پشتیبانی از فعالیت‌های اقتصادی
مناطق آزاد پیشران‌های توسعه اقتصادی و پیشانی تجارت بین‌المللی
«مناطق جامع» به عنوان نسل پنجم، دربرگیرنده تمامی فعالیت‌های نسل‌های پیشین هستند. نسل ششم این مناطق، «بین‌مرزی» و نسل هفتم نیز «مناطق فرامرزی» هستند. اخیراً مفاهیمی تحت عناوین «مناطق دیجیتال» و «مناطق هوشمند» نیز مطرح شده‌اند که در آینده از آنها بیشتر خواهیم شنید.
مناطق از نگاه کنفرانس تجارت و توسعه سازمان ملل (UNCTAD) گزارش World Investment Report ۲۰۱۹، بر مناطق آزاد و ویژه در جهان متمرکز است. در این گزارش انواع مناطقی که با اعمال مشوق‌ها و مزیت‌های خاص از فعالیت‌های اقتصادی حمایت می‌کنند (اعم از مناطق آزاد، مناطق پردازش صادرات، بندرهای آزاد، مناطق ویژه اقتصادی، و...) تحت عنوان SEZ مورد بررسی قرار گرفته است. مطابق نمودار ۱ تا انتهای سال ۲۰۱۸، بیش از ۵۴۰۰ منطقه آزاد و ویژه در ۱۴۷ کشور جهان در حال فعالیت بوده‌اند که بیش از ۱۱۰۰ منطقه طی سال‌های ۲۰۱۴ تا ۲۰۱۸ ایجاد شده‌اند. این مناطق در انواع کشورهای کمترتوسعه‌یافته تا پیشرفته، و انواع اقتصادهای کم‌درآمد تا پردرآمد ایجاد شده‌اند. به‌عنوان مثال چین با ۲۵۴۳ منطقه، فیلیپین با ۵۲۸ منطقه، هند با ۳۷۳ منطقه، ایالات متحده آمریکا با ۲۶۲ منطقه، روسیه با ۱۳۰ منطقه و ترکیه با ۱۰۲ منطقه به عنوان کشورهای پیشرو در بهره‌برداری از این ابزار توسعه منطقه‌ای مطرح هستند. این امر نشان از موفقیت این مناطق در ایجاد اقلیم مناسب فعالیت‌های اقتصادی در سرتاسر جهان دارد. در جدول ۱ خط‌مشی‌ها و انواع مناطق، بسته به ساختار اقتصادی کشورهای میزبان تبیین شده است.
مناطق آزاد و ویژه در ایران
به طور کلی تفکر ایجاد مناطق آزاد و ویژه در ایران به اواخر دهه ۴۰ شمسی برمی‌گردد. ولی اولین اقدامات ایجاد مناطق آزاد و ویژه در جمهوری اسلامی ایران از سال ۱۳۵۸، و با معافیت گمرکی جزیره کیش کلید خورده است. قانون چگونگی اداره این مناطق در شهریور ۱۳۷۲ به تایید مجلس شورای اسلامی رسید و در شهریور ۱۳۸۲ مناطق آزاد آبادان و خرمشهر (اروند)، جلفا و بندر انزلی و پس از آن نیز منطقه آزاد ماکو در مهر ۱۳۸۹ به تصویب مجلس شورای اسلامی ایران رسید. در دی‌ماه ۱۳۸۹ نیز منطقه آزاد تجاری فرودگاه امام(ره) مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت. اما اولین مناطق ویژه اقتصادی ایران در خردادماه ۱۳۸۴ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و پس از آن نیز در سال ۱۳۸۹ طی سه نوبت به تعداد مناطق ویژه اقتصادی در ایران افزوده شد که در حال حاضر مجموعاً هشت منطقه آزاد و ۶۶ منطقه ویژه مصوب هستند. با تصویب هشت منطقه آزاد و ۱۳ منطقه ویژه در مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۹۸، مراحل نهایی تایید این مناطق در حال پیگیری است. ضمناً لایحه دو منطقه آزاد نیز در حال بررسی در مجلس شورای اسلامی است.
مناطق آزاد و ویژه، و رویکردهای قوانین ایجاد و اداره
مناطق آزاد و ویژه در جهان مطابق یک مفهوم کلی ایجاد شده‌اند که همان بهره‌مندی از مشوق‌های مالی و گمرکی، به همراه تسهیل کسب‌وکار و رفع موانع تولید و تجارت در محدوده جغرافیایی مشخص است. همان‌طور که در جدول ۱ ذکر شد، اهداف ایجادی این مناطق در کشورها و حتی نواحی مختلف یک کشور، متفاوت از یکدیگر است. در برخی موارد از این ابزارها به‌عنوان اهرم توسعه جوامع محلی در نواحی کمتر توسعه‌یافته بهره‌برداری می‌شود و برخی حکمرانان نیز پس از تامین زیرساخت‌های کامل، این مناطق را به عنوان هاب فعالیت‌های اقتصادی ایجاد می‌کنند. در جمهوری اسلامی ایران نیز، مناطق آزاد در نقاطی با موقعیت ژئواکونومیک مطلوب، با امکان دسترسی به کریدورهای تجاری، و برمبنای مطالعات آمایشی جهت فعال‌سازی ظرفیت‌های ملی تعیین شده‌اند. این در حالی است که جانمایی این مناطق در نواحی کمتر توسعه‌یافته و فاقد زیرساخت‌های صنعتی و تجاری، به‌وضوح نشان از بهره‌برداری از این مناطق به‌عنوان ابزار توسعه منطقه‌ای دارد. از نگاه دیگر، اهداف قانونگذاران از ایجاد مناطق آزاد و ویژه، به روشنی در قوانین ایجاد و اداره این مناطق درج و نقش این مناطق در ساختار توسعه اقتصادی کشور تبیین شده است. مطابق ماده ۱ قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران، اهداف ایجادی این مناطق عبارت‌اند از «تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی». همچنین در ماده ۱ قانون مناطق ویژه اقتصادی نیز هدف از ایجاد این مناطق، «پشتیبانی از فعالیت‌های اقتصادی و برقراری ارتباط تجاری بین‌المللی و تحرک در اقتصاد منطقه‌ای و تولید و پردازش کالا، انتقال فناوری، صادرات غیرنفتی، ایجاد اشتغال مولد و جلب و تشویق سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، صادرات مجدد، عبور خارجی (ترانزیت) و انتقال کالا (ترانشیب)» برشمرده شده است.
مناطق آزاد و ویژه، ابزار تحقق اقتصاد مقاومتی
در بند ۱۰ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، «حمایت همه‌جانبه هدفمند از صادرات کالاها و خدمات به تناسب ارزش افزوده و با خالص ارزآوری مثبت از طریق تسهیل مقررات و گسترش مشوق‌های لازم، گسترش خدمات تجارت خارجی و ترانزیت و زیرساخت‌های مورد نیاز، تشویق سرمایه‌گذاری خارجی برای صادرات، برنامه‌ریزی تولید ملی متناسب با نیازهای صادراتی، شکل‌دهی بازارهای جدید، و تنوع‌بخشی پیوندهای اقتصادی با کشورها به ویژه با کشورهای منطقه، استفاده از سازوکار مبادلات تهاتری برای تسهیل مبادلات در صورت نیاز، ایجاد ثبات رویه و مقررات در مورد صادرات با هدف گسترش پایدار سهم ایران در بازارهای هدف» ابلاغ شده است. مفاد این بند مبین لزوم توسعه اقدامات حمایتی و تسهیل مقررات جهت افزایش سرمایه‌گذاری در حوزه تولید کالا و خدمات صادرات‌محور و افزایش تعاملات با کشورهای منطقه است. این بند عملاً تاکید موکد بر اهداف مصرح در قوانین ایجاد مناطق آزاد و ویژه است که هوشمندانه در راهبردهای اصلی تحقق اقتصاد مقاومتی لحاظ شده است. به عبارت دیگر، شباهت بند ۱۰ سیاست‌های کلان اقتصاد مقاومتی و قوانین مناطق آزاد و ویژه، نشان از موفقیت سیاست‌های اعمال مشوق و حمایت تسهیلگرانه به‌عنوان ابزار تحقق اقتصاد مقاومتی دارد. در بند ۱۱ سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی نیز، «توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج» به‌عنوان سیاست‌های توسعه آتی این مناطق تبیین شده است. از ابتدای تشکیل ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، مناطق آزاد و ویژه مجری پروژه‌های ابلاغی توسط ستاد مذکور بوده‌اند که این پروژه‌ها بر توسعه حوزه عمل مناطق آزاد از طریق «توسعه فناوری و نوآوری»، «توسعه تولید»، «افزایش صادرات کالا و خدمات» و «افزایش سرمایه‌گذاری» تمرکز داشته‌اند. به تایید دبیرخانه ستاد، دستاوردها و اقدامات این مناطق در فرآیند اجرای پروژه‌ها و تحقق اهداف ابلاغی، هر سال با درجات ممتاز ارزیابی شده و سطح عملکردی شاخص‌های تعیین‌شده، مطلوب ارزیابی شده است که در ادامه به بیان عملکرد آماری این مناطق خواهیم پرداخت.
عملکرد مناطق آزاد و ویژه در بوته آزمایش
مفاد مندرج در ماده‌های ۱ قوانین ایجادی مناطق آزاد و ویژه، و همچنین سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، معتبرترین معیارهای ارزیابی یکپارچه عملکرد مناطق آزاد و ویژه هستند. در نگاه کلی و برای تعیین شاخص‌های آماری ارزیابی این مناطق بر اساس اسناد بالادستی مذکور، معیارهای ارزیابی این مناطق در پنج عنوان زیر استخراج شده‌اند که در ادامه به بررسی عملکرد مناطق مطابق آن معیارها پرداخته می‌شود.
۱- امور زیربنایی عمران و آبادانی و تامین زیرساخت‌ها: سازمان‌های مناطق آزاد هفتگانه، بدون بهره‌مندی از بودجه عمومی دولت و به‌صورت خودگردان اداره می‌شوند. طی سال‌های ۹۲ تا ۹۸ از محل منابع داخلی سازمان‌های مناطق آزاد حدود ۶۳۰۰ میلیارد تومان در پروژه‌های عمرانی و زیرساختی هزینه شده که این عملکرد در سال ۱۳۹۸، نسبت سال ۱۳۹۲، بیش از سه برابر رشد داشته است. از آن میان می‌توان به دو هزار میلیارد تومان و ۳۱ میلیون یورو در حوزه لجستیک و صنعت، ۱۹۰۰ میلیارد تومان در حوزه عمران شهری و روستایی و ۱۶۶۰ میلیارد تومان در حوزه اجتماعی، گردشگری و سلامت اشاره کرد. برخی مهم‌ترین پروژه‌های اجراشده از محل بودجه‌های داخلی سازمان‌های مناطق آزاد عبارت‌اند از ساخت فرودگاه‌های ماکو و هندورابی و توسعه فرودگاه‌های دیگر مناطق، ساخت بندر کاسپین و پسکرانه به همراه توسعه بندرها و اسکله‌های دیگر مناطق، ساخت آزادراه‌ها و بزرگراه‌ها، ساخت پایانه‌های صادراتی و ساخت و تجهیز مراکز درمانی و بیمارستان. زیرساخت‌های ایجادشده در مناطق ویژه اقتصادی، تماماً متمرکز بر فعالیت‌های تولیدی و لجستیک هستند که با توجه به ماهیت خصوصی یا دولتی سازمان مسوول هر منطقه ویژه، هزینه زیرساخت‌های ایجادشده در آن مناطق نیز از محل منابع داخلی سازمان‌های مسوول تامین شده است.
۲- رشد و توسعه اقتصادی با پشتیبانی از فعالیت‌های اقتصادی: نقش‌آفرینی این مناطق در تبدیل اراضی بایر و غیرکابردی به هسته توسعه منطقه، به تبدیل این مناطق به هاب فعالیت‌های تولیدی و تجاری و گردشگری منتج شده است که این امر در امنیت اجتماعی و اقتصادی ایجادشده از سوی این مناطق به‌وضوح خودنمایی می‌کند. در حال حاضر حدود ۴۷ هزار واحد صنفی (صرفاً در مناطق آزاد) و حدود دو هزار واحد خدمات تخصصی (گردشگری، مالی و لجستیک) در مناطق آزاد و ویژه مستقر هستند. فضای کسب‌وکار جاری در این مناطق، عملاً با محدوده‌های مجاور قابل مقایسه نیست، به‌عنوان مثال در دوسوی خلیج چابهار، شهر کنارک و منطقه آزاد چابهار از شرایط کاملاً مشابهی برخوردار هستند و تنها تفاوت این دو ناحیه، مشوق‌ها و حمایت‌های قانونی از کسب‌وکارهای مستقر در منطقه آزاد چابهار است.
۳- جذب سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی و انتقال فناوری: ارزش سرمایه‌گذاری داخلی محقق‌شده در مناطق آزاد و ویژه طی سال‌های ۹۲ تا انتهای آذرماه ۹۹، به حدود ۱۰۸ هزار میلیارد تومان (بخش ریالی) بالغ شده است که علاوه بر آن ۲۸۵۰۰ میلیون دلار نیز بخش ارزی سرمایه‌گذاری داخلی محقق‌شده در این مناطق است. این در حالی است که بیش از ۵۵۰۰ میلیون دلار سرمایه‌گذاری خارجی نیز در این مناطق محقق شده است. سرمایه‌گذاری داخلی محقق‌شده در مناطق آزاد و ویژه در سال ۱۳۹۳، حدود ۶۸۰۰ میلیارد تومان بوده است که این عملکرد در سال ۹۹ از ۲۰ هزار میلیارد تومان فراتر خواهد رفت که این رشد حدود سه‌برابری عملکرد مناطق در موضوع تحقق سرمایه‌گذاری داخلی را نسبت به سال ۹۲ نشان می‌دهد و مبین موفقیت این مناطق در ایجاد اقلیم مناسب سرمایه‌گذاری است. با توسعه مراکز نوآوری و فناوری، استقرار شتابدهنده‌ها و اعمال سیاست‌های تشویقی و حمایتی، تاکنون بیش از ۶۸۳ واحد فناور و نوآور در مناطق جذب شده‌اند. از سوی دیگر تسلط و تخصص جوانان این مرزوبوم در فرآیندهای ساخت و تولید در مناطق ویژه (خصوصاً منطقه انرژی پارس) نشان از موفقیت فرآیندهای انتقال فناوری در این مناطق دارد که عملاً بدون وابستگی به متخصصان خارجی، فازهای توسعه‌ای فعالیت‌های صنعتی در حال تحقق است.
۴- تولید و ایجاد اشتغال سالم و مولد: تعداد واحدهای تولیدی فعال در این مناطق در انتهای سال ۱۳۹۲، حدود ۱۰۵۰ واحد بوده است در حالی که امروز حدود ۲۱۶۰ واحد تولیدی فعال در این مناطق مستقر است که به معنی افزایش بیش از دوبرابری واحدهای تولیدی فعال در مناطق طی هفت سال است. در این دولت بیش از ۱۸۰ هزار اشتغال جدید در این مناطق ایجاد شده است و مجموع اشتغال این مناطق به بیش از ۵۱۲ هزار نفر افزایش یافته است. این عملکرد نشان از رشد ۱۵۰درصدی اشتغال در این مناطق نسبت به سال ۱۳۹۲ دارد.
۵- حضور در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، صادرات غیرنفتی و ترانزیت: مجموع ارزش صادرات غیرنفتی از مبدأ این مناطق به خارج کشور از سال ۱۳۹۲ تاکنون حدود ۱۳۹ میلیارد دلار بوده است. همچنین حدود ۴۱ میلیارد دلار نیازهای سرزمین اصلی نیز از طریق تولیدات این مناطق تامین شده و این مناطق عملاً با جایگزینی تولیدات خود، باعث کاهش واردات کشور از خارج شده‌اند. این در حالی است که کل واردات به محدوده این مناطق (اعم از مایحتاج واحدهای تولیدی، کالای همراه مسافر، و کالای مصرفی جمعیت یک میلیون‌نفری این مناطق) طی این سال‌ها مجموعاً ۴۷ میلیارد بوده است که این عملکرد نشان از تراز مثبت ۹۲ میلیارددلاری مناطق آزاد و ویژه در حوزه تجارت خارجی دارد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
همان‌گونه که ذکر شد، عملکرد مناطق آزاد و ویژه ایران، در تطبیق با قوانین بالادستی و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، کاملاً موفق ارزیابی می‌شود. برخی کارشناسان، از مقایسه این مناطق با موفق‌ترین مناطق در جهان سخن می‌گویند که در شرایط جاری در حکم «قیاس مع‌الفارق» است. لازم است جهت این‌گونه مقایسات، در نخستین گام اهداف ایجادی، زیرساخت‌های اولیه، ثبات قوانین و مقررات، ثبات اقتصادی، آزادی تجارت و اقتصاد، ریسک‌های اقتصادی، سهولت کسب‌وکار، تحریم‌های بین‌المللی، ابزارهای مبادلات ارزی، و نهایتاً مشوق‌ها و امتیازات مورد بررسی قرار گیرند و سپس در خصوص مقایسه عملکرد این مناطق داد سخن سر داد.
