برنامه هفتم توسعه در صنعت مس بررسی شد
اهدافی برای دست نیافتن
از زمان انتشار اولیه نتایج این طرح که توسط شرکت مشاوره اقتصادی آرمان آتورپات و با راهبری دفتر صنایع معدنی سازمان ایمیدرو تهیه شده بود، یک سال گذشته است و در این یک سال، اتفاقات مختلفی در حوزه سیاست‌گذاری صنعت مس کشور رخ داده است که مهم‌ترین آنها را می‌توان تصویب لایحه برنامه هفتم توسعه کشور و هدف‌گذاری‌های انجام شده برای صنایع پتروشیمی و بخش معدن و صنایع معدنی در ماده 49 لایحه این برنامه قلمداد کرد. لایحه‌ای که انتظار می‌رفت با در اختیار داشتن نتایج طرح جامع مس کشور که جامع‌ترین و دقیق‌ترین طرح تدوین شده در این صنعت به شمار می‌رود، رویکردی منطقی و عمل‌گرایانه‌تر برای تعیین اهداف صنعت در پایان برنامه هفتم توسعه کشور داشته باشد؛ در حالی که نهایتا اینگونه نشد و برخلاف انتظار، اهداف مندرج در برنامه هفتم توسعه، آب پاکی بر روی دست کارشناسان و خبرگان این صنعت ریخت.
جایگاه و عملکرد صنعت مس در حوزه معدن و صنایع معدنی
سابقه توسعه چشمگیر صنعت مس در کشور، به فعال‌سازی معدن سرچشمه و راه‌اندازی واحدهای تغلیظ و ذوب و پالایش در نزدیک به نیم قرن پیش برمی‌گردد. به دنبال آن، کشف و بهره‌برداری از معادن میدوک و سونگون، چشم‌انداز روشنی از توسعه این صنعت در کشور را ترسیم نموده و پروژه‌های مختلفی برای توسعه همه جانبه این صنعت در کشور تعریف و اجرایی شد که راه‌اندازی برخی از آنها، خیر و برکات ویژه‌ای از منظر خلق ثروت و ایجاد اشتغال و رونق اقتصادی را برای کشور، به ویژه مناطق برخوردار از ذخایر معدنی مس به دنبال داشت. بدین ترتیب صنعت مس بعد از زنجیره آهن، به عنوان ثروت‌آور‌ترین زنجیره معدنی کشور شناخته شد.
دستاوردها و فرصت‌های ذکر شده در حالی است که اگر عملکرد خودمان را از زاویه دید دیگری بنگریم، نتایج چندان امیدبخش نیستند. بررسی و مقایسه وضعیت صنعت مس با دیگر کشورهای پیشرو در حوزه معدن و صنایع معدنی، نشان می‌دهد طی دهه‌های گذشته علی‌رغم رشد تولیدی که داشته‌ایم، ولی هنوز نتوانسته‌ایم جایگاه متناسب و در خور شأنی برای خودمان دست و پا کنیم. این موضوع را به خوبی می‌توان در نمودار 1 مشاهده کرد. در حالی که سالانه حدود 3.3 درصد از ذخایر سنگ آهن کشور استخراج می‌شود و نرخ برداشت از ذخایر معدنی سنگ آهن در ایران حدود دو برابر سهم ذخایر این ماده معدنی از ذخایر جهان است، در بهره‌برداری از ذخایر معدنی فلزات غیرآهنی، این موضوع برعکس بوده و به‌ویژه در مورد ماده معدنی نظیر مس، این نرخ برابر با 0.6 درصد است. به عبارتی نرخ بهره‌برداری از ذخایر معدنی مس در ایران، تنها یک‌چهارم متوسط نرخ بهره‌برداری از ذخایر معدنی مس در جهان و یک دهم سهم ذخایر کشور برای این ماده معدنی از ذخایر معدنی مس در دنیا است.
البته همانطور که ذکر شد، این عقب‌ماندگی در بهره‌برداری از ذخایر معدنی فلزات غیرآهنی، به نوعی خود فرصتی ارزشمند برای کشور و فعالان این حوزه به حساب می‌آید و با بهره‌برداری از این ذخایر، می‌توان ضمن رشد تولید 4 برابری در تولید فلزات غیرآهنی منجمله مس در کشور، از منافع اقتصادی و اجتماعی آن نیز بهره‌مند شد.
دو دهه، هدف‌گذاری‌هایی که هیچ‌کدام محقق نشدند
همانطور که پیش‌تر اشاره شد، در شرایطی که صنعت مس کشور از وجود ذخایر معدنی قابل توجه و در حال توسعه بهره‌مند است، ولی ارزیابی عملکرد این صنعت در روند توسعه بهره‌برداری از این منابع خدادادی، چندان رضایت بخش نبوده است. در دهه 60 این صنعت درگیر تثبیت تولید و افزایش آن به ظرفیت‌های اسمی کارخانجاتی بود که در فاز صفر احداث مجتمع سرچشمه، به بهره‌برداری رسیده بودند. پس از آن و در دهه 70، برنامه‌ریزی‌هایی برای توسعه این صنعت انجام شد که منجر به بهره‌برداری از چند طرح کوچک منجمله طرح هیپ‌لیچینگ سرچشمه در سال 1376 شد. در ادامه، مدیران این صنعت به ویژه در شرکت ملی صنایع مس ایران، اقدام به تعریف فازهای بعدی توسعه کردند و طرح‌های مختلفی نظیر فاز 1 و 2 تغلیظ سرچشمه و سونگون، فاز 1 تغلیظ میدوک، واحد ذوب و پالایش خاتون‌آباد و... کردند که رفته رفته به تعداد و حوزه‌های طرح‌های توسعه این صنعت افزوده شده و در حال حاضر ده‌ها پروژه توسعه‌ای، در حال پیگیری و اجرا است.
در حالی که انتظار می‌رفت با توجه ویژه حاکمیت به صنعت مس و تمرکز بسیاری از فعالیت‌های تولیدی و توسعه‌ای در شرکت ملی مس، روند توسعه این صنعت در کشور با انسجام و قدرت در خور توجهی پیش رود، ولی ارزیابی عملکرد توسعه‌ای این صنعت در دو دهه گذشته، خلاف این موضوع را نشان می‌دهد.
بررسی‌های انجام شده در طرح جامع مس کشور که طی سالهای 1399 تا 1401 تدوین شده است، نشان می‌دهد عوامل مختلفی در به سرانجام نرسیدن برنامه‌های توسعه‌ای صنعت مس کشور به ویژه در دو دهه گذشته دخیل بوده‌اند. از 9 برنامه توسعه‌ای کلان تدوین شده در کشور و یا شرکت ملی مس، 6 مورد به لحاظ زمانی، موعد سررسید آنها به اتمام رسیده و عملکرد صنعت حتی نزدیک به اهداف تعیین شده نیز نشده است. در سه موردی که اخیرا و در چند سال گذشته در شرکت ملی مس و در دوران مدیریتی مدیران مختلفی تدوین شده‌اند نیز، علی‌رغم فرصت باقی‌مانده برای به سرانجام رساندن این طرح‌های توسعه‌ای، بعید به نظر می‌رسد دستاورد متمایزی نسبت به گذشته در انتظار صنعت مس کشور باشد. نمودار 2 برنامه‌های متعدد تدوین شده به لحاظ زمان تعریف برنامه و مدت زمان و هدف تولیدی تعیین شده را در مقایسه با عملکرد واقعی صنعت نشان می‌دهد. دو نمودار خط‌چین پررنگ شده نیز، هدف‌گذاری‌های دستیابی به تولید یک میلیون کاتد و یا 600 هزار تن کاتد تا پایان برنامه پنجم توسعه در سال 1407 را نشان می‌دهند.
توجهی گذرا به اطلاعات نمودار 2، در هر ذهن اندیشمند و نکته‌سنجی، نکات جالبی را متبادر می‌کند:
- در هدف‌گذاری‌های توسعه‌ای صنعت مس که بخش عمده‌ای از آن در یک شرکت بزرگ معدنی متمرکز است، وحدت رویه و انسجام در خور توجهی به چشم نمی‌خورد؛ به ویژه اینکه شکاف در این هدف‌گذاری‌ها، در چند سال اخیر به شدت افزایش یافته است (میان صاحبنظران و سیاست‌گذاران این حوزه، اتفاق نظری نیست).
- هدف‌گذاری‌های انجام شده در دو دهه گذشته، مبتنی بر واقعات روز اقتصاد، صنعت، تجارت و سیاست کشور نبوده و هدف‌گذار صرفا بر مبنای رویکردهایی آرمانی و غیرواقع‌گرایانه، اقدام به اتخاذ چنین اهدافی نموده است.
- توسعه در خور شأن صنعت مس و دستیابی به اهداف تعیین شده، به الزامات و پیش‌نیازهایی فراتر از امکانات و مقدورات در دسترس، به ویژه امکانات موجود در صنعت مس کشور نیازمند است.
تمامی موارد فوق و توجه به واقعیات روز صنعت، دلایل مهمی بودند که باعث شد طرح جامع مس کشور در قدم اول به بررسی هدف‌گذاری‌های انجام شده، میزان تحقق و یا انحراف آنها، تناسب متدلوژی مورد استفاده در تعیین اهداف و عارضه‌یابی چالش‌های موجود در هدف‌گذاری‌های توسعه این صنعت بپردازد تا با رهنمون گرفتن از این تجارب، اهدافی منطقی و کارشناسی برای این صنعت تدوین کرده و این صنعت را به جایگاه در خور شأن آن برساند.
خروجی نتایج این طرح در تابستان سال 1401 در اختیار تمامی ذی‌نفعان این صنعت قرار گرفته و تا کنون جلسات متعددی با فعالین و سیاست‌گذاران این صنعت در وزارت صمت، سازمان برنامه و بودجه، شرکت ملی مس، تشکل‌های تخصصی صنعت، مرکز پژوهش‌های مجلس و ده‌ها سازمان و نهاد سیاست‌گذار و تاثیرگذار دیگر برگزار شد تا ضمن اخذ نظرات ذی‌نفعان متعددی که در زمان تدوین طرح نیز به آنها مراجعه شده بود، نظر آنها را در خصوص نتایج طرح گرفته و زمینه لازم برای پیاده‌سازی و عملیاتی کردن نتایج طرح مهیا شود.
طرح در معاونت تخصصی وزارت صمت مورد استقبال قرار گرفته و در جلسات چالشی متعددی در سازمان برنامه و بودجه، از نتایج آن دفاع شده و مقرر شد بر مبنای یافته‌های علمی و کارشناسی شده آن، هدف‌گذاری‌های منطقی و واقع‌گرایانه‌ای برای این صنعت در افق برنامه هفتم توسعه مد نظر قرار گیرد که تمامی گزارش‌های لازم به همراه مستندات مربوطه برای سیاست‌گذاران این حوزه ارسال شد.
اهداف برنامه هفتم صنعت مس، نامتناسب و فوق‌آرمانی
چند ماهی از جلسات وزارت صمت و سازمان برنامه و بودجه گذشته بود که در اواخر خرداد ماه سال 1402، لایحه برنامه هفتم توسعه شامل اهداف تعیین شده برای صنعت فولاد و مس به مجلس ارسال شد. نگاهی به لایحه برنامه هفتم توسعه نشان می‌داد که برخلاف نتایج تمامی جلسات برگزار شده، اهدافی در لایحه برای بخش ذوب و پالایش و بخش پایین‌دست صنعت گنجانده شده بود که هیچ سنخیتی با نتایج مطالعات طرح جامع مس کشور نداشت.
در شرایطی که طرح جامع مس کشور طی سناریوی محتمل تا افق 1409، دستیابی به تولید 4.7 میلیون تن کنسانتره، 410 هزار تن کاتد (با نظر داشت رشد تقاضای کاتد کشور به حداکثر 250 هزار تن در آن سال) و تولید 340 هزار تن محصولات نیمه‌ساخته مسی و آلیاژی در سال را هدف‌گذاری کرده بود، در ماده ۴۹ لایحه و انتهای جدول شماره ۱۱ (صفحه ۶۵) لایحه برنامه هفتم توسعه، دستیابی به ظرفیت تولید 3.36 میلیون تن کنسانتره، 1.4 میلیون تن کاتد و 1.8 میلیون تن محصولات نیمه‌ساخته در این برنامه مد نظر قرار گرفت. پیگیری‌های متعدد انجام شده از کمیسیون‌های تخصصی مجلس به منظور اصلاح لایحه و ممانعت از اتخاذ هدف‌گذاری‌های اشتباه توسعه‌ای در صنعت مس نیز، راه به جایی نبرد و لایحه به همان شکل، تصویب شد.
فارغ از زحمت چندین سالهای که توسط مشاور این طرح، تمامی کارشناسان، خبرگان و همین‌طور سازمان ایمیدرو به عنوان مجری طرح جامع مس کشور کشیده شده بود، جای بسی تعجب داشت که چرا به بدیهی‌ترین اصول هدف‌گذاری و سیاست‌گذاری در صنایع معدنی و صنعت مس توجه نشده است:
1- هدف‌گذاری‌ها عموما از جنس ظرفیت تولید هستند و نه تولید؛ در شرایطی که عمده صنایع پتروشیمی و بخش حوزه معدن و صنایع معدنی با مازاد ظرفیت روبرو هستند و بعضا با کمتر از 20 درصد ظرفیت فعالیت می‌کنند (نظیر بخش تولید محصولات نیمه‌ساخته مسی که با 18 درصد ظرفیت فعال بوده و در ردیف آخر جدول به آن اشاره شده است)، چنین هدف‌گذاری‌هایی صرفا باعث افزایش حجم سرمایه‌گذاری شده و ذاتا افزایش تولید و خلق ارزش افزوده در کشور را به دنبال نخواهد داشت. به عبارتی تمرکز صِرف بر افزایش ظرفیت تولید و مبنا قرار ندادن اهدافی از جنس حجم تولید و تولید بهره‌ور، تنها موجب افزایش هدررفت سرمایه‌ها و راکد ماندن بیشتر ظرفیت تولید در صنایع احداث شده می‌شود.
2- اهدف تعیین شده در ردیف‌های 11 الی 13 جدول که شامل افزایش تولید از محل باطله‌ها، کاهش ضایعات و تامین گاز از محل بهینه‌سازی مصرف آن هستند، به احتمال نزدیک به یقین، بدون پایه محاسباتی و بررسی امکان‌پذیری آنها، در لایحه گنجانده شده‌اند و طبعا در پایان برنامه، هیچ کدام از آنها در دسترس نخواهند بود.
3- هدف‌گذاری‌های انجام شده برای زنجیره صنعت مس کشور در بخش اکتشافات، تولید مس کاتدی و تولید محصولات مسی (مفتول، مقاطع، لوله و محصولات تخت) با منطق کارشناسی موجود در صنعت و بسیاری ملاحظات کارشناسی از جمله نتایج طرح جامع مس در تناقض بوده و می‌بایستی بازنگری جدی در خصوص آنها صورت گیرد؛ به عنوان نمونه برای تولید 1.4 میلیون تن مس کاتد، بایستی بالغ بر 6 میلیون تن کنسانتره مس تامین شود (تولید فعلی کشور کمتر از 1.5 میلیون تن است) که با توجه به فرایند زمان‌بر فعال‌سازی ظرفیت‌های معدنی و افزایش تولید کنسانتره، ابرچالش‌های موجود و روند کند اجرای پروژه‌های توسعه‌ای، دستیابی به چنین حجمی از مواد اولیه، امری غیرممکن خواهد بود.
بررسی کارشناسی جوانب این موضوع و آسیب‌های ناشی از هدف‌گذاری‌های انجام شده و لزوم بازنگری آنها، طبیعتا در این مقال نمی‌گنجد؛ ولی به طور خلاصه می‌توان به موارد مهم زیر علاوه بر ایرادات کلی قبلی اشاره کرد:
4- در شرایطی که تولید ۳۰۶ هزار تن کاتد مس در کشور در سال ۱۴۰۰، بالغ بر 277 میلیون دلار ضرر مالی، انتشار ۲۷۵ هزار تن آلاینده گوگرد، مصرف میلیون‌ها متر مکعب آب و گاز و صدها هزار مگاوات ساعت برق را صرفا در همان سال به دنبال داشته و هنوز مواد اولیه لازم برای ظرفیت‌های نصب شده ذوب و پالایش در کشور وجود ندارد، با چه منطق و ادله کارشناسی و فنی و اقتصادی، در پایان برنامه هفتم توسعه و در سال 1407، ظرفیت چند برابری تولید کاتد در کشور هدف‌گذاری شده است؟!
5- در شرایطی که به نظر می‌رسد بسیاری از خبرگان و مدیران صنعت با قبول واقعیات صنعت مس در دنیا و کشور، هدف‌گذاری تولید یک میلیون تن مس کاتدی را کنار گذاشته و تولید یک میلیون تن مس محتوی را مبنا قرار داده‌اند، حال سیاست‌گذاران نه تنها از موضع قبلی خود کوتاه نیامده‌اند، بلکه دست بالاتر را گرفته و برای پایان برنامه هفتم توسعه، هدف غیرکارشناسی و غیرمنطقی 1.4 میلیون تن کاتد را طرح‌ریزی کرده‌اند؛ به عبارتی هر چقدر که در سطوح تصمیم‌‌گیری بالاتر می‌رویم، رقابت در تعیین اهداف دست‌نیافتنی‌تر و غیرکارشناسی‌تر، بیشتر می‌شود!!!
6- با توجه به ظرفیت 1.5میلیون تنی نصب شده در بخش تولید محصولات نیمه‌ساخته مسی و آلیاژی در کشور که صرفا ۱۸ درصد آن فعال است، با چه دلیل کارشناسی مجددا افزایش ۳۰۰ هزار تنی ظرفیت تولید این بخش تا پایان برنامه هفتم توسعه برنامه‌ریزی شده است؛ مگر نه اینکه همین ظرفیت‌های جدید نتیجه‌ای جز زمین‌گیر شدن بیشتر سرمایه‌ها، رقابت منفی شدیدتر در زنجیره پایین‌دست صنعت و کاهش بیشتر توان رقابتی این صنایع را که به صادرات محصول توصیه می‌شود، در پی خواهد نداشت؟!
7- در شرایطی که در حلقه‌های ذوب و پالایش کشور و بخش پایین‌دست، صنعت با مازاد قابل توجه ظرفیت روبه‌روست، چرا وزارت تخصصی صمت و سازمان برنامه و بودجه، نتایج طرح جامع مس کشور را که مورد تایید کارشناسان و خبرگان این حوزه است، ملاک عمل قرار نداده و بنا بر سیره برنامه‌های قبلی، مبنای اهداف را بر ظرفیت تولید و افزایش آن قرار داده است؟ ظرفیت تولید بدون توجه به میزان تولید و امکان تحقق آن، چه دردی از صنعت و اقتصاد کشور دوا می‌کند؟!
8- نهایتا اینکه اگر قصدی بر استفاده از نتایج طرح جامع مس کشور و دیگر طرح‌های کارشناسی حوزه صنعت، معدن، زیرساخت و... نیست، دیگر چه نیازی به تدوین طرح‌ها و نگارش گزارش‌های عریض و طویل کارشناسی است که نتایج آن به کار بسته نشود؟!
در شرایطی که نتایج طرح جامع مس کشور مورد تایید معاونت معدنی وزارت صمت، سازمان ایمیدرو و جامعه خبرگی و کارشناسی صنعت است، انتظار می‌رود سیاست‌گذاری‌های توسعه‌ای کشور در این صنعت، مبتنی بر نتایج این طرح پایه‌گذاری شوند. این طرح دارای پشتوانه محکمی از حیث منابع و مراجع و متدلوژی‌های مورد استفاده بوده و هدف‌گذاری‌های آن برای دهه جاری، با توجه به واقعیات موجود صنعت شامل شتاب در توسعه معدنی و بخش اکتشافات کشور، تمرکز بر افزایش بهره‌وری تولید و جلوگیری از ضرردهی در بخش ذوب و پالایش و افزایش استفاده از ظرفیت‌های نصب شده در بخش پایین‌دست صنعت و توجه بیشتر به صادرات است.
در این طرح، توسعه بخش ذوب و پالایش و حلقه‌های بعدی زنجیره با بهبود مزیت رقابتی صنعت مس کشور و شرایط اقتصادی بخش ذوب و پالایش در دنیا، به دهه بعد موکول شده است. ضمنا پیشنهاد می‌شود سیاست‌گذاری‌ها در زنجیره مواد معدنی مختلف، با در نظر گرفتن ملاحظات فنی و اقتصادی هر ماده معدنی انجام شده و طرح‌های جامع معدن و صنایع معدنی کشور، پیوست برنامه هفتم توسعه شوند و اهداف این برنامه، با در نظر گرفتن نتایج این طرح‌ها مورد بازنگری قرار گیرند.
در صنعت مس، فرصت‌های توسعه‌ای طی دهه جاری، در بخش معدن نهفته است و بایستی در راستای رفع موانع مهمی همچون فرایند پیچیده کسب مجوزهای منابع طبیعی، محیط‌زیست و سازمان صمت استانی، چالش رفع معارضین (تملیک)، مشکلات تامین زیرساخت‌هایی نظیر آب، برق و سوخت، تامین ماشین‌آلات معدنی، منطقی کردن نرخ حقوق دولتی به ویژه برای معدنکاران کوچک، چالش‌های مرتبط با مقوله قیمت‌گذاری محصولات با نرخ دولتی و رفع تعهدات ارزی در سامانه نیما و... تلاش نمود. در بخش ذوب و پالایش کشور نیز، بایستی تمرکز ویژه‌ای بر جلوگیری از ضرر هنگفت واحدهای تولیدی انجام شود. میزان ضرر این بخش از صنعت طی 10 سال گذشته، 2 الی 3 میلیارد دلار بوده است که از دست دادن چنین سرمایه‌ای در شرایطی که کشور به شدت نیازمند ارزآوری و افزایش بهره‌وری توسعه، تولید، فروش و صادرات محصولات مختلف است، آثار بسیار زیانباری را به دنبال خواهد داشت.
بیم آن می‌رود که با گرفتار شدن در برنامه‌های توسعه‌ای آرمانی و غیرواقع‌گرایانه، منابع محدود مدیریتی، مالی و زیرساختی در حوزه‌هایی مورد استفاده قرار گیرند که نه تنها ارزش‌آفرینی و خلق ثروت و توسعه را به دنبال نداشته باشند، بلکه به سیاه‌چاله‌های بلع منابع در حال اتمام کشور و صنعت سرازیر شوند و فرصت‌های تکرار نشدنی این صنعت طی دهه جاری را به باد دهند.
