ابراهیم متقی

استاد دانشگاه تهران

اگرچه در ارتباط با ماهیت و میزان اثربخشی برجام رویکردهای مختلفی وجود داشت، اما واقعیت‌های برجام از دسامبر ۲۰۱۶ به بعد با نشانه‌های تراژیک، ابهام و تهدید همراه شده است. از دسامبر ۲۰۱۶ تا اوت ۲۰۱۷ طیف گسترده‌ای از تهدیداتی علیه ایران شکل گرفته که می‌تواند زمینه‌های لازم برای افول تدریجی برجام را فراهم سازد. در این دوران تحریم‌های اقتصادی آمریکا و تهدیدات کارگزاران اجرایی و راهبردی ایالات‌متحده در ارتباط با ایران افزایش یافته است.

سخنرانی دونالد ترامپ در مجمع عمومی سازمان ملل را می‌توان به‌عنوان نمادی از تهدیدات هشداردهنده‌ای دانست که به گونه‌ای اجتناب‌ناپذیر انعکاس سیاست‌های آمریکا در برخورد با ایران و برجام خواهد بود. وزرای امورخارجه انگلیس و فرانسه در برابر اقدام ایران برای آزمایش موشک خرمشهر واکنش نشان داده و آن را به منزله اقدامی در جهت نادیده گرفتن مفاد قطعنامه ۲۲۳۱ تلقی می‌کنند. چنین رویکردی از این جهت اهمیت دارد که بین قطعنامه ۲۲۳۱ و برنامه جامع اقدام مشترک رابطه متقابل و درهم تنیده‌ای وجود دارد.

تحریم‌های اقتصادی آمریکا علیه ایران در هر ماه و هفته‌ای ابعاد جدیدی پیدا می‌کند. از زمان تصویب و اجرای برنامه جامع اقدام مشترک تاکنون کنگره ایالات‌متحده و دولت آمریکا در چندین مرحله محدودیت‌های جدیدی علیه ایران تصویب و اعمال کرده‌اند. ازجمله این‌گونه تحریم‌ها می‌توان به تصویب قانون آیسا در دسامبر ۲۰۱۶، تصویب قانون سیدا در اوت ۲۰۱۷ و تحریم‌های مربوط به وزارت خزانه‌داری آمریکا را موردتوجه قرار داد. مقامات وزارت امورخارجه و حوزه راهبردی ایران به این موضوع اشاره داشته‌اند که تحریم‌های اعمال‌شده علیه ایران نقض روح و متن برجام است.

وزیر امورخارجه ایران در حاشیه مجمع‌عمومی سازمان ملل به این موضوع اشاره دارد که ایالات‌متحده مواد ۲۶، ۲۸ و ۲۹ برنامه جامع اقدام مشترک را نقض کرده است. هریک از رویکردهای درهم تنیده یادشده را باید به‌عنوان بخشی از سازوکارها و فرآیندی دانست که زمینه افزایش تضادهای سیاسی و راهبردی ایران و ایالات‌متحده را فراهم می‌سازد. در روزهای بعد از ریاست جمهوری دونالد ترامپ، این مساله مطرح می‌شد که در آینده ترامپ از چه سازوکارهایی برای محدودسازی قدرت ایران استفاده خواهد کرد؟

الگوی رفتاری زمامداران قدرت‌محور آمریکا را می‌توان بهره‌گیری از سازوکارهایی دانست که انگشت اصلی اتهام را متوجه ایران خواهد ساخت. سفر نیکی هیلی نماینده آمریکا در سازمان ملل در وین و دیدار با آمانو را می‌توان به‌عنوان بخشی از الگوی رفتاری ترامپ دانست که تلاش دارد تا ایران را در وضعیت اتهامی قرار دهد. برای تحقق چنین هدفی مقامات آمریکا درصدد هستند تا نشان دهند که ایران تمایلی به پذیرش مفاد برجام نداشته و بخشی از نشانه‌های ماهیتی و متنی برجام را نادیده گرفته است.

با توجه به چنین فرآیندی هم اکنون سه سناریو در ارتباط با چگونگی واکنش آمریکا در برخورد با ایران و برنامه جامع اقدام مشترک وجود دارد. رویکرد اول به این موضوع اشاره دارد که آمریکا از برنامه جامع اقدام مشترک خارج شود. گزینه دوم مربوط به شرایطی است که آمریکا از برجام خارج نمی‌شود، اما پایبندی ایران به برنامه جامع اقدام مشترک را نیز مورد پذیرش قرار نخواهد داد. گزینه سوم مربوط به شرایطی است که گنگره به موازات دولت از سازوکارهای محدودکننده در برخورد با ایران استفاده خواهد کرد. هریک از اقدامات یادشده دارای نتایج و پیامدهای خاص خود بوده و از سوی دیگر می‌تواند زمینه لازم برای واکنش متقابل ایران را به وجود آورد.

۱. امکان‌پذیری گزینه خروج آمریکا از برجام و واکنش احتمالی ایران

دونالد ترامپ در سخنرانی مجمع عمومی سازمان ملل به این موضوع اشاره کرد که برجام توافق بیشرمانه و بدترین توافق در تاریخ آمریکا بوده است. بیان چنین رویکردی نشانه‌هایی از امکان‌پذیری خروج آمریکا از برنامه جامع اقدام مشترک را نمایان می‌سازد. انجام چنین اقدامی مسوولیت حقوقی و راهبردی بیشتری برای آمریکا ایجاد خواهد کرد. به‌طور کلی اگر ترامپ از برجام خارج شود، در آن شرایط امکان اعاده تحریم‌های شورای‌امنیت علیه ایران وجود نخواهد داشت. صرفا تحریم‌های اقتصادی یکجانبه و تحریم‌های انعکاسی اعمال خواهد شد.

بخشی از سازوکارهای مربوط به سیاست کارگزاران اجرایی آمریکا در راستای بی‌اعتبارسازی برجام نزد نهادهای بین‌المللی و کشورهای جهان است. گزارش رکس تیلرسون، وزیر امورخارجه آمریکا در ارتباط با سیاست‌های منطقه‌ای ایران را باید به‌عنوان بخشی از سازوکارهایی دانست که زیرساخت‌ها و زمینه‌های تهدید بالقوه علیه جمهوری اسلامی را به‌وجود آورده است. نادیده گرفتن گزارش دبیرکل آژانس در ارتباط با فرآیند راستی‌آزمایی هسته‌ای را باید بخشی از سازوکارهایی دانست که مبنای اصلی رفتار ترامپ و کارگزاران کاخ‌سفید برای گسترش بحران علیه ایران را شکل می‌دهد.

ترامپ تلاش دارد تا نشانه‌هایی را منعکس سازد که به‌موجب آن ایران را مستحق محدودیت‌های اقتصادی و تحریم‌های جدید کند. انجام چنین اقداماتی در آینده نزدیک یعنی در اکتبر و نوامبر ۲۰۱۷ را باید به‌عنوان بخشی از سیاست جدید آمریکا برای نادیده گرفتن فرآیند «تعلیق مرحله‌ای» تحریم‌های اقتصادی ایران محسوب کرد. براساس گزارش آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، وزارت امورخارجه آمریکا هر سه ماه یک‌بار گزارشی از روند اجرای تعهدات ایران براساس توافق انجام‌گرفته در برنامه جامع اقدام مشترک را منتشر می‌سازد.

اگر آمریکا خواسته باشد تا از برجام خارج شود، چنین اقدامی تا نوامبر ۲۰۱۷ انجام خواهد شد. ادبیات به کار گرفته شده از سوی ترامپ عموما مبتنی بر سیاست تهدید و دیپلماسی اجبار بوده است. اینگونه ادبیات زمینه تجدید نظر در سیاست‌های عمومی آمریکا نسبت به ایران و برنامه جامع اقدام مشترک را فراهم می‌سازد. خروج ترامپ از برنامه جامع اقدام مشترک، امکان شکل‌گیری سیاست‌های متقابل از سوی ایران را امکان‌پذیر می‌سازد. چنین وضعیتی به منزله خروج ایران از معاهده عدم گسترش موسوم به NPT خواهد بود. انجام چنین اقدامی از سوی ایران آثار خود را در مشروعیت توافق‌های امنیتی و راهبردی بین‌المللی به وجود می‌آورد.

به همین دلیل امکان‌پذیری خروج آمریکا از برنامه جامع اقدام مشترک دور از ذهن به نظر می‌رسد. هزینه‌های چنین اقدامی نه تنها برای آمریکا بلکه برای سیاست و امنیت جهانی افزایش خواهد یافت. از همه مهمتر آنکه خروج آمریکا از برنامه جامع اقدام مشترک، موقعیت دیپلماسی منطقه‌ای و راهبردی ایران را کاهش خواهد داد. به‌طور کلی باید به این موضوع اشاره داشت که گزینه خروج ترامپ از برنامه جامع اقدام مشترک، نه تنها هزینه‌های راهبردی آمریکا بلکه مقیاس امنیت بین‌الملل را تحت تاثیر قرار خواهد داد.

۲. امکان‌پذیری گزینه عدم تعلیق تحریم‌های مرحله‌ای ایران از سوی آمریکا

بر اساس مفاد برنامه جامع اقدام مشترک، تحریم‌های اقتصادی ایران پایان پیدا نمی‌کند، بلکه کشورهای مختلف بر اساس گزارش مرحله‌ای آژانس بین‌المللی انرژی اتمی، تعلیق تحریم‌ها را برای زمان محدودی مورد تایید قرار می‌دهند. تاکنون ایالات متحده مبادرت به تایید فرآیندهای راستی‌آزمایی آژانس درباره برنامه هسته‌ای ایران کرده است. آنچه در ادبیات ترامپ، جیمز متیس و تیلرسون مشهود است، بهره‌گیری از گزینه عدم تعلیق تحریم‌های مرحله‌ای ایران در نوامبر ۲۰۱۷ خواهد بود. اگرچه نهادهای سیاسی آمریکا هم اکنون محدودیت‌هایی را در ارتباط با حوزه‌های اقتصادی و راهبردی ایران به وجود آورده‌اند، اما چنین اقدامی به مفهوم نادیده گرفتن کلیت برنامه جامع اقدام مشترک محسوب نمی‌شود. ترامپ در زمره کازینودارهایی است که با اخلاق حرفه‌ای ریسک آشنایی دارد. ترامپ تلاش زیادی خواهد داشت تا ایران را در وضعیت محدودیت اقتصادی و راهبردی قرار دهد.

طبیعی است که بهره‌گیری از الگوهایی همانند تهدید، بلوف و افزایش ریسک را می‌توان در زمره سازوکارهایی دانست که محدودیت‌های بیشتری را علیه ایران ایجاد خواهد کرد. تحریم‌های جدید علیه ایران درباره موضوعات موشکی و روندهایی است که از آن به‌عنوان نقش ایران در حمایت از تروریسم نام برده می‌شود. هر یک از این اقدامات دارای ریشه‌های تاریخی خاص خود بوده و زمینه‌های لازم برای ایجاد محدودیت علیه ایران در گذشته را به‌وجود آورده است.

الگوی کنش ترامپ ناشی از ابهاماتی است که در برجام وجود دارد. هرگونه ابهام، زمینه لازم برای انجام اقدامات تهاجمی‌تری علیه کشورهایی را به وجود می‌آورد که از قابلیت راهبردی محدودتری برخوردارند. متن برجام به گونه‌ای تنظیم شده که هر رئیس‌جمهوری می‌تواند بر اساس ادراک و اهداف راهبردی خود آن را تفسیر کند. اوباما چنین متنی را در قالب قرارداد حقوقی تنظیم کرد، در حالی که ترامپ با استناد به همان متن تلاش دارد تا ایران را به‌عنوان ناقض روح برجام معرفی کند. چنین رویکردی در قالب نشانه‌های ادراکی امنیت جامع انجام می‌گیرد.

۳. گزینه نقش‌یابی کنگره و تصمیم‌گیری درباره برجام

کنگره آمریکا در زمان تنظیم برنامه جامع اقدام مشترک نتوانست هیچ اقدام موثری برای محدودسازی و نادیده گرفتن برجام به‌عنوان توافق بین‌المللی را به انجام رساند. باراک اوباما و طرفداران برنامه جامع اقدام مشترک در کنگره آمریکا از سازوکارهای مربوط به محدودسازی ایران در قالب الگوهای مرحله‌ای و عدم توازن راهبردی استفاده کردند. آنان همچنین از سازوکار مربوط به «فیلی باستر» استفاده کردند تا تلاش گروه‌های محافظه‌کار برای بی‌اثرکردن برجام را خنثی سازند.

آینده رفتار سیاست خارجی ترامپ در برخورد با برنامه جامع اقدام مشترک آمریکا ماهیت ساختاری خواهد داشت. نشانه‌های ساختاری به‌مفهوم پیوند نقش‌آفرینی عوامل بوروکراتیک، فردی و نهادی خواهد بود. در این فرآیند، دونالد ترامپ بر اساس نشانه‌های مربوط به امنیت جامع، از الگوی کنش دیپلماتیک برای نادیده گرفتن حقوق اقتصادی و راهبردی ایران بهره می‌گیرد. ترامپ تلاش دارد تا بر اساس فرآیندهای هنجاری مربوط به توافق هسته‌ای، زمینه‌های لازم برای نادیده گرفتن انتظارات راهبردی ایران را به وجود آورد.

نتیجه‌گیری

ترامپ براساس مفاد حقوقی و اجرایی آن تلاش دارد تا موضوعات منطقه‌ای و قابلیت موشکی ایران را نیز در فضای مذاکرات راهبردی قرار دهد. چنین رویکردی به گونه‌ای اجتناب‌ناپذیر بر روندهای سیاست خارجی ایران تاثیر به جا می‌گذارد. علت آن را باید در ماهیت و ساختار برجام دانست. هر قاعده حقوقی در سیاست بین‌الملل و نظام جهانی بر اساس معادله قدرت و فضای عمومی تحلیل می‌شود. بنابراین در نگرش امنیت جامع، برجام صرفا به‌عنوان قاعده حقوقی تفکیک شده از سیاست جهانی نخواهد بود. با توجه به چنین فرآیندی است که دو سال بعد از تصویب و اجرایی شدن برنامه جامع اقدام مشترک، نه تنها تحریم‌های راهبردی فراروی ایران کاهش پیدا نکرده، بلکه به گونه قابل توجهی نیز افزایش یافته است.

اگر دونالد ترامپ درصدد است تا زمینه محدودسازی مجدد قدرت ایران را در حوزه‌های موشکی، تسلیحات متعارف و یا نقش منطقه‌ای به وجود آورد، به مفهوم آن است که برنامه جامع اقدام مشترک هیچگونه بازدارندگی برای اهداف اقتصادی و راهبردی ایران پیش‌بینی نکرده است. در این ارتباط تأکید شده است که ایران هرگز به‌دنبال دستیابی و یا گسترش هیچ‌گونه سلاح هسته‌ای نخواهد بود. هدف از فرآیندهای شفاف‌سازی و اطمینان‌یابی را باید رفع نگرانی‌های راهبردی جهان غرب دانست. در حالی که نسبت به دغدغه‌های راهبردی ایران در ارتباط با پایان دادن به تحریم‌های اقتصادی برجام دارای نگرش منفعلانه‌ای بوده است.

روند موجود بیانگر آن است که ترامپ از گزینه خروج از برجام استفاده نخواهد کرد. کشورهای جهان خروج از برجام را به معنای سیاست ضعف برای آمریکا تلقی خواهند کرد. نکته دوم اینکه ترامپ موضوع برجام را به کنگره واگذار نخواهد کرد. زیرا برجام مبتنی بر توافق دولت ایران با قوه مجریه آمریکا بوده است. به همین دلیل ترامپ از سازوکارهای مربوط به اعمال فشار بیشتر علیه ایران بهره گرفته تا زمینه برای ناکارآمدی برجام به وجود آید. به این ترتیب، امکان اعمال محدودیت‌های بیشتر آمریکا علیه ایران در چارچوب تحریم‌های کنگره، تحریم‌های وزارت خزانه‌داری و تلاش برای پیوند برنامه جامع اقدام مشترک با روند کنترل قابلیت‌های موشکی ایران در آینده وجود خواهد داشت.

امکان‌پذیری سناریوهای آمریکا در برجام و الگوی واکنشی ایران