«دنیای‌اقتصاد» سه سرچشمه واگذاری‌های نامتعارف اموال عمومی را بررسی می‌کند
پادزهر «رانت» برای املاک شهر
شهرداریها در جایگاه «مالک بخش قابل‌توجهی از زمین‌های خام هر شهر»، سهم نه‌چندان کوچکی از بودجه سالانه خود را به فروش دارایی‌های سرمایه‌ای شهرها -املاک و متعلقات آن از جمله فروش تراکم و مجوز تغییر کاربری- اختصاص داده‌اند اما در حال حاضر مقررات حاکم بر واگذاری املاک شهر به‌عنوان گران‌قیمت‌ترین معامله در شهرداریها، با مجموعه‌ای از نواقص روبه‌روست که این کاستی، باعث ایجاد «رانت پنهان» در واگذاری‌ها شده است. پادزهر این رانت، در کور کردن سه سرچشمه فروش غیرشفاف و نامتعارف اموال شهر، خلاصه می‌شود.
شهرداریها در جایگاه «مالک بخش قابل‌توجهی از زمین‌های خام هر شهر»، سهم نه‌چندان کوچکی از بودجه سالانه خود را به فروش دارایی‌های سرمایه‌ای شهرها -املاک و متعلقات آن از جمله فروش تراکم و مجوز تغییر کاربری- اختصاص داده‌اند اما در حال حاضر مقررات حاکم بر واگذاری املاک شهر به‌عنوان گران‌قیمت‌ترین معامله در شهرداریها، با مجموعه‌ای از نواقص روبه‌روست که این کاستی، باعث ایجاد «رانت پنهان» در واگذاری‌ها شده است.پادزهر این رانت، در کور کردن سه سرچشمه فروش غیرشفاف و نامتعارف اموال شهر، خلاصه می‌شود.
در حال حاضر مدیریت شهری در همه شهرهای کشور برای کلیه مبادلات مالی و معاملات املاک شهرداری به مجموعه‌ای مقررات برگرفته از آئین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری مصوب سال ۱۳۵۵ مجهز است که چنانچه شهرداران در چارچوب این آئین‌نامه عمل کنند، اقداماتشان تخلف یا تخطی از قانون محسوب نمی‌شود. با این حال، در این مسیر سه سرچشمه برای اقدام به «واگذاری نامتعارف» وجود دارد که اگر چه ملک فروشی از سوی شهرداری را با رعایت مقررات و ضوابط بالادست همراه می‌کند اما باعث نادیده گرفتن حقوق عمومی شهروندان و بروز تبعیض در نحوه استفاده از املاک شهر می‌شود.املاک شهر به تناسب جمعیت و بزرگی شهرها، از درجه اهمیت بالایی برخوردار است، به این معنا که هر چقدر شهر، بزرگ‌تر و متراکم‌تر باشد، مساحت زمین‌های خام در آن شهر، کمتر و در نتیجه این اراضی، گرانتر و ارزشمند‌تر نسبت به سایر املاک همان شهر خواهد بود.
در تهران به عنوان شهری که بودجه سالانه شهرداری آن حداقل دو برابر بیشترین بودجه شهرهای کشور است، ذخایر زمین‌های خام شهر به شدت کاهش پیدا کرده است طوری‌که طبق آخرین برآوردها، مساحت کل اراضی ذخیره پایتخت -زمین‌های با مساحت بیش از یک هکتار که باید تحت مالکیت شهرداری قرار داشته باشد تا در طول زمان برای توسعه فضاهای خدماتی مورد نیاز جمعیت آینده شهر، به مصرف برسد- به حدود ۴۰۰۰ هکتار کاهش پیدا کرده است. این موجودی در مقایسه با مساحت ۶۰ هزار هکتاری شهر تهران از یک سو و عطش تهیه زمین در بساز و بفروش‌ها از سوی دیگر، نشان‌دهنده ارزش طلایی زمین در تهران است.
شورای شهر تهران با لحاظ موضوع کاهش شدید سطح اراضی ذخیره در پایتخت، سال گذشته در مصوبه‌ای، شهرداری را از خام فروشی زمین منع کرد و قرار شد اراضی تحت مالکیت شهر بعد از تجهیز به کاربری و ایجاد ارزش افزوده، واگذار شود تا حداکثر عایدی نهفته در زمین‌های متراژ بزرگ به جای آنکه به خریداران -منتفعان خاص- برسد، نصیب کل شهر و شهروندان (منتفعان عام) شود.این در حالی است که طی سال‌های اخیر نیمی از بودجه سالانه مدیریت شهری تهران بر درآمدهای غیرنقد که عمده آن از طریق تهاتر ملک با پیمانکاران پروژه‌های شهری حاصل می‌شود، استوار شده است.
شهرداری هم برای پرداخت مطالبات هزینه‌کنندگان برای شهر -پیمانکاران پروژه‌های شهری- و هم برای گروه‌هایی که مشمول پرداخت هزینه‌هایی همچون عوارض به شهرداری هستند، امکان تسویه حساب غیرنقدی به شکل تهاتر ملک با طلب یا بدهی مالی را فراهم کرده است.در پایتخت حدود ۶ هزار میلیارد تومان از بودجه سالانه شهرداری به شکل غیرنقد تنظیم شده است.برخی کارشناسان اقتصاد شهر معتقدند بودجه غیرنقد به مراتب از شفافیت کمتری در مقایسه با دخل و خرج نقدی، برخوردار است و همین موضوع آن هم با توجه به نواقص در مقررات نظارتی، می‌تواند به ابهامات درباره فعالیت‌های مالی و معاملاتی شهرداریها دامن بزند.
بررسی‌ها نشان می‌دهد در مقررات آئین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری مصوب ۲۵ فروردین سال ۱۳۵۵، نحوه فروش اموال و دارایی‌های شهر توسط شهرداری، تعیین و مشخص شده است.مطابق ماده ۳۰ این آئین‌نامه، معاملات عمده در شهرداریها یعنی معاملاتی که مبلغ آن از دو میلیون ریال بیشتر باشد، باید به‌طریق مزایده و با انتشار آگهی در روزنامه رسمی و از یک تا سه نوبت به اقتضای اهمیت معامله در یکی از روزنامه‌های کثیرالانتشار تهران، انجام شود.از طرفی ماده ۳۳ در همین قانون می‌گوید: در مواردی که انجام مناقصه یا مزایده و حراج به تشخیص و طبق گزارش توجیهی واحد مربوط و تایید کمیسیون مقرر در ماده ۱۴ میسر یا به مصلحت نباشد در این صورت معامله بارعایت مراتب زیر و به ترتیبی که کمیسیون مذکور معین خواهد کرد انجام می‌شود.
الف ـ در مورد معاملات تا مبلغ ده میلیون ریال با تصویب شهردار در حدود اختیارات تفویض شده به شهردار موضوع تبصره الحاقی به بند ۳ اصلاحی ماده ۴۵ قانون شهرداری.
ب ـ در مورد معاملات از ده میلیون ریال تا یکصد میلیون ریال با موافقت شهردار تهران و تاییدشورای شهر و وزارت کشور.
ج ـ در مورد معاملات یکصدمیلیون ریال و بیشتر به پیشنهاد شهردار تهران با تایید شورای شهر و وزارت کشور و تصویب هیات وزیران.
همچنین بند ۹ اصلاحی ماده ۵۵ قانون شهرداریها مصوب سال ۱۳۳۴ ذیل عنوان وظایف شهرداری مقرر کرده است: انجام معاملات شهرداری اعم از خرید و فروش اموال منقول و غیرمنقول و مقاطعه و اجاره و استیجار پس از تصویب انجمن شهر با رعایت صلاح و صرفه و مقررات آئین‌نامه مالی شهرداریها پیش‌بینی شده در قانون، انجام شود.بند ۱۴ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها و انتخابات شهرداران مصوب سال ۷۵ مجلس شورای اسلامی نیز همین ترتیبات و تشریفات را مورد تاکید قرار داده است که بر اساس آن باید معاملات و نظارت بر آنها اعم از خرید و فروش و اجاره که به نام شهر و شهرداری صورت می‌گیرد، با در نظر گرفتن صرفه و صلاح و با رعایت مقررات آئین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری باشد.
این قوانین و مقررات تاکید می‌کند، هر گونه نقل و انتقال و واگذاری املاک و ساختمان‌هایی که در مالکیت شهرداری است به هر شخص حقیقی یا حقوقی الزاما باید براساس مصوبه شورای شهر و همچنین با رعایت تشریفات واگذاری در قالب مزایده انجام شود. چرا که املاک تحت مالکیت شهرداریها، اموال عمومی شهر و شهروندان به حساب می‌آید که به رسم امانت در اختیار مدیریت شهری و شهرداران قرار گرفته است بنابراین باید به شکل مزایده‌ای واگذار شود تا به بالاترین قیمت روز مورد معامله قرار بگیرد.
به این ترتیب، با لحاظ مقررات حاکم بر فرآیند مبادلات مالی و معاملاتی شهرداریها، در هر شهر، شهرداری برای واگذاری املاک تحت مالکیت عمومی -متعلق به شهر و شهروندان- باید از طریق مزایده و اعلام فراخوان عمومی عمل کند تا همه ساکنان شهر شامل متقاضیان ملک، سرمایه‌گذاران و... از فرصت برابر برای خرید این املاک برخوردار شوند و واگذاری به شکل منصفانه و متعارف انجام بگیرد.اما آنچه در عمل و در برخی شهرهای کشور در حوزه زمین‌های شهری اتفاق می‌افتد، بدون تبعیت از سیستم عرضه عمومی و مزایده‌ای، شکل نامتعارف دارد. سه سرچشمه واگذاری‌های نامتعارف و بعضا خارج از ضوابط بالادست در حوزه زمین شهری را می‌توان شامل «خلأ تکلیف نهادهای عمومی به انتشار کلیه عملکرد‌های مالی، بودجه‌ای و معاملات املاک و اموال»، «نبود دیوان محاسبات شهری» و همچنین «وابستگی شدید بودجه شهرداریها به منابع حاصل از فروش دارایی‌های سرمایه‌ای شهر» عنوان کرد.
شهرداریها در برخی شهرها با این استدلال را که دولت از دهه ۶۰ تاکنون، مسیر تزریق منابع دولتی به بودجه اداره شهرها را کور کرده است و تاکنون، منابع مالی جایگزین در ازای استقلال بودجه‌ای شهرداریها تعریف نشده است، ساده‌ترین مسیر تامین مالی را در قالب فروش مجوز تراکم ساختمانی، فروش مجوز تغییر کاربری، فروش مجوز جریمه تخلف ساختمانی، فروش مجوز کسری پارکینگ و سایر عوارض متکی بر ساخت و ساز، برای خود انتخاب کرده‌اند.در سال‌های اخیر علاوه‌بر تقویت نرخ این عوارض، مشارکت شهرداری با سرمایه‌گذاران پروژه‌های ساختمانی، مدیریت شهری را به یکی از فعالان ملکی پرقدرت تبدیل کرده است. در برخی مناطق شهر، برج‌هایی در دست ساخت است که در آن ها شهرداری از محل عوارض تراکم و هزینه صدور پروانه ساختمانی، با مالک پروژه شریک است. در این پروژه‌ها که رو به افزایش نیز هست، سهم شهرداری از هزینه‌های عوارض و پروانه، بدون آنکه به‌صورت نقد توسط سرمایه‌گذار پرداخت شود، با بخشی از واحدهای مسکونی یا تجاری و اداری پروژه، تهاتر می‌شود و عملا مدیریت شهری از عایدی پروژه سهم می‌برد.
گذشته از بروز تعارض منافع آشکار در این روش مدیریت شهری -شهرداری به جای آنکه بر حسن اجرای مقررات شهری و ساختمانی نظارت کند با سازنده شریک می‌شود که این می‌تواند زمینه سوء استفاده سازنده از بابت ضربه به حقوق شهروندان و کم‌فروشی در پروژه در حال ساخت را ایجاد کند- تامین مالی غیرنقد از محل ساختمان‌هایی که شهرداری مالک آنها می‌شود، دو مشکل را برای شهر رقم می‌زند.اولین مشکل، پروسه دشوار و نامعلوم تبدیل این ساختمان‌ها به منابع نقد برای پوشش هزینه‌های شهر است.
در دو سه سال اخیر تحت تاثیر رکود مسکن، عملیات تامین مالی از مسیر وصول درآمد غیرنقد -فروش ملک- در شهرداری با دشواری همراه شد طوری‌که سال گذشته «کمبود نقدینگی» به‌عنوان عامل اصلی تاخیر یا تعلیق ۷۴ درصد پروژه‌های نگهداشت پایتخت، ۶۷ درصد علت عقب ماندگی این پروژه‌ها را تشکیل داد.جالب آنکه، سال گذشته ۱۰۷ درصد منابع نقد بودجه شهرداری پایتخت وصول شد اما در بخش غیرنقد، فقط ۸۴ درصد منابع هدف‌گذاری شده در بودجه، به‌دست آمد.
مشکل دوم نیز به محدودیت دامنه دریافت‌کنندگان املاک تحت اختیار شهرداری برمی‌گردد.شهرداری املاکی را که از محل مشارکت با سرمایه‌گذاران ساختمانی به‌دست می‌آورد به‌خاطر اول ویژگی خاص واحدهای احداثی -بعضا لوکس یا تجاری- و دوم طلب پیمانکارانی که قرار است بدهی شهرداری به آنها به‌صورت غیرنقد پرداخت شود، برخی از این املاک را بدون اعلام عمومی، واگذار می‌کند.از سوی دیگر، وابستگی شهرداری به منابع غیرنقد حاصل از فروش املاک شهر، در عمل اختیارات ویژه‌ای را به مقام ارشد مدیریت شهری می‌دهد که نحوه استفاده از آن می‌تواند زمینه فروش غیرقانونی یا خارج از عرف و آغشته به ابهامات فراوان را به‌وجود بیاورد.
شهرداری علاوه‌بر املاکی که از محل مشارکت در سرمایه‌گذاری با سازنده‌ها به‌دست می‌آورد، صاحب زمین‌های خام باقی مانده در محدوده شهر هم هست. این زمین‌ها چنانچه با هدف تامین مسکن اقشار ضعیف بخواهد واگذار شود باید در قالب تعاونی‌های مسکن، به فروش برود. اما همین تعاونی‌های مسکن نیز باید در قالب ثبت نام عمومی، به این اراضی دسترسی پیدا کنند تا همه تعاونی‌های مسکن کارمندی و خصوصی متعلق به همه نهادها، سازمان‌ها و شرکت‌های مختلف، به‌صورت یکسان امکان دسترسی و انتخاب را داشته باشند.
تجربه سنوات دور نشان داده است در شهرهایی که زمین نایاب و تقاضای ملکی در آنجا فراوان است، امتیازهایی که در این حوزه به افراد داده می‌شود مستقیم وارد بازار سیاه و خرید و فروش می‌شود و عملا این نوع واگذاری‌ها به جای آنکه دست تقاضای مصرفی برسد، دستمایه فعالیت‌های سوداگری قرار می‌گیرد.اما فروش به شکل مزایده، به عرضه با قیمت واقعی ملک منتهی می‌شود و در نتیجه به‌خاطر از بین رفتن شکاف بین قیمت معاملاتی و قیمت واقعی، امکان سفته بازی ملکی نیز از بین می‌رود.دومین سرچشمه واگذاری نامتعارف، در عدم انتشار لیست املاک موجود تحت مالکیت شهر خلاصه می‌شود.
دسترسی عمومی به بانک اطلاعات املاک شهر شامل تعداد املاک، نوع ملک از بابت زمین یا ساختمان، موقعیت قرارگیری ملک و ارزش روز املاک، باعث شفاف شدن ارزش و ذخایر دارایی‌های سرمایه‌ای شهر می‌شود و این شفافیت امکان انحراف در فروش، اقدام نامتعارف در واگذاری یا بروز تخلف از مقررات را سلب می‌کند.
کارشناسان شهری می‌گویند: در شهرهای توسعه یافته جهان اگر چه فروش املاک شهر سهم ناچیزی از بودجه دولت‌های محلی را تشکیل می‌دهد اما نحوه واگذاری‌ها از قواعد مبتنی بر اصل شفافیت و عرضه عمومی تبعیت می‌کند. رعایت حقوق شهروندان در فروش اموال و املاک شهر باعث تقویت روحیه مشارکت عمومی در اداره شهر می‌شود. ماحصل این مشارکت، به شکل پرداخت به موقع شارژ شهری از سوی مالکان املاک مسکونی -همان عوارض نوسازی که سالانه توسط شهرداری از مالکان املاک دریافت می‌شود- بروز پیدا می‌کند.
در خیلی از کشورهای جهان، شهرداران ابرشهرها برای اجرای پروژه‌های بزرگ شهری، ابتدا از شهروندان نظرخواهی می‌کنند و در صورت موافقت و نظر مثبت، ریز هزینه‌ها و قیمت تمام شده پروژه اعلام عمومی می‌شود و حتی مسیرهای تامین منابع پروژه نیز به شهروندان اطلاع داده می‌شود.سرچشمه سوم واگذاری‌های نامتعارف املاک به نبود دیوان محاسبات شهری برمی‌گردد.در حال حاضر تنها نهاد ناظر بر فعالیت شهرداریها، شوراهای شهر هستند که از تخصص مالی کافی نیز برخوردار نیستند.
در عمده شهرهای جهان، دولت‌های محلی تحت نظارت دیوان محاسبات شهری قرار دارند و به‌صورت مرتب و دوره‌ای کلیه فعالیت‌های مالی و اقتصادی شهرداریها توسط دیوان کنترل می‌شود و با چارچوب تعریف شده در بودجه شهرداریها، تطبیق داده می‌شود.در ایران اخیرا تعدادی از اعضای شورای شهر تهران پیشنهاد تاسیس دیوان محاسبات شهری را مطرح کرده‌اند اما هنوز چنین نهادی شکل نگرفته است.
ارسال نظر