صاحب‌نظر مالیه شهری «آناتومی بودجه پایتخت» را آسیبشناسی کرد
نسخه جراحی غده سرطانی شهر
اعتیاد به منابع مالی حاصل از صدور مجوزهای بی‌پروا و بدون حساب و کتاب برای ساخت و سازهای مسکونی و این چند سال اخیر برای ساخت و سازهای تجاری، به ورود درآمدهای سمی به بودجه شهر تهران منجر شده است.
حداقل ۴۴ درصد از کل منابع مالی شکل دهنده بودجه شهرداری تهران را درآمد حاصل از صدور انواع مجوز ساخت و ساز به خود اختصاص داده است. در سال‌های قبل البته سهم این درآمد بیش از نصف کل بودجه بوده است.
درآمدی که شهرداری بواسطه صدور پروانه ساختمانی، صدور مجوز تراکم اضافه و همچنین صدور مجوز تغییر کاربری وصول می‌کند به یک دلیل مشخص، «پول سمی» محسوب می‌شود. این درآمد از آنجا که وصول آن باعث تولید آنی عارضه‌های مرئی و نامرئی در شهر می‌شود و در نتیجه، هزینه اداره شهر را در میان‌مدت و بلندمدت به شکل تصاعدی افزایش می‌دهد، مسموم است و کل آناتومی بودجه شهرداری را در نقش غده سرطانی، آلوده کرده است.
درآمد شهرداری از محل تغییر کاربری تقریبا با کل درآمد حاصل از صدور مجوزهای ساختمانی برابری می‌کند. جمع این دو ردیف در حال حاضر حدود ۸ هزار میلیارد تومان از کل بودجه ۱۸ هزار میلیارد تومانی شهرداری است. این برابری به معنای ارزشمند بودن مجوز صادر شده برای «اقلیت ذی‌نفع» از منافع تغییر کاربری است.
تغییر کاربری یک فضای سبز به عرصه مسکونی باعث می‌شود ظرفیت ریه‌های شهر برای تصفیه هوای ناسالم و غیرپاک، محدودتر شود، فضای باز فراغت و تفریح برای ساکنان شهر بسته‌تر و متراکم‌تر شود و در مقابل، تراکم ساختمان در شهر شدت بیشتری پیدا کند. تولید همین سه عارضه به معنای سنگین‌تر شدن مسولیت‌های آتی مدیریت شهری برای مقابله بیشتر با آلودگی هوا از محل سرمایه‌گذاری‌های مرتبط، تامین فضاهای مصنوعی تفرجگاهی و همچنین اجرای برنامه‌های تراکم‌زدایی جمعیتی از شهر است. به این ترتیب مشخص می‌شود اگر چه شهرداری در کوتاه مدت با دستیابی به درآمد سمی حاصل از صدور مجوزهای ساختمانی می‌تواند گذران امور کند، اما در سال‌های بعد به «نیاز بیشتری برای تامین منابع مالی بابت رفع عارضه‌های بوجود آمده از محل وصول درآمدهای سمی» دچار می‌شود. این چرخه معیوب فقط یک مورد از بخش‌های فلج شده در شهر ناشی از پیشروی غده سرطانی است.
شبکه حمل و نقل –حرکت در شهر- دومین بخشی است که از این غده سرطانی آسیب دیده و فلج شده است. صدور بی حساب و کتاب پروانه‌های ساختمانی در نقاط مختلف شهر تهران طی همه سال‌های گذشته باعث شده توزیع جمعیت به شکل بدقواره در پهنه پایتخت اتفاق بیفتد. قسمت‌های دور –شرقی‌ترین و غربی‌ترین مناطق پایتخت- با بیشترین تراکم مسکونی و جمعیتی روبرو هستند در حالی که عمده مراکز شغلی و نقاط تمرکز جمعیت روز، محله‌های مرکزی هستند. در این میان، شبکه حمل و نقل قادر به برقراری ارتباط سریع، کم‌هزینه و موثر بین نقاط سکونتی و مراکز کار و فعالیت و تحصیل نیست. این ناهماهنگی، ترافیک‌های آزاردهنده و حجم بالای آلاینده‌های هوا را شکل داده است.
فساد شهری ناشی از فلج شدن نظام شفاف رابطه‌ها بین خدمت گیرنده‌ها و خدمات دهنده‌ها در مدیریت شهری عارضه دیگر این غده سرطانی است.
رفع این غده سرطانی – درآمد سمی حاصل از عوارض ساختمانی- با انجام جراحی چند وجهی در «مالیه شهر» امکان‌پذیر است. هر چند انجام این عمل جراحی هم نیازمند پذیرش بیمار – مدیریت شهری- برای سختی‌های کوتاه‌‌مدت دوره عمل و بعد از عمل است و هم مستلزم فراهم شدن شرایط و ابزارهای عمل توسط دولت مرکزی است.
حبیب‌اله طاهرخانی، صاحب‌نظر «مالیه شهری» با تشریح نتایج آسیب‌شناسی‌هایی که درباره «آناتومی بودجه پایتخت» طی چند سال گذشته انجام داده است، می‌گوید: امکان تصفیه دائمی بودجه اداره شهر تهران و همه شهرهای بزرگ از درآمدهای عارضه‌زا از مسیر مشخص وجود دارد. این مسیر حتما باید از روی نقشه مالی شهرداری‌های موفق شهرهای بزرگ جهان، طراحی شود.
مطالعات طاهرخانی در این باره نشان می‌دهد: کلان شهر تهران حداقل با پنج بحران زیست‌محیطی (آلودگی هوا)، کالبدی (فرسودگی بخش قابل توجهی از بافت شهری)، حرکتی (نظام ناکارآمد حمل و نقل شهری)، سکونتی (سطح بسیار پایین شاخص کیفیت زندگی) و همچنین ایمنی (تاب‌آوری به شدت پایین در برابر زلزله و سیل و آتش‌سوزی) مواجه است. همه این بحران‌ها را می‌توان به شکل مستقیم و غیرمستقیم با یک جراحی بزرگ و چند منظوره در نظام مالی شهر مهار یا برطرف کرد.
طاهرخانی در بخش اصلی مطالعات خود به الگوی تامین مالی و بودجه‌ریزی شهرداری در پایتخت‌های ۴ کشور جهان پرداخته است. وضعیت نظام درآمدی شهرداری‌های کلانشهرهای پاریس، سئول، استکهلم و سیدنی به عنوان شهرهای موفق در حوزه‌های تامین مطلوب خدمات شهری و تامین شرایط مناسب برای شهروندان به گونه‌ای است که بطور میانگین، ۴۰ درصد از کل هزینه‌های اداره شهر از طریق «اخذ مالیات بر دارایی» تامین و پوشش داده می‌شود. در این میان، مهم‌ترین جزء مالیاتی، «مالیات سالانه بر املاک» است که مالکان (ساکنان شهر) سالانه برحسب میزان استفاده از خدمات شهر و عارضه‌هایی که به شهر وارد می‌کنند، مالیات شهری مرتبط را به شهرداری پرداخت می‌کنند. مالیات سالانه – عوارض شهری- بر خودرو نیز جزء دیگر درآمدهای مالیاتی شهرداری‌ها در این ۴ کلان‌شهر است. در استکهلم، ۴۳ درصد از کل بودجه شهرداری با دریافت مالیات‌های مرتبط با دارایی، تامین مالی می‌شود. این سهم در بودجه شهرداری پاریس ۳۳ درصد، در بودجه سیدنی ۳۴ درصد و در بودجه سئول ۳۵ درصد است. شهرداری‌ها در این ۴ شهر مهم جهان، بابت خدمات مختلفی که به شهروندان ارائه می‌کنند، بهای مربوطه را دریافت می‌کنند. بهای خدمات شهری در این شهرها حداقل ۱۰ درصد بودجه را تشکیل می‌دهد. دریافت بهای واقعی خدمات شهری توسط شهرداری (منظور از بهای واقعی، پرهیز از عرضه مفت خدمات است) باعث می‌شود شهرداری نسبت به ارائه با کیفیت خدمات، مصمم شود و پیامد آن، افزایش میزان رضایت شهروندان از عملکرد شهرداری و زندگی در شهر خواهد بود.
طاهرخانی معتقد است، شهر و شهروندان قربانی نظام درآمدی معیوب شده‌اند. وابستگی به درآمدهای سمی حاصل از ساخت و ساز باعث شده نرخ تخریب ساختمان‌های با عمر اندک در کلان‌شهرها بخاطر دستیابی اقلیت ساختمانی به تراکم‌های بالا (ساخت و سازها مرتفع)، افزایش پیدا کند و بافت سنتی و ریشه‌دار در محله‌های شهری با این تخریب و نوسازهای یک دهه گذشته بهم بخورد و پیوندهای اجتماعی قدیمی بین اهالی محل، قطع و ارتباطات خشک شود.
این وضعیت یعنی اتکاء شهرداری به درآمد دریافتی از گروه اندک به جای تامین مالی شهر با دریافت عوارض و مالیات‌ها از عموم شهروندان به عدم شکل‌گیری پرسشگری از طرف شهروندان و پاسخگو نبودن واقعی مدیران شهری در برابر نیاز شهروندان و از آن مهمتر در برابر هزینه‌هایی که در شهر انجام می‌دهند، منجر شده است.
این صاحب‌نظر شهری تاکید می‌کند: اگر ابربودجه مورد نیاز برای پهن کردن فرش قرمز هوایی برای خودروهای شخصی در شمال شهر به جای آنکه از محل صدور مجوزهای ساختمانی برای تعداد محدودی از ذی‌نفعان، از محل دریافت شارژ شهری از عموم شهروندان تامین می‌شد، شاید نیروی عمومی فعال در شهر اجازه ساخت یک بزرگراه دو طبقه به شهرداری نمی‌داد. هر نوع پروژه شهری با هر مقیاس عمرانی باید در گام اول منفعت عموم شهروندان (اکثریت) را تامین کند و در عین حال عارضه‌های احتمالی آن، اقلیت ساکن در شهر را تحت تاثیر قرار دهد.
در این مطالعه، بخش دیگری از تبعات تکثیر غده سرطانی در بودجه شهرداری، مواردی همچون «ایجاد خطر و سلب آسایش شهروندان با گودبرداری‌های عظیم برای برج‌سازی‌های بی‌رویه، تبدیل شدن شهر به کارگاه ساختمانی، تحمیل هزینه‌های مضاعف بر مدیریت شهری در میان مدت به اشکالی همچون هزینه گزاف برای ایجاد پارکینگ‌‌های عمومی، صرف منابع عظیم برای تملک و اجرای فضای سبز در برابر ثمن بخس تغییر کاربری، آشفتگی و بهم‌ریختگی نما و منظر شهری، اختلال در بازار مسکن با عرضه‌های بدون مصرف به جای ساخت و سازهای مصرفی در مناطق کم‌سود برای عرضه‌کننده و همچنین بورس‌بازی در بازار زمین و افزایش قیمت تمام شده ساخت مسکن» معرفی شده است.
طاهرخانی در مطالعات خود به مدیریت شهری توصیه می‌کند: برای انجام جراحی در بودجه شهرداری و جداسازی غده سرطانی از نظام تامین مالی شهر باید ابتدا یک تقسیم کار ملی و محلی با هدف تفکیک درآمدها و منابع مالی حق شهر از درآمدهای حق دولت مرکزی صورت بگیرد. در حال حاضر این تفکیک وجود ندارد و بخشی از درآمدهایی که در کلانشهرهای موفق جهان در قالب مالیات شهری، به شهرداری‌ها می‌رسد در تهران و دیگر شهرهای بزرگ ایران، وارد بودجه دولت و صرف هزینه‌های دولت می‌شود. مالیات‌های ملکی بخش مهمی از آن است.
گام دوم برای انجام این جراحی، دل‌کندن مدیران شهری از درآمد سهل‌الوصول است. برای این جدایی بهتر است ذهن مدیران به «گشایش دائمی در کار اداره شهر بعد از این جدایی» متمرکز شود و اینکه «رضایت شهروندان از همین مسیر جدایی محقق خواهد شد».
شروع عملیاتی جراحی با «تغییر اساسی در فرمول عوارض نوسازی» است. عوارض نوسازی یا همان شارژ شهری که در بودجه اداره شهر تهران کمتر از ۵ درصد سهم دارد، در عمده شهرهای بزرگ جهان حداقل ۱۰ درصد از منابع بودجه سالانه شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهد. در حال حاضر مبلغ شارژ شهری در تهران بعضاً از شارژ ماهانه واحدهای مسکونی هم کمتر است! این در حالی است که اگر فرمول محاسبه و دریافت عوارض نوسازی به یک درصد ارزش روز واحدهای مسکونی در سال، تغییر کند، حجم قابل توجهی منابع مالی و پایدار از محل دریافت سالانه این عوارض نصیب شهرداری می‌شود. آثار آن در بازار مسکن نیز به شکل کنترل سفته‌بازی و کاهش خانه‌های خالی خواهد بود.
شهرداری در عین حال باید از دارایی شهر درآمد پایدار کسب کند. مراکز تفریحی و سایر مراکز تحت مالکیت شهرداری به گروه‌های مختلف خدمات ارائه می‌کند می‌تواند به اجاره بلندمدت گروه‌های حرفه‌ای ارائه دهنده این خدمات دربیاید و مدیریت شهری با دریافت اجاره ماهانه از آنها، بخشی از هزینه‌های شهر را تامین کند. در گام بعدی جراحی بودجه شهر لازم است سهم شهرداری تهران از مالیات بر ارزش افزوده به ۵۰ درصد افزایش پیدا کند. در گامی دیگر، وصول مالیات بر درآمد مشاغل لازم است به شهرداری‌ها سپرده شود.
شهرداری تهران بر اساس توصیه‌های حبیب‌اله طاهرخانی لازم است به بازارهای مالی متصل شود و نسبت به مدیریت بدهی‌ها و استقراض اقدام کند. همچنین ظرفیت عرضه سهام شرکت‌ها و موسسات تابعه شهرداری نیز باید بکار گرفته شود. براساس یک توصیه دیگر، اگر صندوق توسعه شهری برای مجموعه کلانشهرهای کشور تاسیس شود عواید آن باعث تسهیل دسترسی به بازارهای مالی، تضمین بازپرداخت‌ها و تامین منابع برای پروژه‌های کلان شهری خواهد شد.
