اختلال تازه
بخش کشاورزی چه فرازوفرودهایی را در حوزه تولید پشت سر گذاشت؟
ارزیابی فعالان و کارشناسان این بخش حاکی از آن است که «سیاست‌های ممنوعیت‌زای تجاری»، «اصرار بر رفع تعهد ارزی صادرکنندگان» و «قیمت‌گذاری دستوری» مهم‌ترین چالش‌هایی است که تولید داخل در بخش کشاورزی را با تهدید روبه‌رو کرده است. در کنار این موارد شیوع ویروس کرونا در حدود نزدیک به شش ماه گذشته تبدیل به بار مضاعفی شده که رونق تولیدات کشاورزی را به مخاطره انداخته است. البته آنچه فعالان بازار و ناظران بر آن تاکید دارند این است که سیاستگذاری‌های داخلی تاثیر به مراتب بیشتری بر خارج شدن بخش کشاورزی از ریل طبیعی خود داشته است. ممنوعیت‌های صادراتی و وارداتی یکی از آن سیاست‌هایی است که از آن با عنوان خود‌تحریمی‌های داخلی یاد می‌شود. اگرچه در ماه‌های اخیر سیاستگذار تلاش کرده است در حوزه صدور کالا عوارض صادراتی را جایگزین ممنوعیت صادراتی کند، اما همچنان سایه این نوع ممنوعیت‌ها بر فضای کلی بخش کشاورزی افکنده شده است و بخشنامه‌های ناگهانی و بدون پیش‌آگاهی می‌تواند بازارهای با‌دوام صادراتی را از فعالان و اقتصاد کشور بگیرد. معمولاً توجیه سیاستگذار در اعمال ممنوعیت‌های صادراتی، جلوگیری از افزایش قیمت محصولات در بازار داخلی است، اما آنچه در عمل اتفاق افتاده، این بوده که ممنوعیت صادراتی نه‌تنها جلوی جهش‌های قیمتی را نگرفته بلکه به نامتعادل شدن بازار و قیمت‌ها دامن زده است. اما این سیاست به شکل عمیق‌تری در حوزه واردات نیز مشاهده می‌شود. متولیان وزارت صنعت، معدن و تجارت بارها تاکید کرده‌اند که یکی از رویکردهای اصلی‌شان برای کمک به تولید، دامنه‌دارتر کردن فهرست ممنوعیت‌های وارداتی است که بخشی از کالاهای خوراکی را هم در‌بر می‌گیرد. این فهرست که در فاز نخست خود در تیرماه سال ۹۷، شامل ۱۳۳۹ قلم کالا بود، اکنون بعد از گذشت حدود دو سال به بیش از دو هزار قلم کالا رسیده است.
اگرچه این سیاست شاید در مواقعی به تولید داخل کمک کرده باشد اما به دلیل شعاع وسیع آن در مواقعی به دلیل ناگهانی اعمال شدن آنها در برخی مواقع حتی به تامین نهاده‌های بخش کشاورزی آسیب زده و سبب شده است بخش قابل توجهی از نهاده‌ها و اقلام تولیدی مورد نیاز حوزه کشاورزی و غذایی یا اساساً وارد نشود یا در گمرکات و بنادر رسوب کند که نتیجه آن لطمه به تولید و رونق آن است. از این منظر می‌توان نتیجه گرفت تا زمانی که رشد صادرات و توازن در واردات اتفاق نیفتد و سیاست تجاری در مسیر درست خود قرار نگیرد، رونق تولید هم نمی‌تواند محقق شود. بنابراین لازم است سیاستگذار ضمن توجه و اجرای برنامه‌های حمایتی مستقیم از بخش کشاورزی در قالب بسته‌های حمایتی و تشویقی، به صورت غیرمستقیم یعنی از مسیر سیاست‌های تجاری نیز رونق تولید کشاورزی را تعمیق ببخشد. از این‌رو تصمیم‌سازان می‌توانند از مسیر مورد اشاره، توازن قیمت‌ها در بازار داخلی را حفظ کنند تا دیگر نیازی نباشد که در هر دوره زمانی، برای یک کالای به‌خصوص سیاست‌های کنترلی و تعزیراتی اعمال شود. بررسی رفتار سیاستگذاران برای مدیریت بازار در حوزه‌های مختلف از جمله حوزه کشاورزی، یک الگوی واحد، مشخص و تکراری را به ذهن متبادر می‌کند که عبارت است از «حرکت به سمت سیاست‌های تعزیراتی و قیمت‌گذاری دستوری».
در واقع سیاستگذار به جای آنکه بپذیرد افزایش قیمت‌ها نه ناشی از گرانی بلکه ناشی از تغییر شاخص‌های کلان اقتصادی است، آخرین حلقه تولید یعنی حلقه عرضه و توزیع را هدف قرار می‌دهد و با تعیین قیمت‌های مصوب تلاش می‌کند از آنچه گران‌فروشی تلقی می‌کند، جلوگیری کند، هدفی که تقریباً هیچ زمان محقق نشده است، اگرچه سازمان‌هایی مانند سازمان حمایت مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان و سازمان تعزیرات حکومتی به طور خاص مسوول رسیدگی به گران‌فروشی هستند، اما در عمل قیمت‌ها از سیاست‌های آنها پیروی نمی‌کنند و راه خود را می‌روند. از این منظر سرکوب قیمت‌ها در کنار سیاست‌های انقباضی در حوزه تجارت، یکی دیگر از عوامل بازدارنده برای رونق و جهش تولید در بخش کشاورزی به حساب می‌آید. پیشنهاد کارشناسان این است که دولت کنترل بازار و قیمت‌ها را از مسیر تثبیت سیاست‌های ارزی، تجاری، پولی و مالی دنبال کند و با پرهیز از سرکوب قیمتی فضا را برای افزایش تولید و افزایش عرضه فراهم کند، چراکه با بالا بردن سطح عرضه است که می‌توان نوسان قیمت‌ها را در بازار مدیریت کرد. موضوعی که حتی اخیراً سرپرست وزارت صنعت، معدن و تجارت هم به آن اذعان کرد. اینکه سیاست قیمت‌گذاری در جایی که تلاش کرده تغییرات شاخص‌های اقتصادی کلان را نادیده بگیرد، عملاً نتیجه معکوس داشته و نه‌تنها به تولید کمک نکرده بلکه سدی هم در برابر رشد تولید بوده است.
در عین حال مساله پیمان‌سپاری و رفع تعهد ارزی هم یکی دیگر از چالش‌های جدی تولیدکنندگان و تجار شناسنامه‌دار بخش کشاورزی طی یک سال گذشته بوده است. تولیدکنندگان همواره تاکید کرده‌اند که فعالان اقتصادی برای آنکه چرخ تولیدشان را بچرخانند، چاره‌ای جز بازگرداندن ارز حاصل از صادرات ندارند و از این جهت نیازی به سیاست‌های سختگیرانه نیست، اما دولت در این بازه زمانی بیش از هر زمان دیگری سیاست سختگیرانه‌ای را برای تجار اعمال کرد تا بتواند از بازگشت ارزهای صادراتی اطمینان حاصل کند. با وجود فرمول‌های جدیدی که از سوی سیاستگذار پولی برای ارزهای صادراتی تدوین شد اما در نهایت این سیاست‌ها نه باعث شد که بانک مرکزی و دولت از روند بازگشت ارز رضایت داشته باشند و نه سبب شد که تولیدکننده و صادرکننده از نحوه فعالیت تجاری و تولیدی خود در این شرایط راضی باشند.
نگاه آماری
اما بر اساس نتایج پایش ملی محیط کسب‌وکار در بهار ۹۹، وضعیت محیط کسب‌وکار در بخش کشاورزی در مقایسه با بخش‌های صنعت و خدمات نامناسب‌تر ارزیابی شده است. نمره این شاخص در بهار ۹۹ بر روی عدد ۰۹/ ۶ (۱۰ بدترین ارزیابی است) ایستاده است که نسبت به فصل قبل‌تر یعنی زمستان ۹۸ (با نمره ۰۲/ ۶) شرایط بدتری را تجربه کرده است. بر اساس نتایج این مطالعه بخش «کشاورزی» نسبت به دو بخش دیگر یعنی «صنعت» و «خدمات» هم شرایط نامطلوب‌تری داشته و عملاً از آنها جا مانده است. آمار مزبور نشان می‌دهد که بخش کشاورزی با وجود حساب ویژه‌ای که متولیان در سال ۹۹ برای رونق تولید روی آن باز کرده‌اند، دست‌کم در سه‌ماه نخست امسال چندان شرایط خوبی را پشت سر نگذاشته است و ذی‌نفعان و تولیدکنندگان به وضعیت تولید و فضای کسب‌وکار در بخش کشاورزی رای منفی داده‌اند.
از سوی دیگر آمار منتشرشده از سوی گمرک ایران نشان می‌دهد که صادرات محصولات کشاورزی و غذایی در سال ۹۸ حدود ۷/ ۵ میلیارد دلار بوده که نسبت به سال ۹۷ به لحاظ ارزشی هشت درصد کاهش و به لحاظ وزنی دو درصد افزایش داشته است. البته به گفته متولیان دلیل عمده کاهش ارزش صادرات محصولات کشاورزی و غذایی، اصلاح نرخ پایه کالاهای صادراتی بوده است که با توجه به نرخ ارز و تکلیفی که دولت تعیین کرده بود انجام گرفته است. با وجود این میزان صادرات از هدف‌گذاری تعیین‌شده در سال گذشته جا ماند و نتوانست به رشد ۱۵درصدی و عدد هفت میلیارد دلار که در برنامه‌های بالادستی هدف‌گذاری شده بود دست پیدا کند.
در عین حال مقدار صادرات در گروه کالایی کشاورزی و غذایی در بهار ۹۸ یک میلیون و ۷۸۴ هزار تن به ارزش یک میلیارد و ۳۰۱ میلیون دلار بود که در مقابل آن شش میلیون و ۷۶۰ هزار تن به ارزش سه میلیارد و ۸۳۰ میلیون دلار کالا وارد شده است. تراز تجاری در این بازه زمانی به لحاظ کسری تجاری، رکورددار هشت سال گذشته است. تراز ارزشی رقم‌خورده در این سال منفی دو میلیارد و ۵۲۹ میلیون دلار بوده و تراز وزنی هم منفی چهار میلیون و ۹۷۷ هزار تن ثبت شده است. اما در سه‌ماه بهار ۹۹، مقدار صادرات محصولات کشاورزی و صنایع غذایی دو هزار و ۷۰ تن و به ارزش یک میلیارد و ۲۵۰ میلیون دلار بوده که ازنظر وزن ۴/ ۹ درصد و از نظر ارزش ۶/ ۱۹ درصد کل صادرات کالاهای غیرنفتی کشور را به خود اختصاص داده است. بر اساس آمارها، ارزش صادرات بهار ۹۹ نسبت به مدت مشابه سال قبل ۹/ ۳ درصد کاهش داشته و در مقایسه با متوسط شش سال منتهی به ۹۷ نیز ۶/ ۸ درصد کاهش دارد. داده‌های مربوط به سال ۹۸ و همین‌طور سه‌ماه بهار ۹۹ نشان می‌دهد که شرایط برای حوزه کشاورزی چندان مطلوب نبوده است و حتی وضعیت در سال جاری نسبت به سال گذشته رو به تنزل گذاشته است. در این میان به غیر از مشکلات تکرارشونده‌ای که آثار زیانباری داشته است، ویروس کرونا هم به عنوان یک متغیر جدید بر بازار داخلی و خارجی محصولات کشاورزی ایران اثر منفی گذاشته است.
اثرات شیوع کرونا بر کشاورزی
بخش کشاورزی سال ۹۹ را مانند سایر بخش‌ها متفاوت از سال‌های قبل آغاز کرد. ویروس کرونا این حوزه استراتژیک را که ارتباط تنگاتنگی با نیازها و زندگی روزمره مردم دارد به‌شدت تحت تاثیر قرار داد و تبدیل به بار مضاعفی در کنار سایر معضلات این بخش شد. البته این مشکل تنها مختص ایران نبود و مساله امنیت غذایی به یک بحران بین‌المللی تبدیل شد. در واقع جدا از بحث تلفات انسانی ناشی از ویروس کرونا، اقتصاد و معیشت مردم هم از حرکت ایستاد و نتایج اقتصادی و لجستیک عمیق آن، نگرانی‌های جدی را پیرامون امنیت غذایی ایجاد کرد، نگرانی‌هایی که تا به امروز هم ادامه دارد و چشم‌انداز چندان مشخصی هم برای آن وجود ندارد.
ویروس کرونا در ایران از اول اسفندماه ۹۸ آغاز شد، درست در زمانی که تولیدکنندگان و فعالان بازار برنامه‌های ویژه‌ای را برای سال نو و افزایش تقاضای هر‌ساله در ایام پایانی سال در دستور کار قرار دادند. اما شیوع کرونا به ناگهان شرایط پایان سال را متفاوت از دیگر سال‌ها رقم زد و باعث شد بخش قابل توجهی از تولیدات کشاورزی با کاهش شدید تقاضا مواجه و در انبارها انباشت شوند. این مخاطرات در سال جدید هم ادامه پیدا کرد و با توجه به تغییر عادت غذایی مصرف‌کنندگان، شرایط ویژه‌ای را برای بخش کشاورزی رقم زد. در این چارچوب تعطیل شدن بسیاری از کسب‌وکارهای مرتبط با مصرف مواد غذایی مانند رستوران‌ها، فعالیت‌های تامین غذا و اغذیه، هتل‌ها و... که تامین مواد اولیه غذایی آنها از بخش کشاورزی است و همچنین حضور افراد در قرنطینه خانگی، سبب تغییر الگوی مصرف غذا در کشور شده است. این تغییر الگو می‌تواند بر مصرف‌کننده، تولیدکننده، سرمایه‌گذار و بازیگران زنجیره ارزش اثرگذار باشد.
اما تولیدکنندگانی که از قبل با انبوهی از مشکلات ناشی از تحریم‌ها و سیاستگذاری‌های غلط داخلی مواجه بودند، حال باید وجود یک عامل اخلال جدید را در روند تولیدات خود می‌پذیرفتند. تولیدکنندگان در چنین فضایی که تاکنون هم تجربه نشده بود، نتوانسته‌اند به بسیاری از تعهدات بانکی، بیمه‌ای و مالیاتی خود عمل کنند. از سوی دیگر وضعیت این حوزه به گونه‌ای بود که عملاً امکان تعطیلی آن مانند برخی کسب‌وکارها و صنایع وجود نداشت و تولیدکنندگان در این شرایط سخت هم باید به تولیدات خود ادامه می‌دادند. در این موقعیت همان‌طور که در آمارها به آن اشاره شد، شرایط در سه ماه نخست سال نسبت به مدت مشابه چه از منظر تولید و چه از منظر صادرات نامساعدتر شد، بنابراین درخواست فعالان از سیاستگذار برای تعدیل آثار مخرب ویروس کرونا این است که اولویت را در حوزه کشاورزی به تامین نهاده‌های تولید بدهد، چراکه اگر نهاده‌ها به خوبی تامین و مهیا نشود، دولت چاره‌ای جز رفتن به سمت واردات فزاینده ندارد، گزینه‌ای که نمی‌تواند چندان ایده‌آل باشد، چراکه دولت در شرایط فعلی با محدودیت شدید در کسب درآمدهای ارزی مواجه است و بنابراین به نظر نمی‌رسد که سیاستگذار بنا داشته باشد که از یک سقف محدود برای واردات اقلام فراتر برود.
شرایط پرمخاطره مزبور با ادبیاتی دیگر هم از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس با اندکی تفاوت هم مورد تایید قرار گرفته است. بر اساس گزارش این مرکز، زنجیره تامین محصولات کشاورزی شامل یک شبکه پیچیده از ارتباطات متقابل بین عواملی مانند نهاده‌ها، تولیدکنندگان، حمل‌ونقل، صنایع تبدیلی، تجارت و... است. از این‌رو مطابق این مطالعه، شوک ناشی از ویروس کرونا، در انتهای زنجیره که شامل مصرف و تجارت است آثار بیشتری می‌گذارد. این مطالعه معتقد است که آثار این ویروس در حوزه تولید و توزیع چندان قابل توجه نخواهد بود.
اما از یک منظر دیگر آثار این ویروس بیش از هر حوزه، بخش تجارت و به طور خاص حوزه صادرات را در این مدت متاثر کرده است. البته روند صادرات ایران قبل از ویروس کرونا هم با چالش‌هایی مواجه شده بود. بیشترین صادرات ایران در حوزه کشاورزی به کشورهای همسایه و منطقه بوده است که برخی از این کشورها تولیدات خود را در سال‌های اخیر افزایش و وارداتشان را کاهش دادند؛ برای مثال طی دو سال اخیر تولید لبنیات در قطر افزایش یافت و این کشور به صادرکننده این محصول تبدیل شد، مثال‌هایی مشابه هم در مورد کشورهای دیگر مثل عراق وجود دارد. از طرف دیگر برخی کشورهای عربی نیز با تهیه تفاهم‌نامه‌هایی بین خودشان محصولاتی با تعرفه کمتر دریافت می‌کنند که این رویه صادرات ایران را به این کشورها به ویژه در حوزه کشاورزی محدودتر از قبل کرده است.
پیشنهادها و راهکارها
اما کارشناسان و فعالان پیشنهادهایی را با هدف کاهش اثرات مخرب ویروس کرونا و البته رونق و جهش تولید در بخش کشاورزی پیش‌روی سیاستگذاران قرار داده‌اند. اولین راهکار این است که سیاستگذار کمیته یا کارگروهی را تعیین کند تا به صورت هفتگی مشکلات بخش کشاورزی از طریق آن رصد و با اخذ نظر از تشکل‌ها و بخش خصوصی آسیب‌های تولید در بخش کشاورزی از طریق این کارگروه به سطح کلان سیاستگذاری منتقل و برای آنها تصمیم‌گیری شود. مانند آنچه در کارگروه توسعه صادرات در حوزه تجارت چند ماهی است که اجرایی شده است. پیشنهاد دیگر این است که سیاستگذار با سختگیری کمتر در حوزه سیاست‌های تجاری فضا را برای تجارت آزاد و رشد صادرات مهیا کند، آن هم در شرایطی که درآمدهای ارزی حاصل از فروش کالاهای غیرنفتی بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود. همچنین دولت می‌تواند با ارائه مشوق‌های صادراتی در قالب اعتبار ارزی و ریالی از محل صندوق توسعه ملی به صادرکنندگان و در نتیجه بخش تولید کمک کند تا بازارهای صادراتی که در این مدت از دست رفته بار دیگر سر جای خود بازگردد و تولید داخلی نیز تقویت شود. در حوزه بخشنامه‌ای نیز تاکید فعالان این است که ثبات در سیاستگذاری لازمه رونق تولید است. اگر سیاستگذار مانند آنچه در سال‌های ۹۷ و ۹۸ رخ داد به سمت صدور دستورالعمل‌های بدون پیش‌آگاهی برود، نمی‌توان چندان به رونق تولید امیدوار بود. چراکه رونق در هر بخشی از جمله بخش کشاورزی نیازمند ثبات در سیاستگذاری است.
