مغایرت‌های قانونی برنامه هفتم
۱- قانون برنامه و بودجه‌کشور
این قانون که در پی تجربه اجرای طرح‌های عمرانی در کشور ما در تاریخ ۱۳۵۱.۱۲.۱۰ به تصویب مجلسین شورای ملی و سنا رسید، تنها چارچوب و مجوز تدوین برنامه‌های پنج‌ساله و تصویب آنها در مجلس است. بند۳ ماده‌یک این قانون، «برنامه عمرانی پنج‌ساله» را چنین تعریف کرده‌است:
«منظور برنامه جامعی است که برای مدت پنج سال‌تنظیم و به تصویب مجلسین می‌رسد و ضمن آن هدف‌ها و سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص میشود. در این برنامه، کلیه منابع مالی دولت و همچنین منابعی که از طرف شرکت‌های دولتی و بخش‌خصوصی صرف عملیات عمرانی میشود، از یک‌طرف و اعتبارات جاری و عمرانی دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی، از طرف دیگر، جهت وصول به هدف‌های مذکور پیش‌بینی میشود.»
بند ۱۰ همین ماده، طرح عمرانی را تعریف کرده و ماده۷ این قانون نیز در زمینه «تهیه برنامه پنج‌ساله» مقرر کرده‌است:
«سازمان (برنامه و بودجه) باید قبل از پایان هر دوره برنامه عمرانی پنج‌ساله، برنامه دوره بعد را براساس پیشنهادهای دستگاه‌های اجرایی و مطالعات خود و تلفیق آنها با درنظرگرفتن اولویت‌ها تهیه و به شورای اقتصاد تسلیم کند تا پس از بررسی و تایید برای طرح در هیات‌وزیران ارسال دارد.»
ماده ۱۲ این قانون نیز در زمینه تامین بودجه‌اجرای طرح‌های عمرانی افزوده است: «کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلفند برنامه سالانه و بودجه‌سال‌بعد خود را همراه با اعتبارات جاری و عمرانی موردنیاز طبق دستورالعمل تهیه به سازمان (برنامه و بودجه) ارسال دارند.»
برپایه این الزامات قانونی، در هر طرح عمرانی باید فرآیند مطالعاتی و پیامدهای زیست‌محیطی و تامین مالی آن در سازمان برنامه و بودجه و سازمان حفظ محیط‌زیست انجام شود و پس از تصویب در هیات‌وزیران، هزینه‌های اجرای آن در لوایح بودجه‌سالانه بر پایه اصل ۵۲ قانون‌اساسی به تصویب مجلس برسد. پیش از تصویب قانون برنامه و بودجه نیز همین موازین مشروطیت و دموکراسی در اجرای طرح‌های عمرانی در ایران رعایت می‌‌شدند. بر پایه اصل۱۸ قانون‌اساسی مشروطیت، مجلس شورای‌ملی صلاحیت تصویب بودجه‌سالانه دولت را که دربرگیرنده درآمدها و هزینه‌های قانونی است بر عهده داشت. برای نمونه لایحه ساخت راه‌آهن سراسری که بزرگ‌ترین طرح عمرانی در دوران پس از مشروطیت بود در سال۱۳۰۵ از سوی نخست‌وزیر وقت به مجلس تقدیم شد و در ۴ اسفند ۱۳۰۵ به تصویب رسید. برای هزینه‌های ساخت این راه‌آهن، دولت و مجلس پیش‌بینی‌هایی‌کردند. قانون انحصار دولتی قند و شکر و چای در ۹خرداد ۱۳۰۴ به تصویب مجلس شورای ملی رسید. در این قانون پیش‌بینی‌شده که از هر سه کیلو قند و شکر ۲ریال و از هر سه‌کیلو چای ۶ریال مالیات گرفته شود و درآمدهای آنها برای ساخت راه‌آهن هزینه شود.
با تصویب قانون برنامه‌وبودجه در سال۱۳۵۱ و تاسیس سازمان برنامه‌وبودجه بر پایه آن، در سه دهه‌گذشته دولت‌ها در تهیه و تصویب برنامه‌های پنج‌ساله عمرانی، الزامات قانون برنامه‌وبودجه و اصول قانون‌اساسی را کنار گذاشته‌اند. مندرجات لوایحی که زیر عنوان برنامه‌های پنج‌ساله توسعه از سوی دولت سیدمحمد خاتمی در برنامه سوم، دولت احمدی‌نژاد در برنامه‌های چهارم و پنجم و برنامه ششم که با شگفتی از سوی یکی از نمایندگان به مجلس تقدیم شد، همگی دربرگیرنده یک سلسله موضوع‌های قانون‌گذاری هستند که ارتباطی با طرح‌های عمرانی نداشته‌اند و برای هریک از موضوع‌های آنها باید لایحه جداگانه‌ای بر پایه اصل ۷۴ قانون‌اساسی در دولت تصویب و به مجلس تقدیم می‌شد تا فرآیند قانون‌گذاری درباره آنها انجام شود. این روش‌های ناسازگار با قانون‌اساسی و بیرون از چارچوب قانون برنامه‌وبودجه سال۱۳۵۱ همچنان ادامه دارند.
۲- مندرجات برنامه هفتم
دولت ابراهیم رئیسی نیز در تهیه و تدوین برنامه هفتم، الزامات قانون برنامه‌وبودجه را کنار گذاشته و مشتمل بر مواد بی‌ارتباط را تحت عنوان «لایحه برنامه هفتم توسعه ۱۴۰۶ – ۱۴۰۲» تدوین و با یک «پیش‌گفتار»و«مقدمه» به مجلس تقدیم‌‌کرده است. در پاراگراف آغازین این پیش‌گفتار چنین آمده‌است:
«برنامه هفتم توسعه چهارمین بُرش از سند چشم‌انداز ۲۰ساله کشور و اولین برنامه در راستای تحقق بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی است که برای تحقق عدالت و با رویکرد مساله‌محوری بر موضوعات اساسی و مهم کشور تمرکز کرده‌است. این برنامه با اتکا به اسناد بالادستی از جمله سند تحول دولت مردمی، برنامه‌های اولویت‌دار مشخصی را براساس پیشران‌های توسعه‌محور انتخاب و مبنای حرکت توسعه مستمر و باثبات در جامعه تنظیم و تدوین کرده‌است.»
از نقل بخش‌های دیگر این پیش‌گفتار و مقدمه این لایحه خودداری و فهرست مندرجات آن را نقل می‌کنم:
«بخش اول - اقتصادی. فصل ۱- رشد اقتصادی و اشتغال. فصل ۲- ساختار بودجه. فصل ۳- مهار پایدار تورم. فصل ۴- صندوق‌های بازنشستگی. بخش دوم - زیربنایی. فصل ۵- انرژی. فصل ۶- زنجیره معادن و صنایع نفتی. فصل ۷- تجارت و ترانزیت. فصل ۸- مسکن. فصل ۹- حکمرانی آب. فصل ۱۰- امنیت غذایی. بخش سوم - فرهنگی و اجتماعی. فصل ۱۱- فرهنگ عمومی و سبک زندگی. فصل ۱۲- جمعیت و خانواده. فصل ۱۳- سیاست داخلی و ارتقای سلامت اجتماعی. فصل ۱۴- نظام سلامت. فصل ۱۵- تامین‌اجتماعی و سیاست حمایتی. فصل ۱۶- صنعت گردشگری و صنایع‌دستی. بخش چهارم -علمی، فناوری و آموزشی. فصل ۱۷- علوم، تحقیقات و آموزش عالی. فصل ۱۸- آموزش‌وپرورش عمومی. بخش پنجم- سیاست خارجی. فصل ۱۹ -سیاست خارجی. بخش ششم – دفاعی و امنیتی. فصل ۲۰ – دفاعی و امنیتی. بخش هفتم- اداری، حقوقی و قضایی. فصل ۲۱- نظام اداری و ارتقای بهره‌وری. فصل ۲۲- نظام حقوقی و قضایی.»
هرچند عنوان این لایحه «برنامه هفتم توسعه» است و الزاما باید در چارچوب قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال۱۳۵۱ تنظیم و تقدیم شود ولی این لایحه چنان‌که از فهرست مندرجات آن برمی‌آید دربرگیرنده هیچ طرح عمرانی با ویژگی‌های مذکور در بند۱۰ ماده‌یک و ماده۷ این قانون نیست. این لایحه، موازین قانون‌گذاری که طبق ماده۱۳۴ آیین‌نامه داخلی مجلس برای تقدیم لوایح قانون‌گذاری باید رعایت شوند رعایت نشده‌است. روشن‌ترین قاعده قانون‌گذاری که در بند۱ ماده۱۳۴ آیین‌نامه داخلی مجلس برای چگونگی تدوین لوایح بر آن تاکید شده، این است که هر لایحه‌ای که دولت به مجلس تقدیم می‌کند باید دارای عنوان و موضوع مشخص باشد و درباره یک موضوع قانون‌گذاری شود، ولی نگاهی به مندرجات پراکنده این لایحه نشان‌دهنده تخلف از ماده۱۳۴ آیین‌نامه داخلی است. از آنجا که این لایحه دارای موضوع و عنوان مشخص نیست، مواد آن نیز رابطه‌ای با عنوان آن ندارند.
از سوی دیگر، این لایحه دارای مقدمه توجیهی که در تقدیم هر لایحه یا طرح قانون‌گذاری ضرورت دارد. تناقض ذاتی دیگر در عنوان و مندرجات این لایحه، قانون‌گذاری‌های موقت و پنج‌ساله است. برنامه‌های عمرانی از آن‌رو پنج‌ساله درنظر گرفته‌شده‌اند که بر پایه امکانات مالی محدود کشور در یک دوره کوتاه‌مدت، شماری از طرح‌های عمرانی و شروط اجرای آنها را پیش‌بینی می‌کنند، ولی تصویب قانون در چارچوب اصل 71 قانون‌اساسی دارای ویژگی دائمی است. قانون‌گذاری در پارلمان‌ها برای برآورده ساختن هدف‌های اجتماعی، سیاسی، اقتصادی و استوار ساختن موازین اخلاقی در جامعه است، بنابراین قانون باید دائمی باشد و تصویب قانون موقت جایگاهی در قانون‌اساسی ندارد. تنها در چارچوب اصل 85، قانون آزمایشی برای یک بازه زمانی‌که مجلس تعیین می‌کند تصویب میشود و مجلس نمی‌تواند به هیچ‌عنوان قانون موقت، آن‌هم به گونه انبوه و در زمینه‌های گوناگون و بی‌ارتباط با یکدیگر را تصویب کند، بنابراین تقدیم چنین لایحه‌ای از سوی دولت و اعلام وصول و تصویب آن از سوی مجلس مغایر با قانون‌اساسی بوده‌است.
3- تقدیم لایحه به مجلس
لایحه موسوم به برنامه هفتم با همه ایرادات آن در هیات‌وزیران تصویب شد و روز 28 خرداد 1402 به هیات‌رئیسه مجلس داده شد. قاعدتا چنین لایحه‌ای نباید تدوین و به مجلس تقدیم شود، ولی هیات‌رئیسه این مجلس، لایحه برنامه هفتم دولت را اعلام وصول کرد و برای رسیدگی به کمیسیون «تلفیق» ارجاع داد. چنین کمیسیونی جایگاهی در کمیسیون‌های تخصصی مجلس ندارد. این کمیسیون از چند نماینده از هر کمیسیون تشکیل شده و بنابراین یک کمیسیون تخصصی نیست؛ این در حالی است که لوایح بودجه‌سالانه و برنامه پنج‌ساله، الزاما باید به کمیسیون تخصصی بودجه‌ارجاع داده شده و اعضای این کمیسیون با دیدگاه تخصصی به آنها رسیدگی کنند. طبیعت لایحه برنامه پنج‌ساله عمرانی نیز دارای ویژگی مالی است و هزینه‌های اجرای طرح‌های عمرانی باید در لوایح بودجه‌سالانه تا پایان اجرای کامل هر طرح عمرانی بر پایه اصل 52 قانون‌اساسی به تصویب کمیسیون بودجه‌و سپس به تصویب مجلس برسد.
کمیسیون تلفیق در رسیدگی به لایحه برنامه هفتم به‌دستکاری‌های گسترده‌ای در آن پرداخت و تعداد احکام این لایحه را که 545 حکم بود، به 1008 حکم افزایش داده است؛ همین امر زمینه‌ساز نامه اعتراضی رئیس جمهور به رهبری شد «خبرآنلاین، 3 آبان 1402.» سرانجام، لایحه دولت پنج ماه پس از تقدیم آن به مجلس با اصلاح گسترده، روز یکم آذر 1402 به تصویب رسید‌و به شورای‌نگهبان فرستاده شد. مندرجات مصوبه مجلس در این برنامه پنج‌ساله به 148 ماده، 145 تبصره و 33 ماده‌الحاقی افزایش یافت که جایگاهی در برنامه عمرانی پنج‌ساله ندارند. در این نوشته فرصت پرداختن به این لایحه نیست و بررسی هریک از مواد آن نیازمند مقاله‌ای است، ولی برای نمونه به گونه‌ای کوتاه به مندرجات بندهای «الف» و «ب» از ماده3 مصوبه مجلس می‌پردازم:
4- قانون‌گذاری‌ها در ماده3 مصوبه مجلس
در ماده3 مصوبه مجلس تحت عنوان «تجهیز منابع» مقرر شده‌است در راستای «تقویت تامین منابع مالی تولید»، اقدامات مذکور در بندهای الف و ب این ماده‌انجام شوند. چنین خواسته‌ای در یک اقتصاد آزاد و بخش‌خصوصی نیرومند که اصل 43 قانون‌اساسی خواستار آن شده‌است جایگاهی ندارد. در کشورهای پیشرفته این بخش‌خصوصی است که با به‌کارگرفتن سرمایه‌های مردم و مهم‌تر از آن ابتکارهای مدیران بخش‌خصوصی به شکوفا ساختن اقتصاد کشور و افزایش تولید باکیفیت می‌پردازند، ولی در اقتصاد دولتی ایران که 90درصد آن با تخلف از قانون‌اساسی به کنترل دولت و نهادهای وابسته به آن درآمده، بخش‌خصوصی به حاشیه رانده شده‌است. اینکه دولت وارد فعالیت‌های اقتصادی شود و منابع مالی تولید و رشد اقتصادی را از بازار سرمایه و وام‌های داخلی و خارجی فراهم کند، بیرون از وظایف ذاتی آن و روشی زیان‌بار است. در بخشی از بند‌الف ماده3 در همین راستا آمده‌است:
«وزارت امور اقتصادی و دارایی مکلف است با همکاری سازمان (برنامه و بودجه)، بانک‌مرکزی و سایر دستگاه‌های اجرایی تا پایان هر سال، برنامه تامین مالی رشد اقتصادی هدف در سال‌بعد، از جمله میزان منابع‌مالی موردنیاز و نحوه تامین آن از بازار سرمایه، منابع‌بانکی، سرمایه‌گذاری و تامین مالی خارجی با رعایت اصل هشتادم (80) قانون‌اساسی، بیمه، مولدسازی و فروش اموال و دارایی‌ها، منابع صندوق توسعه ملی و سایر منابع را تهیه کرده و به تصویب هیات‌وزیران برساند و گزارش آن را هر سه ماه یک‌بار به مجلس ارائه کند.»
وظایف وزارت امور اقتصادی و دارایی در ماده‌یک قانون تشکیل آن مصوب 24 تیر 1353 آمده و دربرگیرنده «تنظیم سیاست‌های اقتصادی و مالی کشور و ایجاد هماهنگی در امور مالی و اجرای برنامه سیاست‌های مالی...» است، بنابراین گردآوری منابع موردنیاز و نحوه تامین آن از بازار سرمایه از چارچوب وظایف آن که تنظیم سیاست‌های اقتصادی و مالی کشور است، بیرون است. از سوی دیگر دولت در این ماده، خود را مکلف ساخته است، زیرا وزارت امور اقتصادی و دارایی بخشی از دولت است و بنابر اصل52 قانون‌اساسی، بودجه‌سالانه دولت که دربرگیرنده درآمدها و هزینه‌های یک‌ساله دولت است، باید پس از تصویب هیات‌وزیران به تصویب مجلس برسد.
در بخش دیگری از این ماده، سخن از تامین منابع مالی از بازار سرمایه، منابع بانکی، سرمایه‌گذاری و تامین مالی خارجی با رعایت اصل 80 قانون‌اساسی به میان آمده که این موارد هم استقراض دولتی و در هر موردنیازمند تقدیم لایحه جداگانه مستقل با مقدمه توجیهی با تصویب هیات‌وزیران و نه فقط با تصمیم وزیر امور اقتصادی و دارایی و تصویب لایحه دولت در مجلس است و وزیر امور اقتصادی و دارایی دارای چنین اختیاری نیست. افزودن قید «با رعایت اصل80 قانون‌اساسی» هم تخلف آن از قانون‌اساسی را برطرف نمی‌کند. در بخش دیگری از بند‌الف ماده3 واژه مبهم «مولدسازی» برای تامین منابع مالی تولید به میان آمده که این روش در قوانین لازمالاجرای کشور بی سابقه است و فروش املاک هر وزارتخانه‌تنها بر پایه ماده115 قانون محاسبات عمومی کشور، بنا به پیشنهاد وزیر مربوطه و با تصویب هیات‌وزیران در هر مورد انجام میشود.
هدف از آن نیز کسب درآمد و جبران کسری بودجه دولت یا تامین منابع برای انجام وظایف دولت نیست و فرمول مبهم مولدسازی هم جایگاهی در قوانین لازمالاجرای کشور ما و هیچ کشور دیگری ندارد. از سوی دیگر وزیر دارایی حق برداشت از صندوق توسعه‌ملی یا تصمیم‌گیری درباره موجودی آن را ندارد. او یکی از اعضای هیات‌امنای صندوق است و حق تصرف در موجودی صندوق توسعه‌ملی را حتی با موافقت هیات‌وزیران ندارد. در بخش پایانی بند‌الف ماده3 نیز افزوده شده‌است که وزارت امور اقتصادی و دارایی باید هر سه ماه یک‌بار گزارش این تصمیم‌ها را به مجلس ارائه کند که دادن چنین گزارشی از سوی وزیر این وزارتخانه جایگاهی در قانون‌اساسی ندارد.
در بند ب ماده3 نیز آمده‌است:
«به دولت اجازه داده میشود به‌منظور تسویه بدهی‌های خود و شرکت ملی نفت ایران به صندوق توسعه‌ملی از طریق وزارت نفت، بدون واگذاری مالکیت و حاکمیت و بدون بنگاه‌داری نسبت به عقد قرارداد با این صندوق در زمینه اکتشاف، توسعه، استخراج، تولید، فروش و صادرات نفت و گاز با اولویت میادین جدید یا مشترک با رعایت موارد ذیل اقدام کند...»
برای آگاهی از پیشینه صندوق موسوم به توسعه‌ملی یادآور می‌شوم که حساب ذخیره ارزی بر پایه ماده60 قانون برنامه پنج‌ساله سوم در سال1379 به تصویب مجلس رسید‌و هیات‌امنایی برای آن تعیین شد که دربرگیرنده رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، وزیر امور اقتصادی و دارایی، رئیس‌کل بانک‌مرکزی و چهار‌تن دیگر به انتخاب رئیس‌جمهور بودند که دو تن از آنها از میان وزیران باشند. گشایش حسابی به‌نام ذخیره ارزی و تعیین هیات‌امنا برای آن و واریز بخشی از درآمدهای نفت و گاز به این حساب، ناسازگاری آشکار با اصل53 قانون‌اساسی داشته‌است. بر پایه این اصل:
«کلیه دریافت‌های دولت در حساب خزانه‌داری کل متمرکز میشود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.»
با مطالعه این اصل، می‌بینیم که تشکیل حساب ذخیره ارزی آن‌هم در برنامه پنج‌ساله سوم، جایگاهی در قانون‌اساسی نداشته‌است. تشکیل هیات امنا برای نظارت بر عملکرد حساب ذخیره ارزی نیز ناسازگار با اصل53 قانون‌اساسی بوده‌است، زیرا هرگونه برداشت از سرمایه‌های ملی که به خزانه کشور واریز می‌شوند، باید با تصویب مجلس و به موجب قانون باشد و نه با تصمیم‌گیری اشخاص و مقامات دولتی. چنین برداشت‌هایی در دولت خاتمی و سپس در دولت احمدی‌نژاد از این حساب که به ظاهر هیات‌امنایی برای آن تشکیل شده‌بود، انجام شد. تا آنجا که برخی از نمایندگان مجلس اعلام کردند احمدی‌نژاد در سفرهای استانی ارقام بزرگی بدون‌مجوز از این حساب برداشت کرده‌است. هنگامی که حسن روحانی به ریاست‌جمهوری رسید روز 22 مهر 1392 اعلام کرد حساب ذخیره ارزی خالی شده‌است، تکذیبی هم در‌برابر این سخنان انجام نشد و این پیامد قانون‌گذاری درمیان مواد برنامه سوم موسوم به توسعه بود.
در‌برابر این تصرف غیرقانونی در اموال دولتی، اعتراضی در مجلس نشد و روشن نشد این ارقام بزرگ ذخیره ارزی در کجا هزینه شده‌اند و این سرانجام حسابی بود که با نادیده گرفتن اصل 53 قانون‌اساسی و حذف تصمیم‌گیری مجلس در برداشت از سرمایه‌های ملی کشور به‌بار آمد. صندوق توسعه‌ملی سپس بر پایه ماده84 قانون برنامه پنجم جایگزین حساب ذخیره ارزی شد. دستاویز تشکیل این صندوق نیز واریز بخشی از درآمدهای فروش نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی به آن بوده‌است. برای این صندوق نیز هیات‌امنایی پیش‌بینی شد که رئیس‌جمهور، رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و تنی چند از وزیران، رئیس بانک‌مرکزی، دو نماینده مجلس و چند عضو ناظر اعضای آن بودند که در عمل بازهم این هیات زیر کنترل شخص رئیس‌جمهور هستند. اکنون در بند‌ب ماده3 مصوبه برنامه هفتم به دولت اجازه داده شده که برای تسویه بدهی‌های خود و شرکت ملی نفت ایران به صندوق توسعه ملی، وزارت نفت قراردادهایی با صندوق توسعه‌ملی برای اکتشاف، استخراج، فروش و صادرات نفت و گاز امضا کند که چنین تصمیمی با هدف از تشکیل صندوق توسعه‌ملی ناسازگار است.
از سوی دیگر این صندوق، همانند حساب ذخیره ارزی در عمل زیر کنترل رئیس‌جمهور و وزیران اوست و اینکه وزارت نفت با رئیس‌جمهور و تنی چند از وزیران، قرارداد اکتشاف و فروش نفت و گاز امضا کند، از شگفتی‌های قراردادهای پیمانکاری دولتی است. همچنین در این بند افزوده‌اند «بدون واگذاری مالکیت و حاکمیت و بنگاه‌داری» که باید پرسید؛ مگر در قراردادهای وزارت نفت با دیگر پیمانکاران، مالکیت و حاکمیت در منابع نفت و گاز به پیمانکاران واگذار میشود که در اینجا از‌دادن چنین امتیازی به صندوق توسعه‌ملی خودداری کرده‌اید؟ قید «بدون بنگاه‌داری» هم بی‌معنی است، زیرا هیات‌امنای این صندوق باید با پیمانکاران دست‌دوم قراردادهایی ببندند تا اکتشاف، استخراج و صدور نفت را انجام دهند و سرانجام آن که روشن نیست قراردادهای وزارت نفت با هیات‌امنای این صندوق تابع شرایط عمومی قراردادهای پیمانکاری است، یا نه.
قطعا این‌گونه قانون‌گذاری در پوشش یک برنامه پنج‌ساله فسادبرانگیز خواهد بود و نظارت واقعی مجلس بر منابع نفت و گاز کشور را در ابهام قرار خواهد داد. این در حالی است که هرگونه برداشتی از خزانه کل کشور بر پایه اصل 53، لزوما باید در چارچوب قانون بودجه‌سالانه انجام شود و مجلس محل هزینه‌کردن آن را نیز تصویب کند. در این‌صورت بدهی برای دولت یا شرکت ملی نفت به‌بار نخواهد آمد تا ناگزیر از تسویه آن شوند.
5- تعارض این مصوبه با قوانین دائمی‌کشور
مندرجات انبوه این مصوبه مجلس‌که مشتمل بر موضوع‌های پراکنده است، با بسیاری از قوانین دائمی کشور که در چارچوب آیین‌نامه داخلی و قانون‌اساسی به تصویب رسیده‌اند، ناسازگاری دارند. در همین حال قانون‌گذاری‌ها در این مصوبه، موقت و پنج‌ساله هستند و این پرسش را پیش‌می‌کشند که در بازه زمانی پنج‌ساله این مصوبه، قوانین دائمی کشور به چه سرنوشتی دچار می‌شوند؟ در برنامه پنج‌ساله پنجم به این واقعیت توجه شده و یک ماده‌را به آن افزوده بودند که چنین بود:
«احکام و قوانین و مقرراتی که لغو یا اصلاح آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است، در صورت مغایرت با احکام این قانون در طول برنامه پنجم توسعه، موقوف‌الاجرا میشود.»
اما متوقف کردن اجرای انبوهی از قوانین کشور به‌دستاویز یک برنامه پنج‌ساله، راهکاری ناسازگار با قانون‌اساسی بود، زیرا هر قانونی تا هنگامی‌که نسخ صریح یا ضمنی نشده‌است اعتبار دارد و باید اجرا شود، بنابراین متوقف‌‌کردن اجرای قوانین‌کشور چیزی جز نادیده گرفتن قانون، آن‌هم از سوی دولت و مجلس نیست و پیامد آن منحرف‌کردن برنامه عمرانی پنج‌ساله از موضوع و چارچوب قانونی آن است. از همین‌رو در مقاله‌ای که در نقد برنامه پنجم نوشتم، به آن اعتراض‌کردم. اکنون در قانون‌گذاری‌های موقت مصوبه برنامه هفتم از آوردن چنین ماده‌ای در پایان آن خودداری کرده‌اند، ولی واقعیت ناسازگاری این قانون‌گذاری‌های موقتی پنج‌ساله با قوانین دائمی کشور برجای می‌ماند، به‌ویژه قضات بر پایه اصل‌های 166 و 167 قانون‌اساسی موظف به اجرای قوانین دائمی و لازمالاجرای کشور هستند و اجرای قانون‌گذاری‌های موقتی و پنج‌ساله جایگاهی در قانون‌اساسی کشور ندارند. اگر رئیس‌جمهور و دستگاه‌های دولتی این قانون‌گذاری‌های موقتی را اجرا کنند و قوانین دائمی کشور را نادیده بگیرند، نامی جز قانون‌شکنی بر آن نمی‌توان نهاد. از سوی دیگر، این‌گونه قانون‌گذاری‌ها به گونه پراکنده و انبوه و با تخلف از اصل 74 قانون اساسی و ماده134 آیین‌نامه داخلی مجلس، قابل بررسی در شورای‌نگهبان نیستند، بنابراین به نظر می‌رسد لایحه برنامه هفتم و مصوبه مجلس درباره آن باید از دستور کار مجلس بیرون گذاشته شوند.
6- اجرای طرح‌های خودسرانه
از سوی دیگر به نام برنامه‌های توسعه، دست روسای‌جمهوری در گذشته و حال برای اجرای طرح‌های ویرانگر محیط‌زیست کشور و هزینه‌کردن ناروای سرمایه‌های ملی برای آنها باز شده‌است. این‌گونه طرح‌ها بی‌آنکه ضرورت و هزینه‌های نجومی اجرای آنها به تصویب مجلس برسند و پیامدهای زیست‌محیطی آنها بررسی شوند، به گونه خودسرانه اجرا شده‌اند. نمونه‌ای از این طرح‌های ویرانگر، ساخت بیش از 40 سد روی رودخانه‌هایی است که سیلاب‌های فصلی را روانه دریاچه ارومیه می‌کرده و این دریاچه را با خطر نابودی روبه‌رو کرده‌اند. از آنجا که امکانات مالی دولت پاسخگوی هزینه‌های کلنگ‌زدن‌های این طرح‌ها نیست، انبوهی از آنها در روند اجرا متوقف مانده‌اند. تا آنجا که به گزارش خبر‌گزاری مهر، روز 31 تیر 1402:
«62هزار پروژه نیمه‌تمام داریم که برای تکمیل آنها بیش از 600هزار میلیارد‌تومان منابع لازم است.»
معاون اجرایی رئیس‌جمهور نیز روز 30 مرداد 1402 در شبکه 6 سیما به همین واقعیت اعتراف کرد و گفت: 60هزار طرح نیمه‌تمام عمرانی در کشور وجود دارد و این پیامد تخلف از اجرای الزامات قانون برنامه و بودجه سال1351 و اجرای خودسرانه طرح‌های به‌اصطلاح عمرانی است، بی‌آنکه اصل این طرح‌ها در یک برنامه پنج‌ساله عمرانی و هزینه‌های اجرای آنها در بودجه‌های سالانه دولت‌ها پیش‌بینی و تصویب شوند. ماده598 قانون مجازات اسلامی، تصرف غیرقانونی در اموال دولتی را جرم شناخته و برای آن کیفر پیش‌بینی کرده‌است. نمونه روشنی از تصرف غیرقانونی در اموال عمومی اجرای این‌گونه طرح‌های عمرانی به تصمیم شخصی روسای‌جمهوری و وزیران آنها با تخلف آشکار از قانون برنامه‌وبودجه مصوب سال1351، اصل 52 قانون‌اساسی و قانون محاسبات عمومی کشور است. دادستان‌ها تکلیف دارند با پیگرد دست‌اندرکاران اجرای این طرح‌های خودسرانه از سرمایه‌های ملی و محیط‌زیست کشور و حقوق عمومی دفاع کنند.
این یادداشت صرفا منعکس‌کننده آرا و نظرات نویسنده آن است.
* استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهیدبهشتی
