تدوین راهبرد صنعتی
جهش تولید ملی نیازمند چه نوع سیاستگذاری اقتصادی است؟
در سال ۱۳۹۶ شعار سال «اقتصاد مقاومتی، تولید-اشتغال» بود. در سال ۱۳۹۷ «حمایت از کالای ایرانی» انتخاب شد. در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ به ترتیب شعارهای «رونق تولید» و «جهش تولید» از سوی حاکمیت برای جهت‌دهی به سیاست‌های کلی اقتصادی کشور برگزیده شد. و در نهایت در سال ۱۴۰۰ شعار سال در ادامه مسیر ترسیم‌شده قبلی و با عنوان «تولید، پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌ها» انتخاب شد. همان‌طور که گفته شد در ده سال اخیر تقریباً خط مشخصی برای تقویت حوزه تولید دنبال شده است. این موضوع به خاطر این بوده است که حاکمیت کشور به این جمع‌بندی رسیده که برای غلبه بر مشکلات اقتصادی تنها یک راه‌حل اتکا به حوزه داخلی از مسیر تقویت تولید داریم. در این خصوص رویکرد حاکمیت به طور مشخص از سال ۱۳۹۶ با یک برنامه مشخص حوزه تولید به عنوان شاهراه قرار گرفت و همه نهادها و ساختارهای درون حاکمیت در جهت این شاهراه حرکت کنند. این موضوع که این رویکرد تا چه حد تاثیرگذار بوده یا نبوده موضوعی دیگر است که در این بحث نمی‌گنجد.
اگر بخواهیم تحلیلی از رویکرد تولید در چند سال اخیر ارائه دهیم باید بگوییم در سال ۱۳۹۶ که با شعار «اقتصاد مقاومتی، تولید-اشتغال» نامگذاری شد عملاً سیاست‌های اقتصاد مقاومتی با رویکرد تولید و اشتغال مبنا قرار گرفت. در سال ۱۳۹۷ تبصره‌ای در قانون بودجه با هدف تولید و اشتغال پیش‌بینی شد. می‌توان گفت شعار سال ۱۳۹۶ حداقل در حوزه قانونگذاری تاثیرگذار بود. در سال ۱۳۹۷ که با شعار «حمایت از کالای ایرانی» نامگذاری شد، این رویکرد موثرتر دنبال شد. مورد دیگر که در این قسمت قابل توجه است این است که بسیاری از مراکز پژوهشی حتی نهادهای حاکمیتی کشور با گذشت چندین سال از مشخص شدن رویکرد حاکمیت در تولید داخلی، هنوز تعریف مشخصی از کالای ایرانی ندارند و نمی‌دانند مقصود از کالای ایرانی چیست؟ این موضوع نقطه ضعفی است که ناشی از عدم اجماع بدنه سیاستگذاری کشور است و باعث می‌شود شعار انتخاب‌شده صرفاً در حد یک شعار باقی بماند. برای حمایت از کالای ایرانی قانون دیگری با عنوان حداکثر استفاده از توان تولید داخلی با فصل مجزایی تحت عنوان حمایت از کالای ایرانی در سال ۱۳۹۷ تدوین شد که در ابتدای سال ۱۳۹۸ به تصویب رسید.
در سال ۱۳۹۸ که با شعار «رونق تولید» نامگذاری شد کمیسیون ویژه حمایت از تولید ملی در مجلس شورای اسلامی با عنوان کمیسیون اصلی شعار سال ۱۳۹۷ با ریاست رئیس مجلس تشکیل شد. پیرو این موضوع سلسله‌جلسات و کارهای پژوهشی با محوریت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی برگزار شد که نتیجه آن استخراج ۱۰۲ مصوبه متناسب با چالش‌های سال ۱۳۹۸ در جهت رونق تولید بود. در این راستا تعریف رونق تولید از دید سیاستگذار به معنای جلوگیری از تعمیق رکود بود. چون به هرحال در آن زمان تحریم‌های جدید شروع شده بود و تاثیرات زیادی در حوزه تولید گذاشته بود. اما بررسی عملکرد مصوبات در حوزه اجرا حاکی از تاثیر ۲۰ تا ۳۰درصدی آنهاست. شاید این موضوع تا حدودی به این موضوع مرتبط است که سال پایانی مجلس قبلی بود و پیگیری لازم اعمال نشد و از سوی دیگر دستگاه‌های اجرایی همکاری لازم را انجام ندادند. در سال ۱۳۹۹ در جهت شعار سال ۱۳۹۸ گامی جلوتر برداشته شد به نحوی که شعار سال «جهش تولید» نامگذاری شد. منظور از جهش تولید در اینجا توسعه تولید است. فراخور شعار سال اقداماتی در مجلس شورای اسلامی صورت گرفت ولی افزایش چالش‌ها سبب شد تا اقدامات صورت‌گرفته در عمل تاثیرگذار نباشد.
به نظر من شعار سال ۱۴۰۰ عملیاتی‌تر و به نوعی آسیب‌شناسانه‌تر انتخاب شده است. شاید به نوعی شعار سال ۱۳۹۸ و به خصوص سال ۱۳۹۹ رویکرد ایده‌آلی نسبت به تولید داشت. اما شعار سال جاری یعنی «تولید، پشتیبانی‌ها و مانع‌زدایی‌ها» واقع‌بینانه‌تر است. به دلیل اینکه در گام اول باید موانع تولید را شناسایی کنیم و آنها را از صورت صنعت بزداییم و در گام دوم پشتیبانی‌های لازم را در عمل انجام دهیم. پشتیبانی‌های لازم شامل افزایش هدفمند کمی و کیفی تولید، فعال کردن ظرفیت‌های خالی حوزه‌های تولید، افزایش ظرفیت در رشته‌فعالیت‌های صنعتی دارای اولویت و حتی داشتن گوشه‌چشمی به بازار صادراتی است. تحلیل من از شعار سال ۱۴۰۰ دوسطحی بودن شعار برگزیده است. سطح اول شامل زدودن موانع موجود برای تولید است که می‌تواند بر اثر اجرای نادرست و ناقص وحتی قوانین و مقررات بر زمین‌مانده حوزه تولید باشد. سطح دوم شامل پشتیبانی‌های مربوط به تولید است که افزایش کمی تولید تا رویکرد بازارهای صادراتی را در‌بر می‌گیرد.
موانع تولید
بررسی تاریخی تولید نشان می‌دهد در ۴۰ سال اخیر بسیاری از موانع تولید همواره در طول این سال‌ها وجود داشته‌اند. به عبارت دیگر بسیاری از چالش‌های تولید در اقتصاد کشور ما ریشه‌دار بوده است. به صورت مشخص در چند سال اخیر یکی از چالش‌های موجود بحث تحریم بود و در دو سال اخیر هم پاندمی کرونا به چالش‌های موجود افزوده شده است. به جز این دو مورد بحث ناکارآمدی‌های داخلی در حوزه اجرا سهم بسزایی را به خودش اختصاص می‌دهد. دخالت دولت در بازارها و قیمت‌گذاری‌ها نتوانسته به خوبی اجرا شود و خود به چالشی اساسی تبدیل شده است. روابط خارجی محدود و ضعیف ما با کشورهای دیگر و نیز کاهش سرمایه‌گذاری خارجی که در نتیجه تحریم‌ها حاصل شده است؛ همه دست به دست هم داده تا اقتصاد کشور با یک تورم افسارگسیخته و کاهش ارزش پول ملی و تاثیرات منفی بر حوزه تولید همراه باشد. اما اگر بخواهیم به صورت تخصصی به موانع تولید بپردازیم باید تقسیم‌بندی مشخصی در این زمینه داشته باشیم. موانع موجود در بخش تولید به دو قسمت موانع فرابخشی و بخشی تقسیم‌بندی می‌شود.
مهم‌ترین موانع فرابخشی و کلان؛ نبود الگوی مشخص برای حمایت از تولید ملی است که به شدت در این موضوع سردرگم هستیم. به عبارت دیگر در بسیاری از موارد در هنگام مواجه شدن با چالش‌ها هر نهاد و دستگاه به صورت جزیره‌ای اقدامی خاص انجام می‌دهد و اینکه هرکدام از این نهادها ذیل یک الگو و هدف مشخص اقدام کنند؛ متاسفانه در کشور ما اتفاق نیفتاده است. مورد دیگر نبود اهداف مشخص برای پیمودن راهبرد توسعه‌ای کشور است. مورد سوم، فضای نامطلوب کسب‌و‌کار است. مورد چهارم، توزیع رانت‌های گسترده و غیر‌مولد در حوزه تولید است. ویژگی این رانت‌ها نامحدود بودن، بدون زمان بودن و نداشتن عملکردی مشخص از سوی آنهاست. اما اگر بخواهیم به چالش‌های حوزه بخشی تولید اشاره کنیم؛ در ابتدا بحث نبود استراتژی و برنامه است. حتی در مواردی که سند و برنامه هم وجود دارد متاسفانه به دلیل نبود هماهنگی بین‌دستگاهی ضمانت اجرایی وجود ندارد. مورد بعدی، مشکل در اجرا و نبود وحدت رویه (هماهنگی بین‌بخشی) در حوزه بخشی است که هر بخش به صورت جزیره‌ای عمل می‌کند و ساز خودش را می‌زند و در پازل مشخص کنار سایر بخش‌ها برای تحقق هدف غایی عمل نمی‌کند. مورد سوم، قوانین و مقررات زائد و دست‌و‌پاگیر موجود در حوزه‌های بخشی در زمینه تولید است.
بررسی عملکرد سیاستگذار
با توجه به تاکید مکرر مقام معظم رهبری بر مفهوم تولید در این سال‌ها، سوال مشخص این است که سیاستگذار تا چه میزان در اجرای رویکرد مذکور موفق بوده است؟ برای پاسخ به این سوال باید شاخص‌های مختلف را در نظر گرفت. اگر بخواهیم یک شاخص استاندارد و بین‌المللی را برای بررسی میزان موفقیت سیاستگذار در زمینه تولید در نظر بگیریم؛ شاخص رقابت‌پذیری صنعتی، همان شاخص مورد نظر است. این شاخص به صورت سالانه از طرف سازمان یونیدو اعلام می‌شود. بررسی امتیاز و رتبه ایران در شاخص مذکور نشان می‌دهد رتبه کشور ما تقریباً بین اعداد ۵۰ تا ۵۲ از بین ۱۴۹ کشور بوده است. همچنین در پنج تا شش سال اخیر رتبه ایران یک پله بالا و پایین شده و در مورد امتیاز هم موقعیت رقابت‌پذیری تولید در کشور ما تغییر محسوسی نکرده است.
از سوی دیگر اگر بخواهیم شاخص‌های دیگر را در نظر بگیریم می‌توانیم به شاخص مقدار کمی تولید اشاره کنیم. در شاخص مذکور به عنوان مثال در بخش تولید خودرو در سال گذشته نسبت به سال ۹۶ در حدود ۴۰ درصد با کاهش تولید مواجه بوده‌ایم. اگرچه توجیهاتی در این زمینه وجود دارد که به مشکلات موجود در بحث تامین مواد اولیه این صنایع در شرایط تحریمی اشاره دارد. اما همان‌طور که گفتم شاخصی که بتواند به صورت بی‌طرفانه به ارزیابی وضعیت تولید بپردازد؛ شاخص رقابت‌پذیری صنعتی است. بنابراین می‌توان گفت جایگاه کشور ما در این شاخص اگر نگوییم کاهشی بوده افزایشی هم نبوده است و آنچنان که شایسته است نتوانسته‌ایم به اهداف تعیین‌شده برسیم. دلایل مطرح‌شده برای این عدم موفقیت گاه موجه بوده و در برخی موارد قابل توجیه نیست.
هشت توصیه سیاستی
با توجه به موارد گفته‌شده پرداختن به توصیه‌های سیاستی و راهبردهای عملیاتی به منظور تحقق اهداف شعار تولید به نحو شایسته خالی از لطف نیست. به نظر من راهبردهایی که در این قسمت مطرح هستند؛ راهبردهای یک‌ساله نیستند و حداقل باید یک دوره زمانی دو تا سه سال به آنها تخصیص داده شود تا بتوانیم با راهبردهای مشخص‌شده تا حدودی به اهداف تعیین‌شده دست یابیم. اگر بتوانیم به این راهبردهای کلان سروسامانی بدهیم شاید بتوانیم به تحقق اهداف تعیین‌شده امیدوار باشیم.
در این بخش هشت توصیه و راهبرد عملیاتی که می‌تواند به سیاستگذار در رسیدن به تحقق اهداف متناسب با تولید کمک کند؛ به صورت تیتروار بیان می‌شود. مورد اول در این خصوص بحث تدوین راهبرد توسعه صنعتی است. منظور آن است که راهبردهای توسعه صنعتی کشور به نحوی برنامه‌ریزی شوند که ذیل این هدف در عمل پیشران‌های تولید تعیین شوند تا بتوانند محرک سایر صنایع تولیدی باشند. مورد دوم بحث رقابت‌پذیری و شفافیت و تسهیل ورود به فضای کسب‌وکارهاست که در این زمینه می‌تواند بسیار تاثیرگذار باشد. در این قسمت باید به هرآنچه که سبب بهتر شدن و رونق فضای کسب‌و‌کار بیش از گذشته می‌شود پرداخته شود و موانع بر سر راه کنار گذاشته شود. در مورد سوم بحث کاهش هزینه‌های حوزه تولید هم می‌تواند در شرایط تحریمی تاثیرگذار باشد. برای تحقق این موضوع می‌توانیم از پتانسیل ابعاد دیگر استفاده کنیم.
موارد متعددی در بحث کاهش هزینه‌های تولید اثرگذار هستند؛ دو مورد از مهم‌ترین این موارد عبارت‌اند از: بهبود مستمر فرآیندهای تولید و کاهش ضایعات در فرآیند تولید. مورد دیگری که در اینجا لازم است به آن اشاره شود این است که بسیاری از تجهیزات و ماشین‌آلات استفاده‌شده در تولید کشور به دلیل آنکه سال‌ها قبل خریداری شده‌اند در طول این سال‌ها مستهلک شده‌اند و نیاز به نوسازی ماشین‌آلات و تجهیزات سخت‌افزاری در این زمینه وجود دارد. از سوی دیگر با پیشرفت سریع تکنولوژی در عصر کنونی فناوری‌های به کار‌رفته در تولید کشور ما در بسیاری از موارد به دلیل از رده خارج شدن این فناوری در دنیا قابل رقابت با کشورهای دیگر نیست و برای اینکه بتوانیم در تولید حرفی برای گفتن داشته و سهم مناسبی از بازار اقتصادی دنیا داشته باشیم باید تمهیدات ویژه‌ای در این خصوص اندیشیده شود. نیاز به سرمایه‌گذاری در این بخش بیش از گذشته وجود دارد اما به دلایل شرایط تحریمی کشور و مشکلات عدیده‌ای که بر سر اقتصاد کشور آمده در این زمینه نتوانسته‌ایم به خوبی عمل کنیم. مورد چهارم بحث امنیت سرمایه‌گذاری است که بتوانیم در این زمینه تحولی در کشور ایجاد کنیم و میزان آن از چند سال اخیر بیشتر شود چون در دو سه سال اخیر میزان سرمایه‌گذاری در کشور بسیار کاهش پیدا کرده است. در کنار این موضوع باید بتوانیم هزینه‌های مبادله را نیز تا حدودی کاهش دهیم.
شرط لازم برای تحقق این موارد این است که بتوانیم تعاملات خود را با کشورهای دیگر (تعاملات بین‌المللی) هم در بحث امنیت سرمایه‌گذاری و هم در هزینه‌های مبادله بهبود دهیم. در شرایط تحریمی بسیاری از مبادلات تجاری برای کشور با هزینه بالا انجام می‌شود و بسیاری از کشورهای دنیا حاضر به تقبل این هزینه‌ها و در نتیجه همکاری با کشور ما نیستند. به عنوان مثال از آنجا که بانک‌های کشور ما تحریم هستند امکان تسویه کالا و خدمات از طریق شبکه سوئیفت وجود ندارد و این موضوع کار را برای تجارت سخت می‌کند. از سوی دیگر با اعمال تحریم‌های اولیه و ثانویه از سوی آمریکا ریسک تجارت با ایران بالا رفته و این موضوع مزید بر علت شده است. مورد پنجم بحث تامین مالی حوزه تولید است که موضوع بسیار مهمی در این بخش است. اینکه ما بتوانیم تحولی در زمینه تامین مالی تولید و تنوع‌بخشی به گزینه‌های تامین مالی داشته باشیم. به عبارت دیگر در این خصوص باید بتوانیم در این بخش از پتانسیل بازار سرمایه استفاده کنیم، از پتانسیل روش‌های نوین تامین مالی از جمله فاکتورینگ استفاده کنیم و روش‌های تامین مالی موجود را به خصوص در زمینه تسهیلات بانکی (هم در بخش شفافیت و هم در بحث هدفمندی) ارتقا دهیم. یکی دیگر از مواردی که می‌تواند به این موضوع کمک کند بحث تامین مالی بنگاه‌های کوچک و متوسط است. این بنگاه‌ها معمولاً زودبازده هستند و ریسک عدم بازپرداخت تسهیلات پرداختی به آنها کمتر است. ضمن آنکه میزان تسهیلات اعطایی و رانت کمتری در آنها دیده می‌شود. مورد ششم اینکه رقابت‌پذیری تولید داخل را تا حد امکان بهبود دهیم. شاید یکی از پیش‌نیازهای تحقق این راهبرد این باشد که بتوانیم به بازار سرمایه ثبات بدهیم و آن را پیش‌بینی‌پذیر کنیم؛ همچنین بازار مذکور را از حالت نوسانی و غیرقابل پیش‌بینی بودن خارج کنیم. این موضوعات سبب می‌شود بازار سرمایه کاراتر شود و در نتیجه منابع بیشتری به سمت آن هدایت شود. مورد هفتم، بحث استفاده از فناوری‌های برتر و تجاری‌سازی‌های مربوط به آن است. متاسفانه در حال حاضر تولیدات محصولات صنعتی ما (منبع‌محور) نزدیک به ۷۰ درصد تولیدات را شامل می‌شود. محصولات با فناوری متوسط و بالای ما کمتر از ۳۰ درصد محصولات تولیدی را به خود اختصاص می‌دهد. مطالعات پژوهشی نشان می‌دهد محصولات با فناوری بالا کمترین میزان تاثیرگذاری در حوزه ارزش‌آفرینی و صادرات را از تحریم دارند. از این رو لازم است با برنامه‌های مشخص به این سمت حرکت کنیم.
شاید بهترین پشتوانه ما در امسال و سه سال آینده، بحث برنامه توسعه هفتم است که می‌توانیم یکسری اهداف مشخص در این زمینه در برنامه مذکور داشته باشیم. مورد هشتم بحث رسمی شدن کسب‌و‌کارها است، بدین صورت که بتوانیم اقتصاد غیررسمی را به سمت اقتصاد رسمی هدایت کنیم. تحقق این راهبرد هم در حوزه سیاست و هم در حوزه راهبرد ابزارهای متناسب با خود را می‌طلبد. این موارد راهبردهای هشت‌گانه جهش تولید در قالب حمایت از تولید هستند که بحث‌های بیشتری لازم دارد و بنا بر اقتضای این مطلب به صورت تیتروار به آنها اشاره شد.
برای جمع‌بندی در این موضوع بیان این نکته ضروری است که موضوع مهمی که برای تحقق شعار جهش تولید در کشور به آن نیاز داریم؛ موضوع هماهنگی در بدنه حاکمیت و دستگاه‌های حکمرانی کشور به خصوص در شرایط بحرانی است. تا زمانی که نگاه جزیره‌ای بین نهادهای کشور وجود دارد برنامه‌های تدوین‌شده صرفاً در حد شعار باقی خواهند ماند و از کارایی لازم برخوردار نخواهند بود.
در کنار این موضوع باید حتماً به سیستم‌ها و فناوری‌های نوین الکترونیکی نظیر تجارت الکترونیک روی آوریم. بدین معنا که تجارت الکترونیکی ما آنچنان از شفافیت لازم برخوردار باشد که از مبدأ تا مقصد قابل ردیابی باشد و قابلیت مدیریت داشته باشد. در نهایت اگر هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی و بدنه حاکمیت و نیز شفافیت در سامانه‌های الکترونیکی برقرار باشد -بستر آن در کشور فراهم است- فقط کافی است اهتمام لازم در بدنه حکمرانی کشور وجود داشته باشد. در این صورت می‌توان امیدوار بود که با برقراری شرایط مذکور از سوی سیاستگذار موانع موجود تا حد زیادی مرتفع شود.
