شورای شهر ؛نهاد نظارتی یا مشورتی
نورا حسینی شکل‌گیری شوراها اگرچه سابقه‌ای کمتر از دو دهه در کشور دارد اما قوانین آن قوانینی قدیمی است که ریشه در انجمن‌های شهری و بلدیه در گذشته دارد. با احمد مسجد جامعی عضو شورای اسلامی شهر تهران در خصوص سابقه اداره شهرها توسط شوراها چالش‌ها و انواع شوراهایی که در کشور وجود دارد؛ گفت‌وگو کردیم. سابقه اداره شورایی شهرها به چه زمانی بازمی‌گردد؟
اگرچه تشکیل سازمان‌‌های جمعی و دموکراتیک برای اداره شهرها در ایران سابقه‌ای صد ساله دارد و در گذشته تجربه‌هایی چون «انجمن بلدی» و «انجمن شهر» وجود داشت، اما حیات آنها در مدیریت شهری بی‌دوام و ناپایدار بود.
پس از انقلاب اسلامی ایران، شراکت‌بخشی و پدیده شورا با پوشیدن لباس قانون از عرصه قانون به عرصه عمل راه پیدا کرد و نهاد شورا در زمره ارکان نظام و اداره امور کشور قرار گرفت و قانون اساسی نشان داد که این مردم هستند که در قالب نهادهای شورایی، حاکمان و کارگزاران نظام را بر آن می‌دارند تا در چارچوب ضوابط و مقرراتی که آنها وضع می‌کنند، عمل کرده و مجری تصمیم آنها باشند. اصل هفتم قانون اساسی به صراحت از شوراها که شامل مجلس شورای اسلامی و شوراهای اسلامی شهر و روستا و ... است به عنوان ارکان اصلی نظام یاد می‌کند که ناظر بر اهمیت بسیار زیاد این نهادهای مردمی- نهادی در حکومت‌داری و برنامه‌ریزی است.
در کشور شوراهای زیادی داریم، اگر بخواهیم آن را تقسیم‌بندی کنیم چند نوع شورا در کشور داریم؟
شوراها اگرچه ماهیتا دارای مشابهت‌های ذاتی بوده اما در حوزه عملکردی و در چارچوب حقوقی به انواع مختلف تقسیم‌بندی می‌شوند
شوراهای تصویبی؛ این شوراها با اختیار و تصمیم قانون و مقررات شکل گرفته و عموما در سطح کلان و ساختار کلی نظام سیاسی و جامعه عمل می‌کنند. مجلس شورای اسلامی، مجلس خبرگان، شورای نگهبان و شورای تشخیص مصلحت نظام. نظام از جمله شوراهای تصویبی به شمار می‌روند.
شوراهای تخصصی؛ این گونه از شوراها معمولا در حوزه قوای سه گانه شکل می‌گیرند و با توجه به اینکه به یکی از سه قوا وابسته هستند، عملا با اتکا به منابع مالی و اداری و حمایت‌های قوای مذکور به کار خود ادامه داده و معمولا از موفقیت‌هایی نیز برخوردارند. نتایج خدمات و فعالیت‌های این شوراها به صورت گزارش‌هایی در اختیار قوه مورد نظر قرار می‌گیرد و به صورت قانون، آیین‌نامه، بخشنامه و مواردی این چنین مورد استفاده و بهره‌برداری قرار می‌گیرد. شوراهایی همچون شورای تخصصی دیوان عدالت اداری، شوراهای تخصصی سازمان نظام پزشکی و نظایر آن در این دسته‌بندی قرار می‌گیرند.
شوراهای نظارتی؛ این شوراها با توجه به اتصال به یکی از قوای سه‌گانه در جهت خواسته‌ها و برنامه‌های آن قوه عمل می‌کنند و از همه گونه حمایت‌های دولت با هر یک از قوای دیگر برخوردار هستند. برای مثال شوراهای مربوط به نظارت قیمت، ساختمان‌سازی و نظایر آن را می‌توان در این دسته جای داد.
شوراهای مشورتی؛ این شوراها نیز به عنوان همفکری و هم‌اندیشی در حل مشکلات و یافتن راه‌حل‌ها در مسائل جاری و موارد دیگر با قوای سه‌گانه همکاری می‌کنند. شوراهای مشورتی خانواده و نیز شوراهای مساجد را می‌توان در این دسته جای داد. اما جای جایگاه شوراهای اسلامی شهر یا روستا چیست و در کدام یک از این دسته‌بندی‌ها جای می‌گیرد؟
یک فرض در خصوص جایگاه شوراهای اسلامی این است که پارلمان‌های محلی شخصیت‌های حقوقی مستقلی دارند و بر اساس این نگرش، شوراهای اسلامی به عنوان پارلمان‌های محلی نیازهای محلی و منطقه‌ای را بررسی و مشخص می‌کنند و براساس شناخت و یافته‌های خود برای رفع آن نیازها برنامه‌ریزی کرده و الگوهای هنجاری و قانونی آن را وضع و مدیریت می‌کنند و از طریق مختلف امور اجرایی آن منطقه را انجام یا بر حسن اجرای آن نظارت می‌کند.
نظریه دیگر در خصوص جایگاه شوراهای اسلامی این است که آنها به عنوان پارلمان‌های محلی ناظر بر برنامه‌هایی هستند که چارچوب و ضوابط آن را دولت مرکزی تعیین می‌کند و در قالب آیین‌نامه‌ها، بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های دولتی ابلاغ می‌شوند و از این رو دولت و سازمان‌های وابسته به آن تصمیم‌گیران اصلی بوده و پارلمان‌های محلی تنها بر انجام آن نظارت می‌کنند. البته دولت مرکزی از کانال عوامل اجرایی خود، تصمیمات و برنامه‌ها را عملی می‌کند و شوراها بر این عوامل تسلط ندارند. در این صورت شوراها از سوی مردم انتخاب می‌شوند، ولی در عمل دستورات دولت را اجرا می‌کند . اما در تجربه کشور ما این وضعیت و موارد فوق‌الذکر دارای تناقضات و تشابه‌های گسترده‌ای است که نیاز به یک تئوری جدید را نمایان می‌سازد.
درواقع، در ایران، از یکسو شوراها منتخبان اصلی توده مردم بوده و از درون جامعه محلی انتخاب می‌شوند و از سوی دیگر انتخاب یا تایید آنها یا سلب عضویتشان و تصویب مصوبات آنها زیر نظر دولت مرکزی است. درواقع شوراها بر اساس قانون اساسی وظیفه نظارت بر نهادهای برنامه‌ریز و موثر بر سرنوشت مردم و کیفیت زندگی آنها را دارند و از سوی دیگر مکانیزم‌های انتخاب شده (البته نه در چارچوب قانون اساسی) به گونه‌ای است که خود این نهادهای تحت نظر نیز به انواع مختلف وظیفه نظارتی بر کار شوراها را بر عهده دارند. به دیگر سخن، هر دو نهاد وظیفه نظارت و کنترل همدیگر را بر عهده دارند. این موضوع در ادامه به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است.
ویژگی‌های اساسی شوراها کدام است؟
شوراها به دلیل برخورداری از ماهیت محلی و آشنایی چهره به چهره با مردم محل و خودی تلقی شدن از منظر منتخبان خود، با همراهی و همکاری بیشتر مردم در اداره امور مواجهند. همچنین به دلیل دسترسی بیشتر و آسان‌تر ارتباط اقشار مردم با شوراها و مواجه نشدن با دیوان‌سالاری اداری مردم بهتر توانسته‌اند مشکلات و کمبودهای فردی و جمعی خود را با آنان در میان بگذارند و با طرح بخش زیادی از مشکلاتشان در شوراها، مراتب به صورت محلی حل و فصل می‌شود. از طرف دیگر، شوراها با رفع و رجوع کارها در شهرها و روستاها توانسته‌اند بخش زیادی از بارسنگین و تصدی‌های گسترده دولت را از دوش مقامات کشوری بردارند و رابطه مردم با دولت و متقابلا دولت با مردم را سهل‌تر و شفاف‌تر کنند و دولت و سازمان‌های ذی‌ربط را از انجام تصدی‌های خدماتی و رفاهی که عمدتا ساحتی محلی و منطقه‌ای دارند، آزاد کنند.
بدون شک، حکمروایی مطلوب و شایسته در گرو کوچک شدن حجم دولت و کاهش تصدی‌های محلی و منطقه‌ای است؛ بنابراین پس از واگذاری این تصدی‌ها و زدودن شاخ و برگ‌های اضافی آن از درخت دولت است که می‌توان شاهد کارآمدی و کارآیی در عرصه‌های مختلف به ویژه سیاست‌گذاری، نظارت و مدیریت کارآمد دولت بود. بنابراین نهاد شورا مبنایی‌ترین و اصولی‌ترین بستری است که می‌توان با توسعه آن، ظرفیت‌های آحاد مختلف را در همه عرصه‌ها به میدان خدمت و اثربخشی وارد کرد. با توسعه اختیارات و ارتقای جایگاه شوراها، زمینه لازم برای توزیع نقش‌های مختلف در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی و واگذاری آن به مردم فراهم کرد. بدیهی است وقتی مردم در اداره امور شهرها و روستاها نقش‌آفرین باشند و آبادانی و توسعه مناطق در سطوح محلی به عهده آنان واگذار شود. انگیزه‌های محلی، قومی و منطقه‌ای و بهره‌گیری از تجربه‌های مختلف دیگر شوراها در استان‌ها و ... باعث خواهد شد که در یک رقابت ملی و منطقه‌ای، شوراها قادر شوند در آبادانی و پیشرفت و توسعه شهرها و روستاهای خود، بیش از پیش بکوشند و عقب‌افتادگی‌های خود را با اتکا به توان و ظرفیت‌های محلی و منطقه‌ای و حمایت‌های دولتی، اصلاح و جبران کنند. این مهم تحقق نخواهد یافت، مگر اینکه شوراها بتوانند جایگاه واقعی خود را در قانون‌گذاری‌های محلی، متناسب با نیازها، ضرورت‌ها و اولویت‌های شهرها و روستاها پیدا کنند.
چالش‌هایی که شوراها با آن روبه‌رو هستند چیست؟
علاوه بر عوامل بیرونی بسیار شوراهای اسلامی در درون خود نیز با مشکلات و چالش‌های بسیار زیادی گریبان‌گیرند که در بسیاری از موارد، عملکرد آنها را به شدت تحت تاثیر قرار می‌دهد از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
چون برخی اعضا تحت تاثیر فرآیندهای سیاسی به درون شورا راه یافته‌اند؛ از این رو اگر در هنگامه عمل، سبک‌ها و سلایق مختلف سیاسی را مهم‌تر شمارند مانع پیشروی بسیاری از کارها و امور خواهد شد. از سوی دیگربرخی افراد اگر مسوولیت‌هایی را بر عهده گیرند از لحاظ کلان واقعیات جاری در بسترهای محلی در غالب موارد عاجزند دربرخی موارد این جریان رویی دیگر دارد و آن هم وابسته شدن اعضا پس از انتخاب به گروه‌ها و جناح‌های سیاسی و غلیه نگاه‌های سیاسی برعمل اجتماعی است. موضوع سطح دانش و آگاهی اعضای شوراها نیز از چالش‌های شوراهای اسلامی به شمار می‌روند.
چالش‌ها و تعارضات قانونی از مشکلات دیگر شوراها است؛ فقدان قانون یا کاستی آن، تفاسیر متعدد گاهی تعارض را سبب می‌شود. این واقعیت در بسیاری از زمینه‌های مرتبط با شوراها به صورت بارز خودنمایی کرده و نتایج آن را هم می‌توان به وضوح در ابعاد گوناگون مشاهد کرد. این تعارض و کاستی‌ها گاهی در قانون اساسی هم مشاهده می‌شود. به طور مثال، از یکسو قانون اساسی شوراها را بسان یکی از ارکان نظام برمی‌شمارد و از سوی دیگر فقدان تعریف وجوه حمایتی و تعیین دقیق ساز و کارها و قدرت نظارتی در همین قانون سبب نارسایی جدی شده است. برخی از قوانین شوراهای اسلامی هماهنگ با سایر قوانین جاری کشور تعارض دارد که باید نوعی بازبینی در این قوانین به ویژه توسط شورای عالی استان‌ها به عمل آید.
محدودیت قلمرو دخالت شوراها چه میزان است؟
اختیارات شوراها بیشتر در حد اظهارنظر، پیشنهاد و در نهایت نظارت بر امور اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و آموزشی است و مقامات اجرایی استان، شهرستان و بخش ملزم به رعایت تصمیمات آنها (شوراها) هستند.اما در عمل این امور نیز در حیطه اختیار شورا نیست چه فقط امروزه عرصه مانور شورا در قلمرو و چارچوب اقدامات شهرداری‌ها و دهیاری‌ها بوده و از آنجایی که در نبود مدیریت یکپارچه بسیاری از اقدامات مختلف اقتصادی، فرهنگی، بهداشتی، آموزشی و ... در سطح شهرها و روستاها توسط نهادهایی غیر از شهرداری نیز به انجام می‌رسد. بنابراین، در این زمینه نیز شک و تردیدهای اساسی به وجود آمده است. درواقع شورای شهر در ایران در حالت فعلی و بر اساس قانون موجود، نهاد و کانون اصلی سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری برای تمام شهر و روستا و سازمان‌‌های ذی‌ربط آن نبوده، بلکه فقط بر کار شهرداری نظارت دارد و فاقد اختیارات قانونی برای تصمیم‌گیری و نظارت در سایر ادارات و سازمان‌های ذی‌ربط مدیریت شهری است.
بررسی الگوهای رایج مدیریت شهری در کشورهای مختلف جهان و جایگاه شوراهای شهر در این الگوها، مبین این است که با وجود تنوع در شکل، محتوا و شیوه‌های ارتباط شورای شهر با سایر عناصر مدیریت شهری، شوراها از اختیارات و مسوولیت‌های گسترده‌ای در امور محلی برخوردارند. این گستردگی به حدی است که به ویژه در کشورهای توسعه‌یافته می‌توان به لحاظ قانونی و هم به لحاظ عملی، شوراهای محلی را به عنوان نهاد اصلی سیاست‌گذاری و نظارت بر تمام امور محلی تلقی کرد. این مساله در وهله نخست منشا گرفته از قانون است که شوراها را نهادی ناظر در نظر گرفته است و نه اداره‌گر.
محدودیت‌هایی که باعث می‌شوند شورا‌ها نتوانند جایگاه نظارتی خود را به دست آورند کدام است؟
شورا به عنوان نهاد ناظر بر اقدامات ارگان‌های دولتی و غیر دولتی خود تحت نظارت دولت و وزارت کشور و نهادهای اجرایی است. این تناقض آشکار به ظاهر کمتر مورد توجه مردم یا مسوولان قرار گرفته است. به سخنی ساده شورا باید پاسخگوی نهادهای تحت نظارت خود باشد.
اگر نگاهی مختصر به وظایف معاونت امور اجتماعی و شوراهای اجتماعی وزارت کشور بیندازیم متوجه می‌شویم با این شرح و وظایف و اهداف در ساختار تشکیلاتی معاونت اجتماعی، شوراها یک نهاد زیر دست و تابع این وزارتخانه محسوب می‌شوند که در تضاد با اصل ششم و هفتم قانون اساسی است. در این اصل‌ها شوراها یکی از ارکان اساسی کشور هستند که هم ردیف با سایر قوای سه گانه قرار دارند و در این تشکیلات به نهادی زیردست و تابع وزارت کشور تبدیل شده‌اند که تناقض آشکار با نص صریح قانون اساسی است.
از سوی دیگر نهاد شهرداری که تحت نظارت شوراها است خود نیز تحت قیمومیت وزارت کشور قرار دارد که این امر تضادها و تناقض‌ها را به خوبی نشان می‌دهد. این تناقض را با ارجاع به اصل یکصد و سوم قانون اساسی ملموس‌تر می‌توان نشان داد.
«استانداران، فرمانداران بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند. » از این رو مشاهده می‌شود که قانون اساسی نظر بر لزوم اجرای مصوبات شوراها با عنوان نمایندگان مردم از سوی نمایندگان قوه مجریه دارد. همه این موارد در حالی است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در رابطه با نظارت قوه مجریه بر شوراها یا ارتباط تشکیلات این نهاد مهم با دولت مقرراتی مشاهده نمی‌شود علاوه بر این موارد با توجه به موارد زیر احتساب شوراها در ذیل مجموعه قوه قضائیه با نوع نگاه قانون اساسی مغایرت خواهد داشت. در هیچ جای قانون اساسی از ارتباط تشکیلات و وظایف شوراها به قوه مجریه سخن به میان نیامده و در قانون عادی هم در مواردی که نقشی از وزارت کشور آمده بیشتر نقش پشتیبانی بوده که برای تمهید امورات نهادی نوپا است که بالاخره بدنه‌ای از حکومت ‌باید به کمک آن بپردازد از سوی دیگر ایجاد چنین برخوردی معلول تدوین قانون شوراها به دست وزارت کشور است که شاید با درک مدیریت از بالا به پایین امورات شوراها را زیر مجموعه خود دانسته‌اند.
خلاصه آنکه در نظام حقوقی ایران به دلیل وجود برخی حساسیت‌های به جا یا نابجا در زمینه تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به نهادهای محلی کنترل‌های نسبتا سنگینی از طرف قدرت مرکزی بر روی این نهادها وضع شده است، هر چند که برای بهره‌وری از یک نظام غیرمتمرکز منطقی، کارآ و موثر ‌باید تا حد امکان این دسته از کنترل‌ها نیز به حداقل برسد اما شاید حصول این امر به دلیل احتساب ضرورت سادگی امکان‌پذیر نباشد. در عین حال انتظار برداشتن نظارت موجود در درون خود شوراها نه تنها میسر، بلکه ضروری و لازم به نظر می‌رسد.
توانمندسازی شوراها راهکاری اولیه برای حرکت به سمت توسعه انسانی و توسعه مشارکتی نهاد شوراها ویژگی‌های گسترده خود، دارای ظرفیت‌های لازم برای تحولات اساسی و سمت دهی جامعه شهری به سوی توسعه به معنای
واقعی است.