون: حذف ارز ترجیحی در روزهای اخیر و جبران آن با سیاست حمایتی کالابرگ، ذکر یک نکته بسیار مهم را ضروری میکند. هزینههای جاری دولت یک تفاوت بسیار مهم با هزینههای عمرانی دارد. «برگشتناپذیری» ویژگی متمایزکننده هزینههای جاری از هزینههای عمرانی است. در ایران، هزینههای جاری که بیش از 70درصد هزینههای عمومی دولت را تشکیل میدهند، ماهیتی تعهدزا و کاهشناپذیر دارند.
جزء اصلی هزینههای جاری دولت، هزینه حقوق و دستمزد کارکنان دولت است که پس از افزایش به دشواری میتوان آن را کاهش داد. با حالتی مشابه، در این دور از سیاستهای حمایتی، دولت وعده داده است که میزان یارانه با تورم یا نرخ دلار افزایش مییابد. بنابراین یارانههای این دور نیز میتوانند ویژگی «برگشتناپذیری» داشته باشند و بار مالی ماندگار و بسیار سنگینی را به بودجه عمومی وارد کنند. این سیاست در شرایطی که دولت با کسری بودجههای بالا مواجه است، میتواند اصلاحات بودجه را دشوارتر و مهار تورم را سختتر کند. هر چند این حالت کنونی به مراتب از حالتی که یارانه را به ابتدای زنجیره تولید اختصاص میدادند، بهتر است؛ اما همچنان با حالت مطلوب فاصله دارد و لازم است خطرات آن بیان شود. کنترل و مهار تورم یا پرداخت یارانههای همهگیر و فزاینده، دوراهی مهمی است که دولت با آن مواجه خواهد بود و بهنظر میآید مهار کسری بودجه و کنترل تورم تصمیم صحیح باشد.
سیاستهای حمایتی و بازتوزیعی توسط دولتهای بسیاری از کشورها انجام میشود. تامین «حداقل درآمد» رویکرد اصلی سیستم تامین اجتماعی در کشورهای توسعهیافته است. هر شهروند به میزانی که پایینتر از این «حداقل درآمد» باشد از حمایتهای دولت برخوردار میشود تا به سطح آن برسد. دولتها با داشتن یک پایگاه آماری روزآمد و دقیق میتوانند خانوارهایی را که زیر این خط قرار میگیرند، شناسایی کنند.
تا زمانی که خانوار زیر این خط درآمدی قرار گرفته باشد، دولت به میزان فاصلهاش از آن خط به او یارانه پرداخت میکند. هرچه فاصله خانوار از آن «حداقل درآمد» کمتر شود، یارانه دریافتی او نیز کمتر میشود و اگر بالاتر از آن خط قرار گیرد یارانهاش بهطور کلی قطع میشود. بنابراین یارانهها در کشورهای پیشرفته ماهیتی بسیار پویا، دقیق و موقتی دارند. در ایران اما یارانهها بهطور غیرهدفمند به همه داده میشود و اشتباه دوم این است که یارانههایی که فراگیر و غیر هدفمند هستند، در طول زمان با تورم یا نرخ ارز تعدیل میشوند در صورتی که افزایش باید تنها برای یارانههای هدفمند صورت گیرد. کالابرگ یکمیلیون تومانی که به همه داده میشود، هزینه سالانهای برابر با 1000همت برای دولت در پی دارد که حدود 20درصد بودجه عمومی دولت است. افزایش یارانهها با تورم موجب میشود بار مالی سنگین و «مداوم» بر بودجه دولت اعمال شود که مهار کسری بودجه و تورم را بیش از پیش دشوار میکند. تجربه جهانی نشان میدهد یارانهها باید هدفمند، کاهنده و موقتی باشد. اما یارانههای کنونی در قالب کالابرگ نه هدفمند است، نه کاهنده و به احتمال زیاد موقتی نیز نخواهند بود. با ویژگیهای برشمرده، این یارانهها ماهیتی بسیار مشابه با هزینههای جاری دولت پیدا میکنند.
بررسیها نشان میدهد که مهمترین ویژگی هزینههای جاری، «بازگشت ناپذیری» آنها است. دولت همگام با افزایش درآمدهای نفتی هزینههای جاری خود را افزایش داده است. با شروع تحریمهای اقتصادی و کاهش قیمت نفت درآمدهای دولت کاهش مییابد. انتظار میرود که دولت هزینههای خود را نیز کاهش دهد؛ اما این اتفاق در مورد هزینههای جاری رخ نداده است. ماهیت تعهدزا و کاهشناپذیر هزینههای جاری دقیقا همان چیزی است که باعث شده دولت نتواند هزینههای خود را کاهش دهد. بنابراین دولت هنگام افزایش هزینههایی که ماهیت «بازگشت ناپذیر» دارند، باید بسیار محتاطانهتر عمل کند؛ زیرا راه برگشت از این هزینه بسیار دشوار است. پیامد ناگوار افزایش بیضابطه هزینههای جاری این بوده که دولت مجبور شده است عمده بار کاهش هزینهها را بر بودجه عمرانی وارد کند. این اتفاق در بلندمدت تبعات بسیار نامطلوبی همچون فرسوده شدن زیرساختهای اقتصادی کشور در پی دارد.
قربانی شدن بودجه عمرانی
بررسیها نشان میدهد سهم بودجه عمرانی از هزینههای دولت، از میانگین 24درصد در دهه1380 به میانگین 14درصد در دهه1390 کاهش یافته است. در ایران، بخش عمدهای از هزینههای جاری که بیش از 70درصد هزینههای دولت را تشکیل میدهد، ماهیتی تعهدزا و کاهشناپذیر دارند؛ جزء اصلی هزینههای جاری دولت، هزینه حقوق و دستمزد کارکنان دولت است که پس از افزایش به دشواری میتوان آن را کاهش داد. از سال1380 تا سال 1390، هزینههای جاری حدودا سهبرابر هزینههای عمرانی بوده اما با شروع تحریمها و کاهش درآمدهای نفتی در طول دهه1390 این نسبت به حدود 5.5 رسیده است.
در زمان وفور درآمدهای نفتی دولت هم هزینههای جاری و هم هزینههای عمرانی را زیاد میکند؛ اما هنگام کاهش این درآمدها، دولت تنها هزینههای عمرانی را کاهش میدهد و این هزینهها عمده بار انقباضی کردن بودجه را به دوش میکشند. بنابراین فهم این نکته بسیار اهمیت دارد که متعهد شدن دولت به پرداخت یارانههایی همگانی که قرار است با تورم یا نرخ ارز تعدیل شود به معنای فرسوده شدن بیش از پیش زیرساختهای حیاتی کشور است. بهبود و جبران استهلاک زیرساختهای اقتصادی نیازمند سرمایهگذاریهای گسترده در این بخش است که در تضاد با روند طی شده هزینههای عمرانی است.
ضرورت کنترل کسری بودجه و مهار تورم
ایران طولانیترین تورم مزمن تاریخ را در میان تمام کشورهای جهان دارد. تورم در ایران از سال1352 دورقمی شده و به جز معدود سالهایی، تاکنون دو رقمی مانده است. نوسانات شدید نرخ تورم، ویژگی دیگر تورم در ایران است که باعث بیثباتی فضای اقتصاد کلان شده است. با توجه به ریسکگریزی انسانها، بیثباتی اقتصاد کلان موجب میشود «نرخ بازده تعدیلشده با ریسک» پروژههای سرمایهگذاری کاهش یابد و با کاهش این نرخ، سرمایهگذاری و رشد اقتصادی نیز کاهش مییابد. علاوه بر آثار منفی تورم بر رشد اقتصادی، نابرابری اقتصادی نیز در شرایط تورمی افزایش مییابد؛ زیرا معمولا اقشار کمدرآمد اموال کمتری برای محافظت از خود در برابر تورم دارند.
تورم که به معنای افزایش مستمر سطح عمومی قیمتها است در بلندمدت ریشه در رشد نقدینگی دارد. برای کنترل رشد نقدینگی لازم است دولت بتواند کسری بودجه خود را از طریق افزایش درآمدها یا کاهش هزینهها، کم کند. در شرایط کنونی که امکان افزایش فروش نفت وجود ندارد و درآمدهای مالیاتی نیز امکان افزایش چندانی ندارند، بهنظر میآید از مسیر افزایش درآمدها نمیتوان کمک چندانی به حل مساله کسری بودجه در ایران کرد. در سمت هزینهها نیز بیش از 70درصد بودجه عمومی را هزینههای جاری تشکیل میدهد که عمده آن حقوق و دستمزد کارمندان دولت است و کاهش دادن آن فشارهای سیاسی زیادی را بر دولت وارد میکند. هزینههای مربوط به صندوقهای بازنشستگی نیز ماهیت جاری دارند و کاهش آن بسیار دشوار است. بنابراین بهنظر میآید در سمت هزینهها، یارانههایی که در قالبهای گوناگون داده میشود بالاترین ظرفیت را برای حل مساله کسری بودجه در ایران دارد.
کاهش پایدار تورم به جای یارانههایهای فزاینده
هزینه فرصت پرداخت یارانه همگانی و فزاینده، آنچنان که دولت وعده داده است، از بین رفتن امکان کنترل تورم و ایجاد ثبات در سطح اقتصاد کلان است. بهطور مثال برای طرح کالابرگ جدید که تاکنون حدود 72همت در این قالب پرداخت شده است، نزدیک به همین مقدار به پایه پولی افزوده شده است و امکان افزایش این رقم نیز وجود دارد. دولت اعلام کرده است منابع لازم برای این طرح در ابتدا از صندوق توسعه ملی فراهم شده است؛ اما عدم دسترسی بانک مرکزی به این منابع در کوتاهمدت، بهدلیل تحریمها، موجب شده بانک مرکزی نتواند با عرضه ارز در بازار، پایه پولی را کاهش دهد. علاوه بر این وعده دولت به صنایع کوچک و متوسط مبنی بر تسهیلات 700همتی برای تامین سرمایه در گردش بنگاهها نیز افزایش قابلتوجه نقدینگی را در پی دارد. مهمتر از اثر تورمی ناشی از تحریک اولیهای که دولت با چاپ پول انجام داد، وعده دولت برای فزاینده بودن این یارانهها است. یارانههایی که در قالب انرژی، گندم و تا پیش از این، ارز ترجیحی پرداخت شده است ظرفیت آن را دارد که در صورت اقدامات صحیح، هم کسری بودجه را بهشدت کاهش دهد و هم یک چتر حمایتی برای اقشار آسیبپذیر فراهم آورد.
پرداخت یارانههای همگانی نباید با تورم یا نرخ ارز تعدیل شود، بلکه رویکرد جایگزین و صحیحتر آن است که این یارانهها کاهنده و موقتی باشند و از منابع حاصله برای رفع کسری بودجه استفاده شود. بخش دیگر منابع آزادشده نیز باید بهصورت هدفمند و اصولی، ذیل یک سیستم تامین اجتماعی کارآمد، تنها به خانوارهایی پرداخت شود که درآمدی کمتر از یک «حداقل درآمد» تعریفشده دارند. علاوه بر راهکارهای بالا، این امکان نیز وجود دارد که با صادرات انرژیهای صرفهجوییشده در داخل که طبق برخی برآوردها تا معادل 2میلیون بشکه نفت میتواند باشد، یک جهش در درآمدهای ارزی دولت رخ دهد تا بتواند سیستم تامین اجتماعی خود را تقویت کند.
