تمرکززدایی پیش شرط کارایی نظام مالیاتی
سعید ملک‌السادتی*
به‌موجب ماده ۱۱۰ قانون مالیات‌های مستقیم، اشخاص حقوقی مکلف‌اند اسناد و مدارک مالی خود را حداکثر تا چهارماه پس از سال مالیاتی به اداره امور مالیاتی که محل فعالیت اصلی شخص حقوقی در آن واقع است، تسلیم و مالیات متعلق را پرداخت نمایند. یکی از نکات مجادله‌برانگیز در اجرای قانون این است که محل اصلی فعالیت یک شرکت را چگونه باید تعبیر کرد؟ به‌عنوان مثال اگر یک واحد تولیدی علاوه بر کارخانه و دفتر کار خود در شهرستان، یک دفتر نیز در تهران داشته باشد، درآمد مالیاتی وی باید در تهران شناسایی شود یا استان محل تولید؟ پیداست که پاسخ این مساله، نقش بسیار مهمی در حجم و کیفیت منابع و مصارف بودجه و به‌تبع آن سطح توسعه‌یافتگی مناطق خواهد داشت.
سعید ملک‌السادتی*
به‌موجب ماده ۱۱۰ قانون مالیات‌های مستقیم، اشخاص حقوقی مکلف‌اند اسناد و مدارک مالی خود را حداکثر تا چهارماه پس از سال مالیاتی به اداره امور مالیاتی که محل فعالیت اصلی شخص حقوقی در آن واقع است، تسلیم و مالیات متعلق را پرداخت نمایند. یکی از نکات مجادله‌برانگیز در اجرای قانون این است که محل اصلی فعالیت یک شرکت را چگونه باید تعبیر کرد؟ به‌عنوان مثال اگر یک واحد تولیدی علاوه بر کارخانه و دفتر کار خود در شهرستان، یک دفتر نیز در تهران داشته باشد، درآمد مالیاتی وی باید در تهران شناسایی شود یا استان محل تولید؟ پیداست که پاسخ این مساله، نقش بسیار مهمی در حجم و کیفیت منابع و مصارف بودجه و به‌تبع آن سطح توسعه‌یافتگی مناطق خواهد داشت. با این حال و با توجه به شواهد موجود، به‌نظر می‌رسد رویه‌های اجرایی نظام مالیاتی کشور گرایش به این دارد که درآمد مالیاتی واحدهای تولیدی فوق‌الذکر را در تهران شناسایی نماید که این مدعا درصورت اثبات، معنا و مفهومی جز افزایش درجه تمرکز مالی در نظام بودجهریزی ندارد! به بیان بهتر قانونی که ذاتاً ظرفیت تمرکززدایی مالی و افزایش کارایی در نظام درآمد هزینه کشور را دارد، به‌دلیل تفسیر و اجرای نادرست خود به عامل ایجاد تمرکز مالی بیشتر و کاهش کارایی نظام بودجهریزی و مالیه عمومی دولت بدل می‌شود.
تجربه تاریخی نظام‌های بودجهریزی در کشورهای مختلف نشان می‌دهد که کارایی فرآیند بودجهریزی صرف‌نظر از اندازه و حجم منابع، به نهادها، قوانین و رویه‌های بودجهریزی مقید و وابسته است. باید توجه داشت که فرآیند بودجهریزی ماهیتا یک فرآیند اقتصادی سیاسی است و کارایی در این فرآیند نیز باید از دو بعد سیاسی و اقتصادی بررسی شود. منظور از کارایی اقتصادی آن است که از هر واحد از منابع بودجه بهترین نتیجه ممکن حاصل شود. کارایی سیاسی نیز به معنای آن است که تأمین‌کنندگان منابع یا به بیان دقیق‌تر پرداخت‌کنندگان مالیات، حداکثر رضایت را از نحوه تخصیص منابع داشته باشند که این امر تنها از رهگذر پاسخگویی مدیران دولتی و تخصیص‌دهندگان منابع به مالیات‌دهندگان محقق
خواهد شد.
امروزه نظام‌های بودجهریزی موفق این را به‌عنوان یک اصل پذیرفته‌اند که تمرکززدایی در تأمین منابع، نه تنها کارایی اقتصادی را افزایش می‌دهد که کارایی سیاسی مالیه دولت را نیز افزایش خواهد داد. در نظام مالی متمرکز، منابع مالی مناطق و استان‌های کشور به‌صورت یکجا به سوی خزانه کل سرازیر خواهد شد. سپس این منابع به موجب قانون بودجه که خود ماحصل فرآیند سیاسی و بوروکرات بودجهریزی در تعامل هیات دولت و نمایندگان است به مناطق تخصیص خواهد یافت. مهم‌ترین چالشی که کارایی این فرآیند را تهدید می‌کند، مشکلی است که از آن به عنوان منبع مشاع تعبیر می‌شود. یعنی منبعی که مالکیت آن متعلق به عموم است. بدیهی است چون همگان خود را در منابع این منبع ذی‌نفع می‌دانند، در رقابتی مخرب و غیرسازنده، بیشترین تلاش خود را صرف خواهند کرد تا بخش هرچه بیشتری از آن را به سوی منطقه یا گروه خود جذب نمایند. این رقابت که مصادیق آن در همه کشورها کمابیش به‌چشم می‌آید در ایران به شکل طرح‌های عمرانی و پروژه‌های نمایشی فاقد توجیه مالی فنی و اقتصادی نمود می‌یابد که در عموم موارد نیز نیمه‌تمام باقی می‌مانند.
تمرکززدایی مالی موجب می‌شود منابع مالیاتی مناطق، در خزانه استان تجمیع شده و از این محل تخصیص یابد. اگرچه در سطح استان نیز احتمال بروز مشکل فوق وجود دارد اما دامنه آن به‌دلیل کاهش تعداد ذی‌نفعان بسیار محدود خواهد بود. در این صورت تامین‌کنندگان منابع اطمینان دارند که مالیات‌های آن‌ها در همان منطقه صرف شده و عواید ملموس و عینی اش شامل حال آن‌ها خواهد شد.
از دیدگاه سیاسی نیز تخصیص غیرمتمرکز با کارایی بیشتری همراه است. چراکه در تصمیم‌گیری منطقه‌ای، به‌دلیل درک عمیق‌تر از نیازها و ضرورت‌های مناطق، خواست‌های مالیات‌دهندگان بهتر تامین شده و رضایت آن‌ها بیشتر تامین خواهد شد. ضمن اینکه فاصله میان تصمیم‌گیران با تامین‌کنندگان کمتر و به‌تبع پاسخگویی بیشتر است.
بنابراین با توجه به ظرفیت مسستر در ماده 110 قانون مالیات‌های مستقیم برای تمرکززدایی هرچه بیشتر از مالیه دولت و تقویت نظام درآمد هزینه استانی، ضروری است رویه‌های اجرایی به‌گونه‌ای تعریف شود که بتوان کارایی این نظام را بهبود بخشید. اگرچه با رویه موجود می‌توان این قانون را به نفع تمرکزگرایی تفسیر و تعبیر کرد اما علم اقتصاد سیاسی و تجربیات موفق جهانی حرکت به سوی تمرکززدایی را پیش‌شرط کارایی نظام مالیاتی می‌داند.
*عضو هیأت علمی گروه اقتصاد دانشگاه فردوسی مشهد
ارسال نظر