سیاستگذاری زیستمحیطی: مکانیسم‌ها و ابزارها
در دفاع از طبیعت
ذخایر منابع طبیعی را می‌توان موهبت‌های مشترکی دانست که هرکسی می‌تواند به نفع خود از آنها استفاده کند. برای یک فرد، منطقی است که از یک منبع مشترک بدون در نظر گرفتن محدودیت‌های آن استفاده کند؛ اما این رفتار منفعت‌طلبانه منجر به تخلیه منابع محدود مشترک می‌شود و این به نفع هیچ‌کس نیست. با این حال، افراد این کار را انجام می‌دهند؛ زیرا در کوتاه‌مدت از مزایای آن بهره می‌برند؛ اما جامعه هزینه‌های تهی شدن منابع را در بلندمدت می‌پردازد. بنابراین ازآنجاکه انگیزه‌های افراد برای استفاده پایدار از منابع مشترک پایین است، دولت در حفاظت از این منابع نقش دارد.
سیاست‌های عمومی با هدف حفاظت از محیط‌زیست به دوران باستان بازمی‌گردد. برای مثال، دولت‌شهرهای یونان باستان قوانینی را وضع کردند که حدود ۲۳۰۰سال پیش بر برداشت از جنگل‌ها حاکم بود. جوامع فئودالی اروپایی حفاظت‌گاه‌های شکار را ایجاد کردند که برداشت شکار و چوب را به خانواده‌های سلطنتی محدود می‌کرد و عملا تا هزار سال پس از میلاد از بهره‌برداری بیش از حد جلوگیری می‌کرد. یا شهر پاریس اولین سیستم فاضلاب در مقیاس بزرگ اروپا را در طول قرن هفدهم توسعه داد. همچنین، همزمان با تهدید سلامت انسان بر اثر تشدید صنعتی شدن و شهرنشینی در اواخر قرن۱۹ و اوایل قرن۲۰، دولت‌ها قوانین و مقررات جدیدی برای بهداشت شهری، فاضلاب و حفاظت از مناظر طبیعی و حیات وحش وضع کردند. در طول دهه ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰ نیز با تشدید انتشار آلاینده‌ها و خطرات آلودگی، آگاهی عمومی نسبت به محیط‌زیست افزایش یافت.
در این راستا، سیاست‌هایی همچون ممنوع شدن استفاده از مواد خطرناک یا تعیین حداکثر سطوح انتشار مواد خاص و تقویت سیستم‌های نظارتی در مناطق مختلف دنیا و به‌ویژه کشورهای صنعتی در کاهش آلودگی منابع نقطه‌ای تا حدود زیادی موفق بود. با این وجود، برخی از مشکلات زیستمحیطی، اغلب به‌دلیل وجود منابع غیرنقطه‌ای (پراکنده) فراوان، مانند خروجی اگزوز اتومبیل‌های شخصی و دفع آفت‌کش‌ها و کودهای کشاورزی از مزارع کوچک که به آلودگی هوا و آب منجر می‌شوند، ادامه یافت. البته برخی از منابع کوچک آلودگی ممکن است مضر نباشند، اما تجمع آلودگی آنها می‌تواند از حداقل استانداردهای تعیین‌شده برای تضمین کیفیت محیط‌زیست فراتر رود. علاوه بر این، افزایش پیچیدگی زنجیره‌های علت و معلولی نیز دستیابی به وضعیت پایدار را با دشواری مواجه کرده است.
از اواخر دهه۱۹۸۰، توسعه پایدار (تقویت رشد اقتصادی با حفظ کیفیت محیط‌زیست برای نسل‌های آینده) به مفهومی پیشرو در سیاستگذاری زیستمحیطی تبدیل شد. با توجه به طبیعت و منابع طبیعی به‌عنوان محرک‌های اقتصادی، سیاستگذاری زیستمحیطی دیگر در انحصار دولت نیست، در عوض، صنایع خصوصی و سازمان‌های غیردولتی مسوولیت بیشتری در قبال محیط‌زیست بر عهده می‌گیرند. همچنین این مفهوم تاکید می‌کند که افراد و جوامع محلی نقش کلیدی در اجرای موثر سیاست‌ها دارند.
در طول سال‌های گذشته، اصول مختلفی برای کمک به سیاستگذاران محیط‌زیست تدوین شده است. از جمله این اصول که در برخی از کشورها به قانون تبدیل شده است اصل «آلوده‌کننده می‌پردازد» است که آلوده‌کننده‌ها را مسوول هزینه‌های آسیبهای زیستمحیطی می‌کند. «اصل احتیاط» نیز بیان می‌کند که زمانی که این احتمال وجود دارد که عواقب مخرب زیستمحیطی یک فعالیت غیرقابل برگشت باشد، آن فعالیت مجاز نیست. این در حالی است که اتخاذ چنین اصولی در همه شرایط راهگشا نیست؛ به‌طوری‌که وادار کردن آلوده‌کننده‌ها به پرداخت یا پذیرش احتمالی اصل احتیاط توسط همه کشورها، لزوما خسارت وارده به طبیعت را کاهش نمی‌دهد؛ اگرچه ممکن است آسیبهای آینده را تقلیل دهد.
از اوایل دهه۱۹۷۰ نیز سیاست‌های زیستمحیطی از راه‌حل‌های نهایی به پیشگیری و کنترل تغییر کرده است. چنین راه‌حل‌هایی بر کاهش اثرات منفی متکی است. علاوه بر این، اگر تاثیر منفی اجتناب‌ناپذیر بود، می‌توان آن را با سرمایه‌گذاری در طبیعت در مکان‌های دیگری یا منابع دیگری جبران کرد. یکی دیگر از راه‌حل‌ها نیز توسعه سیاست‌ها بر مبنای تمرکز بر انطباق محیط زندگی با تغییرات ایجاد شده است. به این ترتیب، اقداماتی که با تقویت تاب‌آوری اکولوژیکی اکوسیستم همراه با پیشگیری و کاهش آن تاکید دارند، مورد استفاده قرار گرفته است. در دهه‌های گذشته، ابزارهای متعددی برای تاثیرگذاری بر رفتار بازیگرانی که در مشکلات زیستمحیطی نقش دارند، توسعه یافته است. به‌طور سنتی، تئوری‌های سیاست عمومی بر مقررات و رویکرد مبتنی بر انگیزه به‌عنوان ابزارهای عمده دولت متمرکز شده‌اند. با این حال، ابزارهای سیاستی جدید مانند الزامات عملکرد و مجوزهای قابل معامله نیز مورد استفاده قرار گرفته است.
مقررات یا سیاست دستور و کنترل برای تحمیل حداقل الزامات برای کیفیت محیطی استفاده می‌شود. چنین مداخلاتی با هدف تشویق یا ممانعت از فعالیت‌های خاص و اثرات آنها، شامل انتشارات خاص، ورودی‌های خاص به محیط (مانند مواد خطرناک خاص)، غلظت مواد شیمیایی در محیط، خطرات و آسیب‌ها و قرار گرفتن در معرض آن است. اغلب، برای آن فعالیت‌ها باید مجوزها گرفته شود و مجوزها باید به‌طور دوره‌ای تمدید شوند. مقررات ابزاری موثر برای کنترل رفتار است. مقررات دقیق زیستمحیطی از اوایل دهه۱۹۷۰ منجر به بهبود قابل توجهی در کیفیت هوا، آب و زمین شده است. بر اساس این طرح، برای همه نهادهای آلاینده یک حد بالایی از آلودگی تعیین می‌شود که می‌توانند منتشر کنند. نهادها مسوول عبور از این محدودیت‌ها هستند.
اگر نهادی از محدودیت‌های آلودگی تبعیت نکند یا پارامترهای تعیین‌شده را اجرا نکند، جریمه یا پیگرد قانونی می‌شود. نقاط قوت ابزار مقررات این است که به‌طور کلی الزام‌آور است و شامل همه بازیگرانی می‌شود که می‌خواهند فعالیتی را انجام دهند که در مقررات توضیح داده شده است. همچنین با این فعالان در چارچوب یکسان رفتار می‌شود. مقررات نیز سفت و سخت هستند و تغییر آنها دشوار است. این می‌تواند به‌عنوان یک نقطه قوت در نظر گرفته شود؛ زیرا عدم انعطاف در اجرای آن تضمین می‌کند که مقررات خیلی ناگهانی تغییر نخواهند کرد و ذی‌نفعان باید خود را با این شرایط تطبیق دهند. اما خط‌مشی‌های سیاست دستور و کنترل دامنه موفقیت محدودی دارند؛ زیرا این حق را به نهادها می‌دهد که تا حد تعیین‌شده توسط دولت آلودگی ایجاد کنند.
بنابراین هیچ انگیزه‌ای برای نهادها وجود ندارد که سطح آلودگی را به زیر حد تعیین‌شده برسانند. به عبارت دیگر آن دسته از نهادهایی که میزان آلودگی آنها کمتر از حد تعیین‌شده باشد، هیچ منفعتی از این سیاست ندارند. علاوه بر این، به یک نهاد غیرآلاینده مجوز شروع فرآیندهای آلاینده را می‌دهد تا از مزایای محدودیت‌های تعیین‌شده استفاده کند. عدم کارآیی سیستم سهمیه‌بندی تعیین‌شده برای انواع فعالیت‌ها نمونه‌ای از شکست مکانیسم‌های دستور و کنترل در حفاظت از محیط‌زیست است. در این زمینه می‌توان به بازگرداندن ماهی‌های مرده به دریا توسط کشتی‌های ترال بریتانیایی برای استفاده مجدد از سهمیه صید در شرایط نبود نظارت کافی اشاره کرد. یکی از پیشرفت‌های رایج در مقررات زیستمحیطی که از دهه۱۹۷۰ انجام شد، توسعه الزامات عملکردی بود که به بازیگران اجازه می‌داد مسیر عمل خود را برای برآورده کردن استاندارد تعیین کنند.
به‌عنوان مثال، آنها ملزم به خرید یک قطعه خاص از تجهیزات برای رعایت استاندارد انتشار نیستند. آنها می‌توانند این کار را به روش دیگری انجام دهند؛ مثلا توسعه فناوری یا فرآیندی که انتشار گازهای گلخانه‌ای را کاهش می‌دهد. مزیت الزامات عملکرد این است که بازیگرانی که توسط مقررات مورد توجه قرار می‌گیرند تشویق می‌شوند تا برای برآورده ساختن الزامات، نوآوری کنند. به‌رغم این مزیت، الزامات عملکردی نمی‌تواند بازیگرانی را که انگیزه ندارند از دستیابی به بیش از حداقل نیازها بازدارد.
با توجه به محدودیت‌های سیاست‌های دستور و کنترل، رویکردهای مبتنی بر انگیزه در تنظیم کنترل آلودگی به‌عنوان ابزار موثرتری برای سیاست‌های زیستمحیطی ظهور کرده است. بر اساس این رویکرد، نهادهای آلاینده در ازای پیاده‌سازی سیستم‌های کاهش آلودگی در کسب‌وکار خود، پاداش یا امتیاز سبز در قالب مزایای مالی و غیرمالی دریافت می‌کنند. رویکرد مبتنی بر انگیزه، نهادها را تشویق می‌کند تا روش‌های نوآورانه، توسعه فناوری‌های ایمن و اتخاذ شیوه‌های بهتر برای کاهش آلودگی را اتخاذ کنند. ابزار رویکرد نظارتی مبتنی بر انگیزه بر قوانین عرضه و تقاضای بازار استوار است و شامل انواع سیستم‌های مالیات و یارانه است. مانند مالیات انتشار، یارانه برای کاهش آلودگی، مالیات بر نهاده‌ها و کالاهای مرتبط با انتشار و کمک هزینه‌ها و جوایز قابل تجارت. در این راستا، یک مشوق در قالب کاهش مالیات بر هر واحد انرژی خورشیدی که توسط یک صنعت استفاده می‌شود، کل صنعت را تشویق می‌کند تا پانل‌های انرژی خورشیدی بیشتر و بیشتری نصب کنند یا به‌عنوان مثال، در آلمان، یارانه گسترده سیستم‌های انرژی خورشیدی برای صاحبان خانه‌های خصوصی، پذیرش گسترده پنل‌های فتوولتائیک (PV) را افزایش داد.
یارانه برای اهداف مختلف به اشکال مختلفی همچون کمک‌های مالی به کشاورزی برای کنترل فرسایش، وام‌های کم‌بهره برای کشاورزان کوچک، کمک‌های بلاعوض برای حفاظت از زمین و وام‌ها و کمک‌های مالی برای بازیافت محصولات صنعتی، تجاری و مسکونی اعطا می‌شود. البته، درحالی‌که یارانه‌ها مشوق‌هایی را برای کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای و درونی‌سازی اثرات جانبی ارائه می‌دهند، اما ورود افراد را به بازار برای واجد شرایط بودن دریافت یارانه تشدید می‌کند. مالیات زیستمحیطی یا Eco-tax به‌عنوان ابزاری دیگر با هدف ترویج رفتار مسوولانه زیستمحیطی از طریق مشوق‌های اقتصادی اجرایی می‌شود. این نمونه خوبی از رویکرد نظارتی مبتنی بر انگیزه در حفاظت از محیط‌زیست است. یک سیاست مالیات بر محیط‌زیست تلاش می‌کند تا مالیات‌های مرتبط، مانند مالیات فروش، مالیات شرکت‌ها، مالیات زمین و دارایی و غیره را برای استفاده از شیوه‌های سازگار با محیط‌زیست کاهش دهد.
مالیات‌های زیستمحیطی روشی موثر برای افزایش حساسیت شرکت‌ها نسبت به نگرانی‌های زیستمحیطی است. مالیات‌های زیستمحیطی شرکت‌ها را تشویق می‌کند تا رویکردهای سازگار با محیط‌زیست را در تولید خود اتخاذ کنند. ازاین‌رو گاهی اوقات به آنها مالیات سبز می‌گویند. رویکرد نظارتی مبتنی بر انگیزه ممکن است دارای محدودیت‌هایی باشد؛ اما یک سیستم مقرون‌به‌صرفه و مرتبط با بازار است. اتخاذ این ابزار یک دیدگاه تجاری به کاهش آلودگی اضافه می‌کند، به رفتارهای کوچک و بزرگ اجتماعی پاسخ‌گو پاداش می‌دهد و اثرات اجتماعی آلودگی را کاهش می‌دهد.
علاوه بر این، ابزارهای مختلفی وجود دارد که هدف آنها آگاه کردن تصمیم‌گیرندگان درباره اثرات زیستمحیطی اقدامات آنها است. تصمیم‌گیری‌ها معمولا مبتنی بر تحلیل هزینه-فایده است که هزینه‌ها و منافع زیستمحیطی بخشی از آن نیستند. اما ارزیابی اثرات زیستمحیطی (EIA) ابزاری است که به تصمیم‌گیرندگان عمومی کمک می‌کند تا درباره طرح‌ها با اثرات زیستمحیطی خاص، مانند ساخت جاده‌ها و کارخانه‌های صنعتی تصمیم بگیرند. EIA که در بسیاری از کشورها به یک الزام قانونی تبدیل شده است، ایجاب می‌کند که اثرات زیستمحیطی یک پروژه، مانند ساخت سد یا مرکز خرید، مورد مطالعه قرار گیرد و بازیگران از نحوه کاهش آسیبهای زیستمحیطی و جبران خسارت مطلع شوند. EIA به تصمیم‌گیرندگان اجازه می‌دهد تا اطلاعات زیستمحیطی را در تجزیه و تحلیل هزینه و فایده لحاظ کنند.
اگرچه همه EIAها نمی‌توانند جلوی همه اقدامات نامطلوب را بگیرند، اما می‌توانند اثرات منفی زیستمحیطی را کاهش دهند. اعمال برخی از استانداردها نیز به سازمان کمک می‌کند تا اثرات زیستمحیطی خود را کنترل کند، اهداف زیستمحیطی را تدوین و نظارت کند و نشان دهد که این استانداردها انجام شده است. در این زمینه می‌توان به استانداردهای مختلف سازمان بین‌المللی استاندارد (ISO) اشاره کرد. برچسب‌ها و گواهینامه‌های زیستمحیطی که برای محصولات و خدمات خاص اعمال می‌شود نیز مصرف‌کنندگان را درباره عملکرد زیستمحیطی آنها آگاه می‌کند. برای مثال، نشان‌گذاری «EU Ecolabel» در اروپا گواهی می‌دهد یک محصول حداقل الزامات ایمنی، سلامت و سازگاری با محیط‌زیست را برآورده کرده است.
همچنین برای تشویق سازمان‌ها به توسعه محصولات و خدماتی که عملکردی فراتر از حداقل الزامات دارند، برچسب‌هایی وجود دارد که به‌طور خاص دوستدار محیط‌زیست بودن محصول یا خدمات را بیان می‌کند. به‌عنوان مثال، رتبه انرژی ستاره در ایالات متحده نشان‌دهنده سطح عملکرد انرژی در لوازم خانگی است. برچسب‌های محیط‌زیستی اغلب در صنایع غذایی (مانند محصولات ارگانیک تاییدشده یا دارای گواهی تجارت منصفانه) و عملکرد انرژی در ساختمان‌ها (استانداردهای LEED) به‌کار می‌روند. به‌طور کلی، فرض اساسی برچسب‌گذاری زیستمحیطی این است که مصرف‌کنندگان آگاه با خرید محصولات سازگار با محیط‌زیست، صنعت را به نوآوری و تولید محصولات پاک‌تر هدایت می‌کنند. از اوایل دهه ۱۹۷۰، کنفرانس‌ها و اجلاس‌های مختلفی برای تنظیم یک دستور کار بین‌المللی برای سیاستگذاری منطقه‌ای و ملی زیستمحیطی برگزار شد.
در این ارتباط، سازمان ملل متحد شرایط و سازوکارهای موردنیاز برای مذاکرات و توافقات بین‌المللی درباره سیاست‌ها و اهداف زیستمحیطی را فراهم کرده است. کنفرانس سال۱۹۷۲ استکهلم اولین کنفرانس بین‌المللی درباره مسائل زیستمحیطی بود و پس از آن کنفرانس سران سازمان ملل متحد درباره محیط‌زیست و توسعه در ریودوژانیرو (۱۹۹۲)، کیوتو (۱۹۹۶)، ژوهانسبورگ (۲۰۰۲) و کپنهاگ (۲۰۰۹) برگزار شد. این کنفرانس‌ها با قطعنامه‌ها، بیانیه‌ها و اعلامیه‌های غیرالزام‌آور یا «قانون نرم» و همچنین «قانون سخت» با هدف کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای به کار خود پایان دادند. این در حالی است که اکثر دولت‌ها به تعهدات این توافق‌نامه‌ها پایبند نبودند. رشد روز‌افزون انتشار گازهای گلخانه‌ای ناشی از تداوم گسترش منابع فسیلی شاهدی بر این مدعاست.
برای دستیابی به اهداف زیستمحیطی، مکانیسم‌هایی برای کاهش هزینه‌های تطبیق به دولت‌ها پیشنهاد شده است. اولین مکانیسم، اجرای مشترک است که به کشورها این امکان را داد که در کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای در کشورهای دیگری که پروتکل کیوتو را تصویب کرده بودند، سرمایه‌گذاری کنند. به این صورت که برای کشورهای صنعتی و توسعه‌یافته که قبلا روی کاهش انتشار در اقتصاد خود سرمایه‌گذاری کرده بودند، سرمایه‌گذاری در کاهش انتشار در سایر کشورهای دارای اقتصاد در حال گذار ارزان‌تر بود؛ به‌طوری‌که همان سرمایه‌گذاری منجر به کاهش بیشتر آلودگی می‌شود.
به عبارت دیگر، کشور سرمایه‌گذار می‌تواند برای کمک به کشوری با اقتصاد در حال گذار برای کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای، اعتبار دریافت کند. مکانیسم دوم، توسعه پاک است که به کشورهای صنعتی که پروتکل را تصویب کرده‌اند این امکان را می‌دهد تا در هر کشوری که ارزان‌ترین سرمایه‌گذاری در آن است، به اهداف خود برسند؛ حتی اگر آن کشور پروتکل را تصویب نکرده باشد. البته درباره این مکانیسم اختلاف‌‌نظر وجود دارد؛ زیرا احتمال مداخله در اقتصاد کشورهای در حال توسعه وجود دارد که ممکن است بر توسعه اقتصادی آن کشورها تاثیر بگذارد.
مکانیسم سوم تحت عنوان تجارت انتشار کربن مطرح است که یک ابزار مبتنی بر بازار است و می‌تواند در قالب بازارهای داوطلبانه یا در یک چارچوب اجباری اعمال شود. اولین طرح‌های تجارت آلاینده‌ها به سال۱۹۷۴ بازمی‌گردد؛ زمانی که ایالات متحده تجارت انتشار گازهای گلخانه‌ای را به‌عنوان بخشی از قانون هوای پاک آزمایش کرد. در این سیاست، یک مقام مرکزی محدودیتی برای انتشار کلی کربن مجاز در یک کشور یا منطقه قرار می‌دهد. در این سقف، حق انتشار به آلوده‌کننده‌ها تخصیص داده می‌شود و انتشارات تولیدشده فراتر از این مجوز با جریمه همراه است.
ایده این مکانیسم آن است که آلوده‌کننده‌ها بین سرمایه‌گذاری در کاهش انتشار یا مجوز انتشار یکی را انتخاب کنند. همچنین با کاهش سقف انتشار در طول زمان، می‌توان به کاهش کل انتشار دست یافت؛ به‌طوری‌که تجارت مجوزها تضمین می‌کند که کاهش انتشار با کمترین هزینه حاصل می‌شود. در پایان توجه به این نکته مهم است اینکه کدام ابزار سیاستی را برای اجرا انتخاب کنیم به ترکیبی از عوامل از جمله کارآیی اقتصادی، مقرون به صرفه بودن، توزیع مزایا یا هزینه‌ها، توانایی پرداختن به عدم قطعیت‌ها و انگیزه‌های سیاسی بستگی دارد.
