صلاحیت و شایستگی سهامداران بانک‌ها و آزمون قوه قضائیه
امیرحسین امین آزاد*
سهامداران در هر شرکت سهامی، مالکان آن شرکت محسوب شده و اختیارات وسیعی برای دخالت در اداره آن شرکت و نظارت بر آن دارند. قانون تجارت نیز بر این اختیارات صحه گذاشته و ابزارهایی چون برگزاری مجامع عمومی موسس، عادی و فوق‌العاده و به تبع آن تصویب اساسنامه و تعیین هیات‌مدیره و انتخاب بازرس قانونی و حسابرس مستقل و ... را برعهده آنها گذاشته است. در این میان «بانک‌ها» با سایر شرکت‌ها دارای تفاوت‌های بارز و چشمگیری هستند؛ از جمله اینکه منبع تامین مالی اصلی بانک‌ها، «عملیات سپرده‌گیری» است.
توضیح آنکه منابع مالی اصلی سایر شرکت‌ها یا از طریق آورده سهامداران تامین می‌شود یا استقراض از دیگران (منجمله استقراض از بانک‌ها). بدیهی است سهامداران به میزان آورده خود، مالک دارایی‌های شرکت محسوب می‌شوند و اگر هم شرکتی قصد استقراض از دیگران را داشته باشد، قاعدتا باید طلبکاران خود را در دارایی‌های خود به صورت قطعی یا مشروط شریک کند یا تضامین واقعی به آنها ارائه دهد. به عبارت دیگر، سهامداران و طلبکاران شرکت که اصلی‌ترین تامین‌کنندگان مالی آنها هستند به‌خوبی با شرکت و ریسک‌های مشارکت در آن آگاه هستند و به میزانی که ریسک تقبل می‌کنند، در دارایی‌های شرکت نیز سهیم می‌شوند. اما شرایط در بانک‌ها به ترتیب دیگری پیش می‌رود. اصلی‌ترین منبع تامین مالی بانک‌ها «سپرده‌گذاران» هستند.
مروری بر ترازنامه بانک‌های ایرانی مشخص می‌کند در برخی بانک‌ها در برابر هر یک ریال متعلق به حقوق صاحبان سهام، ۲۲ریال متعلق به سپرده‌گذاران است. اما برخلاف سایر شرکت‌ها، این اصلی‌ترین تامین‌کنندگان مالی بانک‌ها، نه اطلاعی از چگونگی اداره بانکی که در آن سپرده‌گذاری کرده‌اند دارند و نه در بخشی از دارایی‌های بانک سهیم و شریک می‌شوند. پس چگونه مردم اعتماد کرده و در مقابل دریافت یک گواهی یا دفترچه کاغذی یا حتی بدون آن و فقط با دریافت یک کارت الکترونیکی، حاضر به تودیع همه سرمایه زندگی خود نزد بانک‌ها می‌شوند؟ پاسخ در مجوزی است که بانک مرکزی به متقاضیان تاسیس بانک داده و طی آن به آنها اختیار «عملیات سپرده‌گیری» اعطا کرده است. پیش‌فرض مردم این است که بانک مرکزی در کلیه مراحل قبل از تاسیس، حین تاسیس، شروع و تداوم فعالیت و خاتمه کار، بر بانک‌ها نظارت داشته و از حقوق سپرده‌گذاران صیانت خواهد کرد.
با توجه به نقش کلیدی سهامداران بانک‌ها در اداره مناسب بانک‌ها، از سالیان دور قواعدی برای احصای شرایط احراز صلاحیت و شایستگی (Fit & Proper) سهامداران در بانک مرکزی تدوین شده بود که عمدتا ناظر بر احراز صلاحیت و شایستگی سهامداران در حین تاسیس بانک بود. متاسفانه خلاء قانونی و ضعف قانون پولی و بانکی کشور مصوب سال ۱۳۵۱ منجر به آن شده بود که بانک مرکزی نتواند اقتدار نظارتی خود در خصوص صلاحیت و شایستگی سهامداران بانک را به مراحل پس از تاسیس نیز تسری دهد؛ در‌حالی‌که یکی از پیش‌شرط‌های نظارت بانکی اثربخش، اختیارات قانونی بانک مرکزی یا مرجع نظارت بانکی برای تعلیق، واگذاری یا سلب حق مالکیت سهامدارانی است که صلاحیت و شایستگی نداشته یا در مرور زمان آن را از دست داده‌اند (رجوع شود به اصول ۵، ۶، ۷، ۱۱ و ۱۲ از اصول ۲۹گانه برای نظارت بانکی موثر از انتشارات کمیته نظارت بر بانکداری بال(۲۰۱۲). ترجمه دکتر حسین صدقی. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران).
خوشبختانه در سال ۱۳۹۷ و هنگام اصلاح ماده ۵ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی اتفاق فرخنده‌ای رخ داد و مجلس شورای اسلامی بخشی از پیشنهادهای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران برای اصلاح ماده مذکور را پذیرفت؛ لذا مفاد این ماده به شرح زیر تغییر یافت:
ماده۵ـ مؤسسات اعتباری اعم از بانک‌ها و غیربانکی غیردولتی که قبل یا بعد از تصویب این قانون تاسیس شده یا می‌شوند یا بانک‌های دولتی که سهام آنها واگذار می‌شود، صرفا در قالب شرکت‌های سهامی عام و تعاونی سهامی عام مجاز به فعالیت هستند، تملک سهام این موسسات تا سقف ۱۰ درصد توسط مالک واحد بدون اخذ مجوز مجاز است. همچنین تملک سهام هر یک از موسسات اعتباری مزبور توسط مالک واحد در دو سطح بیش از ۱۱ درصد تا ۲۰ درصد و بیش از ۲۰درصد تا ۳۳درصد با مجوز بانک مرکزی و به موجب دستورالعملی که به پیشنهاد بانک مرکزی و تصویب شورای پول و اعتبار مصوب می‌شود مجاز است. تملک سهام سایر موسسات اعتباری به هر میزان توسط مالک واحدی که در یکی از موسسات اعتباری بیش از ۱۰درصد سهامدار است، بدون مجوز بانک مرکزی ممنوع است.
تبصره۱ـ مالک واحد به شخص یا اشخاص حقیقی یا حقوقی به طور مستقل یا بیش از یک شخص حقیقی یا حقوقی اطلاق می‌شود که به تشخیص بانک مرکزی و در قالب دستورالعمل شورای پول و اعتبار، دارای روابط مالی، خویشاوندی (سببی یا نسبی)، نیابتی یا مدیریتی با یکدیگر هستند.
تبصره۲ـ مالک سهام موسسات اعتباری بیش از حدود مجاز ذکرشده، نسبت به سهام مازاد، فاقد حقوق مالکیت اعم از حق رأی، دریافت حق تقدم و دریافت سود است و درآمد حاصل از سود سهام توزیع‌شده و حق تقدم فروش‌رفته نسبت به سهام مازاد مشمول مالیات با نرخ ۱۰۰درصد می‌شود و حق رأی ناشی از سهام مازاد در مجامع عمومی به وزارت امور اقتصادی و دارایی تفویض می‌شود. مالک واحدی که تا پیش از تصویب این قانون، دارنده سهام هر یک از موسسات اعتباری بیش از حدود مجاز شده است، فرصت دارد ظرف مدت یک سال از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون یا وقوع حادثه قهری، نسبت به اخذ مجوز لازم برای هر سطح اقدام و یا مازاد سهام خود را واگذار کند، در غیر این صورت مشمول مقررات صدر این تبصره می‌شود.
تبصره۳ـ بانک مرکزی می‌تواند با تصمیم هیات انتظامی بانک‌ها، مجوز تملک مالک واحد در سطوح بیش از ده درصد (۱۰%) را ابطال کند.
تبصره۴ـ اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی و غیرایرانی، از تاریخ ابلاغ این قانون در شمول حکم این ماده یکسان هستند.
بر اساس خبر منتشره در خبرگزاری فارس به تاریخ ۲۳/ ۰۷/ ۱۴۰۱ و شماره ۱۴۰۱۰۷۲۱۰۰۰۶۱۹، شورای پول و اعتبار بر اساس اختیارات قانونی ذکرشده در ماده ۵ فوق الذکر و در دو جلسه خود در اردیبهشت و شهریور سال ۱۴۰۰ اقدام به واگذاری حق رای حدود ۶۰درصد از سهامداران بانک آینده به وزارت امور اقتصادی و دارایی می‌کند.
اقدام شورای پول و اعتبار مورد اعتراض سهامداران بانک آینده قرار گرفته و شکایت آنها به دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود. دادگاه بدوی دیوان عدالت اداری اعتراض شاکیان را وارد ندانسته ولی شعبه ۴ دادگاه تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در رای مورخ ۱۶/ ۰۶/ ۱۴۰۱ خود که تصویر کامل آن در خبر منتشره در خبرگزاری فارس آمده، تصمیم شورای پول و اعتبار را لغو کرده و حق رای سلب‌شده را به سهامداران بانک آینده بر‌می‌گرداند! بدیهی است تصمیمات شورای پول و اعتبار از جنس انتظامی (Administrative) بوده لذا قابل شکایت و طرح در دیوان عدالت اداری هستند.
راهکار اساسی و اصولی برای حل این معضل همانا تغییر در ساختار بانک مرکزی و استفاده از قضات در ترکیب هیات انتظامی بانک‌هاست تا امکان طرح شکایت از تصمیمات نظارتی بانک مرکزی در دیوان عدالت اداری مسدود شود. اما مخاطرات سنگین چنین رویکردی در آرای دیوان عدالت اداری که زیرمجموعه قوه قضائیه محسوب می‌شود، برای ثبات و سلامت نظام بانکی و حمایت از تصمیمات نظارتی بانک مرکزی، باید توسط مسوولان ذی‌ربط مورد ارزیابی و رسیدگی مجدد قرار گیرد.
فرض کنید براساس تصمیمات شورای پول و اعتبار که دادستان کل کشور نیز عضوی از آن است، حق رای بیش از نیمی از سهامداران بانک آینده سلب شده و به وزارت امور اقتصادی و دارایی منتقل شود. در مجمع عمومی عادی بانک مذکور نیز وزارت امور اقتصادی و دارایی هیات‌مدیره جدیدی برای اصلاح وضعیت آشفته این بانک انتخاب کند. هیات‌مدیره جدید نیز تصمیم بگیرد اصلی‌ترین دارایی منجمد بانک آینده را که همانا مجتمع ایران‌مال است به فروش برساند. برای انجام این مهم نیز با خریداران خارجی و داخلی وارد مذاکره شده و نهایتا در یک فرآیند شفاف این دارایی منجمد را به فروش برساند.
حال اگر دیوان عدالت اداری پس از طی این مراحل، اقدام به ابطال مصوبه شورای پول و اعتبار کند، آیا مدیرانی که با واسطه منصوب حاکمیت محسوب می‌شوند با اتهام «فروش مال غیر» مواجه نخواهند شد؟ تکلیف خریداران این دارایی ثابت چه خواهد شد؟ آیا چنین معامله‌ای اعتبار خواهد داشت یا لاجرم ابطال خواهد شد؟ و بسیاری سوالات دیگر. از طرف دیگر، آیا مجموعه نظارتی بانک مرکزی، شورای پول و اعتبار و وزارت امور اقتصادی و دارایی من‌بعد جرات و جسارت تقبل ریسک استفاده از اختیارات قانونی خود برای سلب حق مالکیت سهامداران بانک‌هایی که فاقد صلاحیت و شایستگی هستند خواهند داشت؟
دقت کنیم، ادله‌ای که می‌تواند شورای پول و اعتبار را برای واگذاری حق تملک سهام مالک واحد به وزارت امور اقتصادی و دارایی قانع کند الزاما ممکن است منجر به اقناع قضات دادگاه‌های دیوان عدالت اداری نشود، زیرا هیچ مالک واحدی به شکل صریح و آشکار مفاد این ماده را نقض نخواهد کرد، بلکه از طریق چندین واسطه و در لایه‌های پایین مالکیتی این اتفاق رخ خواهد داد؛ بنابراین تکلیف اجرای صحیح این حکم قانونی چگونه خواهد بود؟
