ریشه‌یابی نارسایی اجرایی طرح تفصیلی

طرح جامع شهر تهران در نیمه دهه گذشته و به‌دنبال آسیب‌شناسی‌های صورت گرفته درخصوص عدم کارآیی و مشکلات در تحقق‌پذیری طرح‌های جامع گذشته تصویب و به مرحله اجرا رسید. این طرح دارای تفاوت‌های اساسی با طرح‌های پیشین ملاک عمل داشت. در طرح‌های پیشین از روش تعیین کاربری‌های ثابت استفاده می‌شد که در عمل با عدم تحقق کاربری‌های پیشنهادی به شکل چشمگیری مواجه شد. به علاوه برای تحولات لازم جهت انطباق تغییرات شرایط که در طول طرح به عمل می‌آمد نمی‌توانست پاسخگو باشد همانطور که هیچ شرایط و بستری نیز برای ورود خواست و تمایلات شهروندان باقی نمی‌گذاشت. بنابراین برای پاسخ به این کاستی‌ها طرحی با رویکرد راهبردی- ساختاری(منعطف) تهیه شد.

پیوست‌های مختلف سند طرح جامع نیز به تعاریف کلیدواژه‌ها، تعاریف و ضوابط ساخت‌وساز در پهنه‌های مختلف، سایر شروط تحقق‌پذیری و دستورالعمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری پرداخته است و اصل بر این بوده است که طرح تفصیلی یکپارچه شهر تهران، در چارچوب تعاریف، ضوابط و اصول مشخص شده در سند طرح جامع تهیه شود. اما پهنه‌بندی به‌عنوان یکی از روش‌های عملیاتی کردن مطالعات راهبردی و ساختاری در طرح جامع اخیر برای اولین بار در قالب الگویی به انجام رسیده است که از سازوکاری کاملا متفاوت از آنچه در طرح جامع پیشین (یعنی تعیین کاربری‌های پیشنهادی) تعیین می‌شد، برخوردار است و در آن به‌جای تعیین کاربری‌های ثابت، به اصل انعطاف‌پذیری توجه شده است و نقشه پهنه‌بندی شهر در واقع سند هدایت کالبدی شهر تلقی می‌شود. همین روند سبب شده که طرح تفصیلی در حین اجرا با مشکلات جدی مواجه شود و مدیران شهری بسیاری از ضوابط از پیش تعیین شده در این طرح را سانسور کنند.

در این رابطه سهراب مشهودی صاحب‌نظر حوزه شهرسازی معتقد است برای کشف دلایل انحراف و خودسانسوری اجرای طرح تفصیلی باید به ریشه‌های این موضوع بازگشت. او در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» با اشاره به قانون خودکفایی شهرداری‌ها در دهه ۶۰ عنوان کرد: تحت‌تاثیر تصویب قانون «خودکفایی شهرداری‌های کشور» در سال ۱۳۶۲، کمک‌های دولتی به شهرداری‌های کشور کم و کمتر شد و از آنجایی که هزینه‌های شهرداری‌های کلان‌شهرها تحت تاثیر رشد فزاینده جمعیت شهری سال به سال صعود کرد شهرداری مجبور شد جای خالی اعتبارات دولتی را با منابع سهل‌الوصول تامین کند که در این مسیر عمده شهرداری‌های کشور از جمله تهران و سایر شهرهای بزرگ به سمت دریافت نوع مخرب عوارض ساخت‌وساز حرکت کردند. او ادامه داد: حتی می‌توان گفت که شاید شهرداری‌ها تا پیش از این قانون با واژه تراکم‌فروشی آشنا نبودند. اما تصویب این قانون و عدم چاره‌اندیشی برای تامین منابع جایگزین برای شهرداری‌های کشور طی چند دهه اخیر سبب شد که وضعیت امروز شهرداری‌های شهرهای بزرگ به جایی برسد که منابع مستمر و پایدار آنها تا حدی کاهش یابد که حتی کفاف هزینه‌های دائمی کلان‌شهرها را هم ندهد.

مشهودی با بیان اینکه این وضعیت درآمدزایی شهرداری‌ها طی چند دهه اخیر موجب شد تا دستورالعمل، جایگزین طرح و برنامه در الگوی مدیریت شهری ایران شود، گفت: یکی دیگر از ریشه‌های انحراف طرح تفصیلی در مسیر اجرا نبود سیستم‌های نظارتی است. طبق قانون شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور وظیفه نظارت بر اجرای ضوابط شهرسازی را دارد. اما به‌دلیل نبود نظارت قوی طی سال‌های اولیه اجرای این طرح، معادل ۵/ ۱ میلیون مترمربع بیش از حد پیش‌بینی شده در افق طرح جامع تراکم فروخته شده‌است. او در عین حال به عبور میزان جمعیت‌پذیری شهر تهران از سقف پیش‌بینی شده در طرح جامع نیز اشاره کرد و افزود: با اجرای طرح تفصیلی و زیرپاگذاشتن بخشی از این ضوابط ۵/ ۱ میلیون نفر به ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر تهران اضافه شد. این در حالی است که طی این سال‌ها سرانه‌های خدماتی و رفاهی پیش‌بینی شده برای شهر تهران مطابق با افق پیش‌بینی شده در اسناد فرادست شهری پیش رفته است. این صاحبنظر حوزه شهری همچنین پیشنهاد داد که از طریق تجدید نظر در ضوابط طرح تفصیلی ملاک عمل اشکالات فعلی اجرایی این طرح را می‌توان برطرف کرد. به گفته وی، ظرف شش ماه می‌توان با استفاده از ۲۲ مشاور در مناطق مختلف شهر تهران مسیر اصلاح ضوابط طرح تفصیلی را پیش برد.

تناقض طرح و برنامه با منابع درآمدی شهر

مجید غمامی مدیر سابق «طرح مجموعه شهری تهران» نیز معتقد است: طرح‌های شهری همچون طرح جامع و تفصیلی با هدف ایجاد تعادل میان استفاده از زمین و امکانات شهری طراحی، تصویب و به اجرا در می‌آید اما با فروش تراکم ساختمانی، ایجاد این تعادل و توازن غیرقابل دسترس می‌شود. به‌عنوان مثال با وجود آنکه مطابق با تکالیف طرح تفصیلی بنا بود شش ماه پس از تصویب و اجرای این طرح، ضوابط بلندمرتبه سازی تدوین و به تصویب شورای‌عالی شهرسازی برسد اما با وجود گذشت پنج سال از اجرای طرح تفصیلی نه‌تنها این ضوابط به تصویب نرسیده است بلکه مجوزهای بی‌شماری برای ساخت‌وسازهای بیش از ۱۲ طبقه که به‌عنوان بلندمرتبه شناخته می‌شوند داده شده است. بنابراین یک تناقضی میان منابع کسب درآمد شهرداری یعنی فروش ضوابط ساخت‌وساز و اهداف پیش‌بینی شده در طرح جامع و تفصیلی وجود دارد. او افزود: توجه به این نکته نیز ضروری است که در حالی بسیاری از ضوابط طرح تفصیلی مورد استناد صدور مجوزهای ساختمانی قرار نمی‌گیرد که در جریان تصویب این طرح بسیاری از ضوابط مطابق با نظر و خواسته مدیران شهری تدوین شد که این رویه فقط به شهر تهران اختصاص ندارد.

غمامی تصریح کرد: این رویه در سایر کلان‌شهرهای کشور همچون مشهد، شیراز، اصفهان و حتی شهرهای متوسط و کوچک به‌ویژه در شمال کشور هم دیده می‌شود. به همین دلیل هم با وجود اجرای طرح تفصیلی طی سال‌های گذشته بسیاری ازبخشنامه‌های موردی به سیستم و نظام صدور مجوزهای ساختمانی جهت تامین منابع درآمدی سهل‌الوصول برای مدیریت شهری بازگشت. به گفته وی به نظر می‌رسد تا زمانی که در شهرهایی همچون تهران تکیه اصلی درآمدزایی مدیریت شهری بر فروش مقررات ساختمانی است بازهم شاهد انحراف طرح‌های شهری و بازگشت بخشنامه‌های موردی به مجموعه تصمیم‌گیری‌های مدیریتی خواهیم بود. شاید وابستگی کل سیستم اجرایی به شهرفروشی، مهم‌ترین عامل عدم چاره‌جویی و شنیده نشدن این اعتراضات و نقدها در طول سال‌های سپری شده از آغاز این جریان بوده است.

در واقع هم اکنون کل سیستم اجرایی اعم از شهرداری‌ها، فرمانداری‌ها و حتی دولت به این شیوه درآمدزایی وابسته شده‌اند و از سوی دیگر شاید نبود گزینه‌ای برای مقابله با این پدیده منجر شده تا طی تمام سال‌های گذشته این روند ادامه یابد. از سوی دیگر به رغم شعارهای فراوانی که در نقد شهرفروشی و تراکم‌فروشی وجود دارد، حل‌وفصل و متوقف کردن این مساله به هیچ‌وجه موضوع آسانی نیست. او تاکید کرد: تنها دانستن این موضوع که شهرفروشی در حال حاضر رایج‌ترین شکل درآمدزایی شهرداری‌هاست دیگر کمکی نخواهد کرد و باید دید که برای حل این مساله چه اقداماتی می‌توان انجام داد. چرا که همزمان با رواج این جریان و به راه افتادن آن از تهران به سایر شهرها در تمام سال‌ها همواره عواقب شهرفروشی و تراکم‌فروشی گوشزد شد، اما گوش شنوایی برای شنیدن و رسیدگی و جلوگیری از آن تاکنون وجود نداشته است.