فراز و فرود شوراها از آغاز تا امروز
پیشینه قانون شوراها، یا به تعبیر آغازین خود انجمن‌های بلدیه، به تشکیل نخستین نهاد قانون گذاری (مجلس شورای ملی) می رسد. به عبارت دیگر، یکی از نخستین قوانین مصوب مجلس شورای ملی، قانون بلدیه است که در سال 1325 قمری برابر با 1286 خورشیدی به تصویب رسید و به این ترتیب یکی از آرمان‌های بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشید. بهره مندی شهروندان از حق انتخاب کردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمینه مدیریّت و اداره شهرها در زمره حقوق سیاسی قرار می‌گیرد. از همین رو، نخستین مقطع تاریخی بررسی قانون شوراها، باید زمانی باشد که برای اوّلین بار حقوق سیاسی مردم ایران به رسمیّت شناخته شد. این زمان، سالهای آغازین دهه هشتاد سده دوازدهم هجری خورشیدی است که انقلاب مشروطیّت به ثمر نشست و مجلس شورای ملی به قانون گذاری پرداخت. در طول بیش از 95 سال از تصویب اولین قانون انجمن‌های بلدیه در کشور ما، تشکیل شوراهای شهر و روستا با فرازها و فرودهای فراوانی مواجه بوده است که بخشی از آن در پی می‌آید. آرمان‌خواهی‌های مشروطیت از 1284 تا 1304 خورشیدی در این دوران که مصادف با آخرین سالهای سلطنت خاندان قاجار و روی کار آمدن حاکمیّت پهلوی است، نخستین قانون بلدیه یا به تعبیر امروزی قانون شهرداری، به تصویب مجلس می‌رسد. این قانون مصوب 20 ربیع الثانی 1325 قمری، مصادف با 1286 خورشیدی است. قانون مذکور 5 فصل و 108 ماده دارد که عناوین فصول پنج گانه آن عبارتند از : فصل اول: قواعد کلی، فصل دوم: در باب تشکیل انجمن بلدیه، فصل سوم: ترتیب و وظایف انجمن بلدیه، فصل چهارم: اداره بلدیه، فصل پنجم: در باب مستخدمین بلدیه. اختصاص دو فصل از 5 فصل قانون بلدیه به انجمن نشان دهنده اهمیّت محوری انجمن در ساختار بلدیه یا شهرداری است. قانون مذکور سازمان مدیریّت شهری را ترکیبی از انجمن بلدیه، اداره و شعب جزو آن می‌داند. این قانون به تفصیل موضوعاتی مانند چگونگی انتخاب اعضاء و تعداد آنان، شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتیب انتخاب اعضای انجمن و تعداد آنان و چگونگی اداره آنان را بیان کرده‌است. نکته قابل توجه در زمینه شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان این است که قانون، واجدان شرایط را محدود به تمکن مالی کرده‌است. بر اساس ماده 12 قانون آنها باید این شرایط را داشته باشند: حداقل سن 21 سال، دادن مالیات یا داشتن خانه و مستغلات یا اراضی در محدوده شهر که در شهرهای بزرگ هزار و در شهرهای متوسط پانصد و در شهرهای کوچک سیصد تومان ارزش داشته باشد. نکته دیگر این که بر اساس ماده 15 قانون، طایفه نسوان و اشخاص معروف به ارتکاب قتل و سرقت، مجازات دیدگان قانونی به سبب جنحه رضایت، ورشکستگان و اشخاص خارج از رشد در زمره محرومان از انتخاب قرار داشتند. ماده 60 فصل سوم قانون، زمان تشکیل انجمن را یک هفته پس از انجام انتخابات اعضای انجمن بلدیه تعیین کرده‌بود. بر اساس ماده 63 و64 زمان عضویّت چهار سال بود و فعالیّت در انجمن افتخاری محسوب می‌شد. رئیس انجمن نیز از میان اعضا و با اکثریت آرا انتخاب می‌شد. حکم رئیس انجمن پایتخت و کرسی‌های ایالت (مرکز استان) از طرف شاه و رؤسای انجمن بلدیه شهرهای دیگر از طرف وزیر داخله (کشور) ابلاغ می شد. ماده 70 در 21 زمینه وظایف انجمن را بر می‌شمارد. وظایفی مانند «انتخاب اجزاء بلدیه و مستخدمین»، «تعیین مقرری برای مستخدمین بلدیه»، «مداقه عمل در بودجه»، «تبدیل عوارض جنسی به نقدی»، «تعیین تعدیل نرخ گوشت، نان و سایر ارزاق و میزان اجرت کالسکه‌های کرایه و تراموای و سایر اسباب حمل و نقل» و «تعیین محلّی برای سپردن و نگاهداری اطفال و مجانین». ماده 71مقرر کرده‌بود فهرست جلسه‌های سال آینده انجمن در برج حوت تهیه و اعلان شود. اما نکته قابل تأمّل در ماده 78 این قانون است که نشانگر توجه قانون گذار به وضعیّت فوق العاده یا مخاطره آمیز است. این ماده مقرّر می‌دارد برای اعتبار قرار دادهای انجمن بلدیه حتما باید نصف اعضا حاضر باشند و در جلساتی که در مواقع بلیات ارضی و سماوی و یا جنگ به طور فوق العاده تشکیل می‌شود، از این قاعده صرف نظر خواهد شد و قرار‌داد انجمن با حضور هر قدر از اعضا معتبر خواهد بود. ارتباط میان انجمن بلدیه و حکومت در موارد 85 تا 88 بیان شده است. برخی از قرار‌دادهای انجمن مانند «تعیین قیمت اراضی شهر که فروخته یا ابتیاع شود»، «تعدیل و تسفیل قیمت نان، گوشت و سایر ارزاق» و «تغییر در نقشه شهر و ترتیب نقشه جدید» و «تمامی دستورالعمل‌هایی که انجمن بلدیه برای ادارات بلدیه و ادارات خیریه -که در شهر است- ترتیب می‌دهد» باید به امضای حاکم می‌رسید و برخی دیگر مانند: «تسخیر عوارض جنسی شهر»، «به خرج شهر، کوچه‌ها و پیاده رو‌ها را پاک کردن و نگه‌داشتن مستحفظین حریق و تنظیفات بلدیه و ترتیب زیر آب سازیها»، «استقراضات و ضمانت‌هایی که از طرف شهر می‌شود» و «ترتیب دستورالعمل‌های مراجعه به ادارات خیریه و حفظ اموال غیر منقول شهر در پایتخت و کرسی‌های ایالت و ولایت» به امضای وزیر داخله. ماده 90 این قانون وظیفه وضع قواعد و مقرّرات را درباره موضوعاتی مانند بهداشت و نظافت و ایمنی شهری بر عهده انجمن گذارده بود. بر اساس این ماده انجمن بلدیه می‌تواند قواعد را در باب تنظیفات کوچه‌ها و دستورالعمل‌های ساختن پشت‌بامها و ناودانها و پاکیزگی مجاری و اقدامات ضد عفونت و تمیزی میدان‌ها و اقدامات ضد حریق و حفظ حراست اهالی از مواد محترقه و غیره را ترتیب دهد. ماده 93 قانون بلدیه سال 1283 مقرر نمود که اداره بلدیه تحت ریاست رئیس انجمن بلدیه «کلانتر» باشد. کلانترنام قدیم شهردار بود. بنابراین قانون مذکور، رئیس انجمن بلدیه را به عنوان رئیس اداره بلدیه یا شهرداری شناخت. قانون همچنین مقرّر کرده‌بود که کلانتر یکی از اعضای اداره بلدیه را به انتخاب انجمن بلدیه به عنوان معاون خود انتخاب کند و معاون -که به حکم وزیر داخله استقرار یافت- در هنگام غیبت یا بیماری کلانتر قائم مقام او باشد. اما حق بازرسی و رسیدگی به اداره بلدیه و ادارات مربوط به آن در اختیار حاکم (تقریباً معادل فرماندار کنونی) بود. او می‌توانست هر گاه در اعمال اداره بلدیه مواردی خلاف قاعده و دستورالعمل‌ها می‌بیند به اداره بلدیه یا شهرداری اخطار نماید و در صورت بی توجهی بلدیه، حاکم مراتب را به اطلاع انجمن بلدیه می‌رساند. قانون این موضوع را هم پیش بینی کرده‌بود که در صورت هم رأی شدن انجمن بلدیه با اداره بلدیه، حاکم می‌توانست مسئله را به وزیر داخله تقدیم کند. اگر چه حکم وزیر داخله برای اداره بلدیه لازم الاجرا بود ولی انجمن بلدیه می‌توانست مادامی که دیوانخانه ادارات (تقریبا معادل دیوان عدالت اداری) تشکیل نشده، به کمیسیونی مرکّب از اعضای شورای ملی و سنا، با تعداد مساوی شکایت نماید. مواد 99 و 100 این قانون این حق را به انجمن بلدیه می‌داد تا برای اداره بهتر امور شهری، کمیسیون‌های اجرایی تشکیل دهد. تمامی این کمیسیون‌ها باید زیر نظر بلدیه و موافق دستورالعمل‌های انجمن بلدیه رفتار می‌کردند. البته ریاست کمیسیون‌ها با اعضای اداره بلدیه بود. اما در صورت نیاز امکان انتخاب رئیس از خارج بلدیه در قانون (ماده 100) فراهم شده بود. همچنین ماده 104 قانون، کلانتر، معاون کلانتر، اعضای اداره بلدیه و منشی این اداره را جزو مستخدمان دولتی محسوب کرده‌و در ترفیع رتبه و سایر حقوق، حکم مستخدمان دولتی برایشان می‌شناخت. مدت خدمت این افراد چهار سال بود. در صورت استعفا، انفصال کلانترها در پایتخت و کرسی‌های ایالت منوط به اجازه شاه بود اما در شهرهای متوسط و کوچک و نیز در مورد معاونان کلانترها به طور کلی منوط به اجازه وزیر داخله بود. نکته قابل توجه و جالب دیگر در این قانون آن بود که کلانتر یا شهردار و کارکنان بلدیه باید نشان لباس ویژه ای می‌داشتند. ماده 106 مقرر می‌کرد: «کلانتر و معاون او و اعضای اداره بلدیه و اجزای دوائر و انجمن‌های جزو آن، علامتی موافق نقشه و نمونه که به امضای همایونی رسیده خواهند داشت و ملبوس معینی به ترتیب مخصوص به آنها داده می‌شود.» در مجموع به نظر می‌رسد با وجود نقدهایی که امروز می‌توان بر این قانون داشت -مانند بی توجهی به حقوق زنان- اما با در نظر گرفتن شرایط آن روز جامعه ایران، این قانون نوآور بوده است. ضمن آنکه هیچ نهادی نمی توانست انجمن بلدیه را منحل کند، قدرتی که حتی امروزه هم شورای اسلامی شهر از آن بهره مند نیست. برای داشتن درک بهتر از شرایط آن روز ایران، تنها کافی است اشاره شود که بنا به احتساب باریر در آن دوره جمعیت ایران 86/9 میلیون نفر، امید به زندگی کمتر از 30 سال و میانگین سنّی جمعیت در حدود 25 سال بود و 90 درصد جمعیّت شاغل، به کشاورزی و فعالیّت‌های وابسته به آن اشتغال داشت و بقیه به خرده فروشی و خدمات عمومی و خصوصی مشغول بودند. بیش از 95 درصد جمعیت بی سواد بود و به غیر از تعداد قابل ملاحظه ای مکتب خانه و معدودی کلاس که از سوی مبلغان مسیحی اداره می‌شد، تنها 21 مدرسه ابتدایی جدید و یک دبیرستان در کشور وجود داشت. تحقّق مناسب یک قانون و دستیابی به اهدافی که منظور قانونگذار است هنگامی میسر خواهد بود که بستر اقتصادی-اجتماعی لازم فراهم باشد. قانون بلدیه سال 1286 شمسی با وجود نوآوری به سبب شرایط جامعه ایران هیچ گاه تحقق کامل نیافت و تشکیل انجمن بلدیه، به تهران و احیاناً یکی دیگراز شهرهای بزرگ کشور محدود گردید. شرایط ناگوار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ایران پس از جنگ جهانی اول و بازماندن انقلاب مشروطیت از رسیدن به اهدافش، اوضاع نامساعدی به وجود آورده بود. خرابی‌های ناشی از جنگ و سطح روابط بازرگانی، ضعف دولت مرکزی و سایر معضلات باعث خرابی اقتصاد کشور شده بود. خزانه کشوری تهی بود و تجارت خارجی و داخلی یا شدیداً محدود یا به طور کامل قطع شده بود. زمین‌های زیر کشت و تعداد دامها به مقدار زیاد کاهش یافته، قیمت نان و سایر کالاهای مصرفی چند برابر گران شده و بازار احتکار رواج پیدا کرده بود. گرسنگی بیداد می‌کرد و بیماری تیفوس و سایر امراض شیوع یافته بود. جمعیت ایران کم شده و بعضی از نواحی ایران به نقاط غیر مسکونی مبدّل شده بود. از نظر سیاسی، به واسطه ضعف دولت مرکزی در ایالات، نیروهای گریز از مرکز قومی و منطقه ای توانستند کشور را با خطر تجزیه مواجه کنند. استقرار و حضور نیروهای نظامی انگلیس در مناطق مختلف کشور، استقلال و حاکمیّت ایران را از میان برده بود. اوضاع از فقدان وحدت ملی، فضای سیاسی، آشفتگی و فقر اقتصادی، نا امنی و فساد و بی لیاقتی اداری حکایت می‌کرد. روشن است که در فقدان نظام شهرنشینی و اخلاق شهروندی، دست یابی به آرمانهای متصور برای انجمن بلدیه و نقش آن در اداره شهرها بیشتر به آرزویی خام می‌ماند تا برنامه‌ای واقع گرایانه و قابل پیاده شدن. از کف رفتن قانون بلدیه مشروطیت از 1304 تا 1320 خورشیدی در اوضاع و احوالی که بر شمردیم، رضاخان در پی کودتای سوم اسفند 1299 برای تصاحب قدرت گامهای پرشتابی برداشت. او از هنگام کودتا که به وزارت جنگ دست یافت تا سال 1302 که به رئیس الوزرایی رسید، در فاصله پنج کابینه تشکیل شده در این دوره، موقعیت خود را در عرصه‌های گوناگون به سرعت تحکیم نمود و تمامی ارتش را به زیر فرمان خود درآورد و با رسیدگی به افسران و سربازان در میان آنان محبوبیت ویژه ای بدست آورد. سرکوب نهضت، شورش‌های عشیره ای و منطقه ای و برقراری امنیّت در راه‌ها موقعیت او را تحکیم کرد. او در سال 1304 در پی تصویب مجلس مؤسّسان مبنی بر تغییر سلطنت از خاندان قاجار به پهلوی، شاه ایران شد. در دوره او در پرتو نوسازی ( Modernization ) با اقداماتی از جمله بازسازی و تشکیل ارتش نوین، ساخت کارخانه‌های صنعتی، ایجاد راه‌های جدید و راه‌آهن سراسری، تأسیس دانشگاه تهران، رواج آموزش نوین و تأسیس ادارات جدید، چهره ایران تا اندازه زیادی تغییر کرد. اما در زمینه مسائل شهری، عمده توجه دولت رضاشاه به تغییر ظاهر شهرها به ویژه تهران بود. برای نوسازی شهرها احساس شد نخست باید نهادهای اداری مناسب با قوانین مختلف از جمله قوانین شهرداری، شهرسازی و ثبت املاک بوجود آید. این فرایندی بود که در این دوره 17 ساله به تدریج صورت گرفت. برای آغاز اصلاحات در تهران، اکتبر 1299 یک مشاور آمریکایی در زمینه حکومت شهری و یک مهندس آمریکایی برنامه ریزی شهری را به خدمت گرفت. قانون بلدیه مصوّب 1286 لغو گردید و برای تمرکز بیشتر نظام برنامه ریزی و تأمین اعتبار مالی شهرداری‌ها، قانون بلدیه دیگری در سال 1309 به تصویب رسید. این قانون انتخاب شهردار و سایر اعضای شهرداری را در اختیار وزارت داخله قرار داد. قانون جدید 8 ماده و 3 تبصره داشت و گر چه توانست مشکلاتی از جمله تأمین اعتبارات مالی ضروری برای اداره امور شهرداری را تا اندازه ای حل کند (موارد 1 و 2)، امّا با تضعیف نقش انجمن بلدیه، در عمل آرمان‌های قانون بلدیه مصوّب دوران مشروطیت را در زمینه مشارکت شهروندان در اداره امور کم رنگ کرد. ماده چهاردهم مقرر می‌داشت: «رئیس اداره بلدیه که از طرف وزارت داخله معین می‌شود، مسئول اجرای دستور اصلاحات بلدی است که از طرف دولت و انجمن بلدی تصویب شده باشد.» ماده پنج این قانون وضعیت نمایندگان و وظایف انجمن را به شرح زیر مشخص کرد: «عده اعضای انجمن بلدی در پایتخت و سایر شهرها بر حسب مقتضیات محل حداقل 6 نفر خواهد بود. شرایط انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان و طرز انتخاب و مدت تصدی اعضای انجمن و سایر وظایف آنها مطابق نظام نامه ای که به تصویب کمیسیون داخله مجلس شورای ملی خواهد رسید، معین گردید.» تنها موضوع روشن این قانون در مورد انجمن‌های بلدی، اجازه وضع عوارض محلّی به آنها بود. بر اساس ماده 6 این قانون «مجلس شورای ملی به انجمن‌های بلدی اجازه می‌دهد که برای تأمین مصارف بلدی هر محل به تنظیفات و روشنایی و تعمیرات و احتیاجات صنفی و معارفی بلدی و امثال آن، عوارض محلی وضع نماید. نحوه وضع عوارض مزبوره به این نحو خواهد بود که انجمن بلدیه هر محل، عوارضی را که برای تأمین مقاصد مذکور در فوق لازم می‌داند، توسط رئیس بلدیه محل به وزارت داخله پیشنهاد خواهد نمود که پس از موافقت هیات دولت به موقع اجرا گذارده خواهد شد.» اقدامات دولت در زمینه مسائل شهری سبب شد کالبد شهرها تغییرات فراوانی بیابد. مهم ترین تغییر کالبدی شهری در این دوره، پیدایش خیابان‌ها و میادین جدید و تعریض خیابان‌های قدیمی بود ؛ تحولی که اساسی ترین نقش را در دگرگونی سیمای شهر اجرا کرد. البته در اداره شهرها چنان سازمان داده شده که کلانتران شهری، کدخداها و دیگر مسئولان نظام قدیمی محله از بین رفت. با آنکه از نظر ایجاد بسترهای مناسب برای شهروندان در اداره امور شهرها در این دوره اقدامی صورت نگرفت - بلکه با ایجاد حکومت سانسور و خفقان، آزادیخواهی و عدالت طلبی سرکوب شد - اما در دوره حکومت رضاشاه در فاصله 16 سال، جمعاً 16 شهرداری در ایران تاُسیس گردید. در این دوره میانگین تاًسیس شهرداری‌ها در هر سال یک شهرداری بود. این رقم به خوبی نمایشگر رشد شهرنشینی و توجه دولت به تاًسیس شهرداری حتی در مناطقی که شباهت چندانی به شهر نداشته اند، است. قانون تشکیل شهرداری‌ها، انجمن شهرها و قصبات از 1320 تا 1332 خورشیدی حمله متفقین در شهریور 1320 به ایران سبب شد رضاخان از سریر قدرت به زیر آید و به تعبیری به خروجی ناخواسته از کشور تن در دهد. متّفقین ایران را اشغال کرده‌بودند و محمدرضا جانشین رضاخان -که بر اثر تلاش‌های محمد علی فروغی تاج و تخت پدر را تصاحب کرده‌بود- به علت بی تجربگی و جوانی، بیشتر به مقامی تشریفاتی شبیه بود تا پادشاهی قدرتمند و صاحب نفوذ. تمایلات، خواسته‌ها و نیازهای سیاسی، اجتماعی و اقتصادی که در دوره 16 ساله حاکمیّت رضاخان سرکوب شده و اجازه بروز نیافته بود، به ناگاه میدان را خالی یافته و چندپارگی سیاسی کشور را سبب شدند. در 16 سال گذشته، قدرت کاملا در دست‌های یک مرد متمرکز شده بود. اما در 12 سال بعد -یعنی از سقوط رضا خان تا مرداد‌ماه سال 1332- قدرت در بین پنج قطب جداگانه دست به دست شد ؛ دربار، مجلس، کابینه، سفارتخانه‌های خارجی و مردم. این مراکز قدرت، بیشتر درگیری‌های خود را به درون کابینه کشاندند که نتیجه آن بی ثباتی دائمی این نهاد بود. اما در همین دوره یعنی 4 مرداد 1328 سوّمین قانون شهرداری کشور با عنوان «قانون تشکیل شهرداری‌ها و انجمن شهرها و قصبات» در 7 فصل و 5 ماده به تصویب رسید و جایگزین قوانین پیشین گردید. اگرچه این قانون نسبت به قانون قبلی که در دوره رضاخان به تصویب رسیده بود مترقی به نظر می‌رسید، اما تصمیم گیری و انتخاب شهردار را به طور کامل به انجمن شهر نداد. ماده 4 این قانون مقرّر داشت در هر شهر انجمنی خواهد بود که از طرف اهالی مستقیما و با رأی مخفی و با اکثریت نسبی به مدت 4 سال انتخاب می‌شود. عده آنها در مرکز شهرستان و قصباتی که عده نفوس آن از 10 هزار نفر تجاوز نکند، 6 نفر و حداکثر تعداد نمایندگان یک شهر از 25 نفر تجاوز نمی کند، مگر در شهرستان تهران که 30 نفر نماینده خواهد داشت. نمایندگان هر شهر به تناسب جمعیّت از 30 نفر به بالا به محلّات مختلف تقسیم و هر محل نماینده خود را تعیین و برای تشکیل به انجمن شهر معرّفی می‌کند. وزارت کشور تعداد نمایندگان هر شهر را با توجه به جمعیّت تعیین و همچنین نقشه محلّات شهر را ترسیم و نواحی را اعلام می‌دارد. همان گونه که این ماده نشان می‌دهد، قانون گذار دقت لازم را در مورد پیوند ژرف و کامل انجمن شهر با شهروندان به کار برده و در قانون پیش بینی کرده‌است که در شهرهای بزرگ نمایندگان انجمن شهر باید از محلّات مختلف شهر انتخاب شوند. براساس یافته‌های جامعه شناسی، هر گاه تعداد افراد یک گروه افزایش یابد، گروه از حالت گروه نخستینPrimary خارج و تبدیل به گروه Secondary می‌گردد. گروه نخستین یک سری ویژگی‌های بنیادی دارد که عبارت اند از: «تماس مستقیم، صمیمانه و رو در روی اعضای گروه بایکدیگر، پیوندهای عاطفی نیرومند و پایداری، دوام و استحکام پیوندهای محبّت میان اعضا.» ویژگی‌های گروه دوّمین نیز از این قرار است: «پیوندهای عاطفی اندک میان اعضا، عدم پایداری احساس تعلّق به گروه، گرد هم آمدن اعضای گروه برای یک منظور عملی معیّن و روابط رو در روی بسیار محدود میان اعضا.» در شهرهای بزرگ امکان تماس مستقیم و رو در رو میان تعداد زیادی از افراد و نمایندگان آنها از میان می‌رود. از همین رو به نظر می‌رسد موضوع انتخاب نمایندگان انجمن شهر از سوی محلات شهر که در آن از ویژگی‌های گروه نخستین بیشتر وجود دارد، امری منطقی بوده و هست. تحکیم خودکامگی و شکست انجمن‌های شهر از 1332 تا 1357 خورشیدی پس از سرنگونی دولت دکتر مصدق، شاه به سرعت به تحکیم پایه‌های قدرت خود پرداخت. عوامل کودتا مناصب مهمی را در حکومت دریافت کردند. کمک مالی آمریکا به ارزش 145 میلیون دلار به یاری شاه آمد و دولت را از ورشکستگی نجات داد. شاه در دهه 1330 بر بخش‌های بیشتر جامعه بویژه طبقه روشنفکر و کارگر کاملاً مسلط بود. استانداران با استفاده از ژاندارمری و شهربانی به شدت بر انتخابات نظارت می‌کردند و به این ترتیب عنان اختیار دو مجلس شورای ملی و سنا را در اختیار داشتند. اگر چه شاه پایه‌های حکومت خود را تثبیت کرد، اما شکست نهضت دموکراسی در ایران، ضربه‌های سنگینی به آرمان خواهی‌های مردم وارد کرد. در چنین شرایطی، قانون جدید شهرداری در یازدهم تیرماه سال 1334 به تصویب کمیسیون مشترک رسید. قانون جدید همان لایحه قانون شهرداری بود که در آن اصلاحاتی انجام شده بود. قانون سال 1334، 95 ماده داشت و فصول دوم تا چهارم آن مختص به انجمن شهر بود. بر اساس ماده 4 هر حوزه شهر انجمنی داشت که اعضای آن مستقیماً با رأی مخفی و اکثریت نسبی برای مدت چهار سال انتخاب می‌شدند. میزان حق الجلسه طبق آیین نامه ای بود که وزارت کشور تهیه و به تصویب هیات دولت می‌رساند اما پیش از آن عضویت در انجمن شهر افتخاری بود. اجازه انتخاب شهردار دیگر به اعضا انجمن داده نشد. اگرچه موارد متعددی از قانون شهرداری مصوب سال 1334 مورد تجدید نظر قرار گرفت اما کلیت آن تا امروز باقی مانده است. طبق این قانون، شهرداری به دو قسمت سیاست گذاری و اجرا تقسیم شد که قسمت سیاست گذاری و برنامه ریزی با انجمن شهر و قسمت اجرا با شهردار بود. با توجه به ضعف انجمن‌های شهر، شاه از وزارت کشور درخواست توضیح کرد. علت این ضعف را دو چیز دانستند، نخست ضعف مردم (که عدم رشد سیاسی و اجتماعی مردم سبب شکست انجمن‌های شهر شده است) و دوم دخالت و نفوذ ماموران دولت درکار انتخابات شهر. ولی علت اصلی عدم تحقق جایگاه و وظایف قانونی انجمن‌های شهر در دوره پهلوی ضعف خود انجمن‌ها بوده است. نگاهی کلان به قوانین شوراها از 1286 تا 1357 نشان می‌دهد در ابتدای تأسیس شهرداری یا بلدیه در ایران، سازمان اداری شهرداری به گونه ای طراحی گردید که درآن انجمن بلدیه از بلدیه جدا نبود و رئیس انجمن به عنوان کلانتر یا شهردار که مستخدم دولت محسوب می‌گردید انجام وظیفه می‌نمود و هر یک از اعضای انجمن نیز ریاست کمیسیون‌هایی را برای اداره امور بلدیه بر عهده داشته است. این ترکیب مدیریتی، متفاوت از ترکیبی بود که بعدها و در حال حاضر مرسوم است. در ترکیب جدید میان شورا و شهرداری جدایی وجود دارد و شورا صرفاً وظیفه تصویب بودجه و برنامه و نظارت را برعهده دارد. از ویژگی‌های دیگر این که هیچ نهاد دولتی حق انحلال انجمن یا شورا را ندارد. با قدرت گیری حکومت مرکزی در دوره رضاخان، شهرداری به اداره خدماتی تبدیل گردید و نگاه‌ها به شهرداری تغییر کرد. این نگاه حتی با روی کار آمدن دولت مصدق نیز بهبود نیافت و تا پایان نظام پهلوی ادامه پیدا کرد. به این ترتیب با وجود تلاش‌های فراوان اهداف مورد نظر بلدیه و شورای شهر تعمیم پیدا نکرد. انقلاب اسلامی و شوراها از 1357 تا 1378 خورشیدی تشکیل شوراها به عنوان یکی از برنامه‌های اصلی انقلاب اسلامی در دوران مبارزه از سوی امام خمینی رهبر کبیر انقلاب عنوان شد و این موضوع به یکی از خواست‌های مردم در طول دوران مبارزه تبدیل گردید. با پیروزی انقلاب اسلامی و تشکیل اولین مجلس خبرگان برای تدوین قانون اساسی و با تلاش پیگیر و مجدانه حضرت آیت الله طالقانی، اصل ششم، هفتم و اصول یکصدم الی یکصد و ششم قانون اساسی موضوع شوراهای اسلامی به عنوان یکی از ارکان نظام جمهوری اسلامی ایران مطرح و تثبیت گردید. در همان روزهای آغازین انقلاب اسلامی و پیرو یک مصوبه از سوی شورای انقلاب و با تلاش جهاد سازندگی، شوراهای اسلامی روستا و شوراهای اسلامی کار تشکیل شد. اما این شوراها به دلیل بحران‌های روزهای آغازین انقلاب و عدم وجود قانون مناسب متوقف ماند. اولین قانون شوراهای اسلامی کشور در سال 1361 از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت. پس از آن، این قانون در 5 نوبت دستخوش تغییرات و اصلاحاتی گردید و نهایتاً آخرین اصلاح آن در پنجمین دوره مجلس شورای اسلامی در سال 1375 انجام شد.