ارزیابی مرکز پژوهش‌ها از عملکرد اصل ۴۴ در نظام بانکی
مرکز پژوهش‌های مجلس عملکرد دستگاهها و نهادهای مرتبط با سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در مورد واگذاری بانکهای دولتی و تاسیس بانکهای غیردولتی را مورد ارزیابی قرار داده است. این گزارش‌ها به نتایج و نقاط قوت و ضعف واگذاری بانک‌ها اشاره کرده است:
هر چند تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری در سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و خصوصا بند «ج» مطرح نشده است، اما قانونگذار در جزء «ص» بند «۳» قانون بودجه سال ۱۳۸۹و بند «۳۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۰، دولت را مکلف کرده تا بدهی خود را به بانک‌هایی که حداقل پنجاه درصد (۵۰درصد) از سهام آنها را به اشکال گوناگون از جمله سهام عدالت واگذار کرده است، در بازه زمانی مشخص از محل سهام دولت در شرکت‌ها به بانک طلبکار و یا از محل وجوه اداره شده و یا تسهیلات پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی با عاملیت آن بانک تسویه کند.
هر چند تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری در سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و خصوصا بند «ج» مطرح نشده است، اما قانونگذار در جزء «ص» بند «۳» قانون بودجه سال ۱۳۸۹و بند «۳۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۰، دولت را مکلف کرده تا بدهی خود را به بانک‌هایی که حداقل پنجاه درصد (۵۰درصد) از سهام آنها را به اشکال گوناگون از جمله سهام عدالت واگذار کرده است، در بازه زمانی مشخص از محل سهام دولت در شرکت‌ها به بانک طلبکار و یا از محل وجوه اداره شده و یا تسهیلات پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی با عاملیت آن بانک تسویه کند.
مرکز پژوهش‌های مجلس عملکرد دستگاهها و نهادهای مرتبط با سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در مورد واگذاری بانکهای دولتی و تاسیس بانکهای غیردولتی را مورد ارزیابی قرار داده است. این گزارش‌ها به نتایج و نقاط قوت و ضعف واگذاری بانک‌ها اشاره کرده است:
هر چند تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری در سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و خصوصا بند «ج» مطرح نشده است، اما قانونگذار در جزء «ص» بند «۳» قانون بودجه سال ۱۳۸۹و بند «۳۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۰، دولت را مکلف کرده تا بدهی خود را به بانک‌هایی که حداقل پنجاه درصد (۵۰درصد) از سهام آنها را به اشکال گوناگون از جمله سهام عدالت واگذار کرده است، در بازه زمانی مشخص از محل سهام دولت در شرکت‌ها به بانک طلبکار و یا از محل وجوه اداره شده و یا تسهیلات پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی با عاملیت آن بانک تسویه کند. جزء «ل» بند «۸» قانون بودجه سال ۱۳۸۹ هر چند به طور تبعیض‌آمیز اما در راستای توسعه بخش غیردولتی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را مکلف کرده است حداکثر تا پایان خرداد ماه ۱۳۸۹ از محل منابع ارزی خود مبلغ هفتصد میلیون دلار را در بانکهای صنعت و معدن و کشاورزی به صورت ارزی و ریالی جهت پرداخت به واحدهای تولیدی و طرح‌های صنعتی و معدنی سپرده‌گذاری نماید.
جزء «الف» بند «19» قانون بودجه سال 1390 و جزء «1-1-24» قانون بوده سال 1391، در راستای توسعه و حمایت از بخش غیردولتی، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده است برای افزایش تسهیلات ارزی بخش غیردولتی مبلغ پنج میلیارد دلار در بانکهای عامل و یا بانکهای خارجی سپرده‌گذاری نماید.
قانونگذار دقیقا در راستای اجزای جزء «۱» بند «الف» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، دولت را از مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت مواردی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (۲) قانون یاده شده منع کرده است.
قانونگذار نیز در اجرای جزء «2» بند «الف» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، اولا تاکید کرده است که تا پایان برنامه چهارم توسعه باید واگذاری بانکهای دولتی صورت گیرد. ثانیا واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل چهل‌وچهارم به بخش‌های خصوصی شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی شامل بانکهای دولتی به استثنای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات، در راستای اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم نیز توسط قانونگذار مورد تاکید قرار گرفته است.
قانونگذار تاسیس بانک توسعه تعاون با سرمایه اولیه معادل پنج هزار میلیارد ریال از محل حساب ذخیره ارزی توسط دولت برای تامین منابع سرمایه‌‌یی بخش تعاون (موضوع جزء «ه» بند «ب» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم مبنی بر تاسیس بانک توسعه تعاون یا سرمایه دولتی) را به دولت تکلیف کرده است.
نقاط قوت سازمان خصوصی‌سازی
واگذاری سهام ترجیحی به کارکنان و مدیران بانک‌ها به صورت اقساطی در راستای جزء «ه» الزامات واگذاری ذیل بند «ج» سیاستهای کی اصل چهل‌وچهارم بوده است. حکم جزء «ه» بند «ب» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در ارتباط با تاسیس بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت کاملا اجرایی شده است.
مصوبات هیات وزیران و شورای عالی واگذاری درزمینه مقابله با انحصار در راستای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی بوده است. در این زمینه می‌توان به «آیین‌نامه نحوه تاسیس و اداره بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری غیردولتی» اشاره کرد که پس از تصویب در جلسه شورای پول و اعتبار هنوز به مرحله ابلاغ و اجرا نرسیده است.
درخصوص تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری از محل سهام دولت در شرکت‌ها، باید رد دیون دولت به بانکهای مشمول واگذاری از محل سهام دولت در شرکت‌ها، بابت رد دیون دولت به بانک ملت، قیمت ۴۰ درصد سهام شرکت تولید الیاف شیشه خرم بید تصویب شده است. درخصوص تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری از محل سهام دولت در شرکت‌ها، قیمت پایه و شرایط واگذاری ۳۴ درصد سهام شرکت پالایش نفت شیراز از طریق فرابورس بابت رد دیون دولت به بانک‌ها به استناد بندهای مربوطه در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ تصویب شده‌اند.
نقاط قوت بانک مرکزی
ماده (۷) ابلاغی موضوع مصوبه ۱۱۰۴ جلسه شورای پول و اعتبار به طور کامل در راستای جزء «۳» از بند «ه» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی ابلاغیه رهبری در سال ۱۳۸۵ است.
ابلاغیه‌های بانک مرکزی درخصوص «آیین‌نامه اجرایی نحوه تاسیس، فعالیت، نظارت و انحلال بانکهای فرعی در خارج از کشور» و «مقررات ناظر بر مشارکت اشخاص خارجی در سرمایه بانک‌ها» در راستای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم و توسعه بخش غیردولتی در حوزه بانکی بوده است.
نقاط ضعف قانونگذار
قانونگذار طی قانونی که در تاریخ 19/2/1391 به تصویب رسانده است، واگذاری سهام شرکت پست بانک طبق قانون «اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی» را تا سقف چهل‌ونه درصد تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 15/10/1389 هدفگذاری کرده است و واگذاری باقیمانده سهام تا سقف هشتاد درصد پس از مهلت یاد شده را، منوط به تداوم کلیه وظایف و مسوولیت‌های بانک مذکور در ارایه‌ی خدمات بانکی در مناطق کمتر توسعه‌یافته و روستایی توسط این بانک و یا محول شدن آن به حداقل یکی از بانکهای دولتی دانسته است. این حکم تفسیر جدیدی از حکم سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است و به نوعی اجرای سیاستهای مزبور را به تأخیر انداخته است.
قانونگذار تأمین سرمایه برای تاسیس بانک توسعه تعاون را از محل حساب ذخیره ارزی پیش‌بینی کرده است، از آن‌جایی که این حکم در سیاستهای کلی عنوان نشده است، به نظر می‌رسد این امر با فلسفه تشکیل حساب ذخیره ارزی که عمدتاً برای حمایت از بخش غیردولتی است، هم‌خوانی نداشته است.
قانونگذار در تأسیس بانک مشترک ایرانی و خارجی، سهم طرف خارجی را از سقف‌های مندرج در ماده (5) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم مستثنا و از این طریق برخلاف سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم، به نوعی امتیاز انحصاری تملک سهام با درصد بالا را به بانکهای خارجی اعطا کرده است. همچنین قانونگذار برای تسهیل بیشتر امتیاز بانک خارجی تعیین سقف سهم مشارکت طرف خارجی از تأسیس بانک مشترک ایرانی و خارجی را بر اساس ماده (87) قانون برنامه پنجم توسعه در اختیار بانک مرکزی قرار داد که مکمل اقدامات قبلی در اعطای امتیازات انحصاری بوده است.
حجم بالای فعالیت‌های اقتصادی در قالب بنگاه‌داری، تحت مدیریت و مالکیت دولت قرار دارد و واگذاری مالکیت با واگذاری مدیریت همراهی نکرده است (برای مثال مدیران بانکهای دولتی واگذار شده هنوز توسط دولت منصوب می‌شوند). قانونگذار هنوز در این زمینه اقدام مؤثری که براساس آن مدیران بتوانند وارد یک فضای رقابتی جدید شوند، صورت نگرفته است.
ایرادی که کلیه گزارش‌های نظارتی کمیسیون ویژه نظارت و پیگیری اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم دارند، این است که در هیچ‌یک از گزارش‌های نظارتی فوق‌الذکر به طور جامع و دقیق راجع به تطبیق عملکرد نهادها و دستگاهها درخصوص توسعه بخش غیردولتی ازطریق واگذاری بانکهای دولتی بحث نشده است.
نقاط ضعف سازمان خصوصی‌سازی
درخصوص کاهش 20درصد (20درصد) سالیانه از حجم فعالیت‌های دولت درخصوص واگذاری بانکهای دولتی به بخش غیردولتی تا پایان برنامه چهارم توسعه حکمی صادر نشده است. سهم عمده سهام بانکهای واگذارشده دراختیار دولت بوده و مدیران آنها را دولت عزل و نصب می‌کند.
پست‌بانک هنوز به بخش غیردولتی واگذار نشده و طی قانونی که در تاریخ ۱۹/۲/۱۳۹۱ در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده، واگذاری این بانک فعلاً به تعویق افتاده است. علی‌رغم تأکید سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، هنوز ۸۰درصد (۸۰درصد) از سهام بانکهای دولتی مشمول واگذاری به بخش غیردولتی واگذار نشده است و لذا صدر بند «ج» سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم ابلاغیه رهبری در سال ۱۳۸۵ اجرایی نشده است.
عملکرد خاصی در زمینه افزایش سرمایه بانک توسعه تعاون و صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون موضوع بند «2» ماده (124) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 مجلس شورای اسلامی ارایه نشده است.
در اجرای تبصره «۲» ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم، آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری غیردولتی به دلیل وجود خلاءهای مقرراتی در اعمال نظارت کارآمد و مؤثر نسبت به قبل، پس از تصویب در جلسه مورخ ۲۳/۳/۱۳۹۱ شورای پول و اعتبار هنوز به مرحله ابلاغ و اجرا نرسیده، لذا این تبصره از ماده مذکور هنوز توسط سازمان خصوصی‌سازی کاملاً اجرایی نشده است. درمورد قانون الحاق یک تبصره به قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم، سازمان خصوصی‌سازی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در این زمینه مصوبه‌ای نداشته‌اند.
تکلیف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در جزء «ل» بند «8» قانون بودجه سال 1389 جهت افزایش سهم تسهیلات ارزی بخش‌های غیردولتی، عملکرد اجرایی خاصی نداشته است.
نقاط ضعف بانک مرکزی
در عمل نظارت بر اجرای جزء «3» از بند «هـ» سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ابلاغیه رهبری در سال 1385، در راستای جلوگیری از ایجاد انحصار توسط بنگاه‌های اقتصادی غیردولتی ازطریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات، توسط بانک مرکزی ضعیف بوده است.
هرچند ممکن است توجیهات بانک مرکزی منطقی و عملی باشد، اما افزایش سرمایه اولیه تأسیس بانک از (۲۰۰۰) به (۴۰۰۰) میلیارد ریال می‌تواند نوعی ایجاد انحصار در طرف عرضه پول به‌شمار می‌رود که با روح جزء «۳» از بند «هـ» سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ابلاغیه رهبری در سال ۱۳۸۵ در تناقض است. بانک مرکزی مسیر درستی را در کنترل و مدیریت طرف عرضه پول انتخاب نکرده است.
حکم واگذاری 5 درصد از سهام به کارکنان، در بانک ملت رعایت نشده است.
بانک مرکزی درخصوص واگذاری ۸۰درصد از سهام بانکهای دولتی مشمول واگذاری اعمال نظارت دقیقی نکرده است. برای مثال براساس گزارش‌های مالی حسابرسی شده بانک صادرات ایران حدود ۳۸درصد از سهام این بانک در سال ۱۳۸۸ و حدود ۳۲ درصد از سهام این بانک در سال ۱۳۸۹ علاوه بر سهام عدالت هنوز در اختیار دولت است، ۴/۲۰درصد درصد سهام بانک تجارت نیز علاوه بر سهام عدالت دراختیار دولت باقی مانده است، همچنین سهام پست‌بانک نیز تاکنون به طور کامل دراختیار دولت بوده است.
توصیه‌های سیاستی
با عنایت به نقاط قوت و ضعفی که نهادها و دستگاه‌های مرتبط با اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در زمینه توسعه بخش غیردولتی درحوزه بانکی داشته‌اند در راستای رفع نقاط ضعف آنها توصیه‌های زیر قابل ارایه است:
الف) از تصویب قوانین حوزه پولی و بانکی که با سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم درتعارض هستند پرهیز شود و در صورت ضرورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام هماهنگی لازم به عمل آید.
ب) نظارت بر حوزه پولی و بانکی از سوی قوه مقننه درخصوص بخش غیردولتی و اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و در این حوزه تقویت شود.
ج) نظارت قوه مقننه بر تصویب آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های مغایر با قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی تقویت شود.
د) بانک مرکزی با عنایت به وظیفه حاکمیتی باید اولاً در صدور مجوز تأسیس بانک برای ذینفعان واحد براساس سیاست‌ها و قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم عمل نماید، ثانیاً بانک‌ها و مؤسساتی را که حالت انحصاری یا اختصاصی دارند (که اغلب بانکهای خصوصی این‌گونه هستند)، در یک مدت زمان مشخص از لحاظ ساختار سهام‌داران با سیاستهای کلی مطابق سازد و ثالثاً شورای پول و اعتبار از صدور بخشنامه‌ها و دستورا‌لعمل‌های مغایر با سیاستهای مذکور پرهیز نماید.
ه) وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان رییس و دبیر هیات عالی واگذاری بانکهای مشمول واگذاری و همچنین به لحاظ داشتن معاونت امور بانکی و اجرای سیاستهای کلی، باید اولا اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی را دقیق و کامل پیگیری نماید و ثانیا نظارت درستی نیز روی این کار داشته باشد.
و) با توجه به اینکه مجمع تشخیص مصلحت نظام متولی اصل سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی است، توصیه می‌شود به صورت آنلاین و در قالب پی‌ریزی یک ساختار دقیق نظارتی (در صورتی که وجود ندارد) متشکل از کارشناسان خبره بر نحوه واگذاری بانکهای مشمول واگذاری و همچنین بر توسعه نظام بانکی از طریق تاسیس بانکهای غیردولتی نظارت مستمری داشته باشد.
هر چند تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری در سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی و خصوصا بند «ج» مطرح نشده است، اما قانونگذار در جزء «ص» بند «۳» قانون بودجه سال ۱۳۸۹و بند «۳۱» قانون بودجه سال ۱۳۹۰، دولت را مکلف کرده تا بدهی خود را به بانک‌هایی که حداقل پنجاه درصد (۵۰درصد) از سهام آنها را به اشکال گوناگون از جمله سهام عدالت واگذار کرده است، در بازه زمانی مشخص از محل سهام دولت در شرکت‌ها به بانک طلبکار و یا از محل وجوه اداره شده و یا تسهیلات پرداختی از محل حساب ذخیره ارزی با عاملیت آن بانک تسویه کند. جزء «ل» بند «۸» قانون بودجه سال ۱۳۸۹ هر چند به طور تبعیض‌آمیز اما در راستای توسعه بخش غیردولتی، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را مکلف کرده است حداکثر تا پایان خرداد ماه ۱۳۸۹ از محل منابع ارزی خود مبلغ هفتصد میلیون دلار را در بانکهای صنعت و معدن و کشاورزی به صورت ارزی و ریالی جهت پرداخت به واحدهای تولیدی و طرح‌های صنعتی و معدنی سپرده‌گذاری نماید.
جزء «الف» بند «19» قانون بودجه سال 1390 و جزء «1-1-24» قانون بوده سال 1391، در راستای توسعه و حمایت از بخش غیردولتی، به بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده است برای افزایش تسهیلات ارزی بخش غیردولتی مبلغ پنج میلیارد دلار در بانکهای عامل و یا بانکهای خارجی سپرده‌گذاری نماید.
قانونگذار دقیقا در راستای اجزای جزء «۱» بند «الف» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، دولت را از مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت مواردی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (۲) قانون یاده شده منع کرده است.
قانونگذار نیز در اجرای جزء «2» بند «الف» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی، اولا تاکید کرده است که تا پایان برنامه چهارم توسعه باید واگذاری بانکهای دولتی صورت گیرد. ثانیا واگذاری 80 درصد از سهام بنگاه‌های دولتی مشمول صدر اصل چهل‌وچهارم به بخش‌های خصوصی شرکت‌های تعاونی سهامی عام و بنگاه‌های عمومی غیردولتی شامل بانکهای دولتی به استثنای بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، بانک ملی ایران، بانک سپه، بانک صنعت و معدن، بانک کشاورزی، بانک مسکن و بانک توسعه صادرات، در راستای اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم نیز توسط قانونگذار مورد تاکید قرار گرفته است.
قانونگذار تاسیس بانک توسعه تعاون با سرمایه اولیه معادل پنج هزار میلیارد ریال از محل حساب ذخیره ارزی توسط دولت برای تامین منابع سرمایه‌‌یی بخش تعاون (موضوع جزء «ه» بند «ب» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم مبنی بر تاسیس بانک توسعه تعاون یا سرمایه دولتی) را به دولت تکلیف کرده است.
نقاط قوت سازمان خصوصی‌سازی
واگذاری سهام ترجیحی به کارکنان و مدیران بانک‌ها به صورت اقساطی در راستای جزء «ه» الزامات واگذاری ذیل بند «ج» سیاستهای کی اصل چهل‌وچهارم بوده است. حکم جزء «ه» بند «ب» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی در ارتباط با تاسیس بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت کاملا اجرایی شده است.
مصوبات هیات وزیران و شورای عالی واگذاری درزمینه مقابله با انحصار در راستای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی بوده است. در این زمینه می‌توان به «آیین‌نامه نحوه تاسیس و اداره بانک‌ها و موسسات مالی و اعتباری غیردولتی» اشاره کرد که پس از تصویب در جلسه شورای پول و اعتبار هنوز به مرحله ابلاغ و اجرا نرسیده است.
درخصوص تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری از محل سهام دولت در شرکت‌ها، باید رد دیون دولت به بانکهای مشمول واگذاری از محل سهام دولت در شرکت‌ها، بابت رد دیون دولت به بانک ملت، قیمت ۴۰ درصد سهام شرکت تولید الیاف شیشه خرم بید تصویب شده است. درخصوص تسویه بدهی دولت به بانکهای مشمول واگذاری از محل سهام دولت در شرکت‌ها، قیمت پایه و شرایط واگذاری ۳۴ درصد سهام شرکت پالایش نفت شیراز از طریق فرابورس بابت رد دیون دولت به بانک‌ها به استناد بندهای مربوطه در قانون بودجه سال ۱۳۹۰ تصویب شده‌اند.
نقاط قوت بانک مرکزی
ماده (۷) ابلاغی موضوع مصوبه ۱۱۰۴ جلسه شورای پول و اعتبار به طور کامل در راستای جزء «۳» از بند «ه» سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی ابلاغیه رهبری در سال ۱۳۸۵ است.
ابلاغیه‌های بانک مرکزی درخصوص «آیین‌نامه اجرایی نحوه تاسیس، فعالیت، نظارت و انحلال بانکهای فرعی در خارج از کشور» و «مقررات ناظر بر مشارکت اشخاص خارجی در سرمایه بانک‌ها» در راستای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم و توسعه بخش غیردولتی در حوزه بانکی بوده است.
نقاط ضعف قانونگذار
قانونگذار طی قانونی که در تاریخ 19/2/1391 به تصویب رسانده است، واگذاری سهام شرکت پست بانک طبق قانون «اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی» را تا سقف چهل‌ونه درصد تا پایان برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 15/10/1389 هدفگذاری کرده است و واگذاری باقیمانده سهام تا سقف هشتاد درصد پس از مهلت یاد شده را، منوط به تداوم کلیه وظایف و مسوولیت‌های بانک مذکور در ارایه‌ی خدمات بانکی در مناطق کمتر توسعه‌یافته و روستایی توسط این بانک و یا محول شدن آن به حداقل یکی از بانکهای دولتی دانسته است. این حکم تفسیر جدیدی از حکم سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی است و به نوعی اجرای سیاستهای مزبور را به تأخیر انداخته است.
قانونگذار تأمین سرمایه برای تاسیس بانک توسعه تعاون را از محل حساب ذخیره ارزی پیش‌بینی کرده است، از آن‌جایی که این حکم در سیاستهای کلی عنوان نشده است، به نظر می‌رسد این امر با فلسفه تشکیل حساب ذخیره ارزی که عمدتاً برای حمایت از بخش غیردولتی است، هم‌خوانی نداشته است.
قانونگذار در تأسیس بانک مشترک ایرانی و خارجی، سهم طرف خارجی را از سقف‌های مندرج در ماده (5) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم مستثنا و از این طریق برخلاف سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم، به نوعی امتیاز انحصاری تملک سهام با درصد بالا را به بانکهای خارجی اعطا کرده است. همچنین قانونگذار برای تسهیل بیشتر امتیاز بانک خارجی تعیین سقف سهم مشارکت طرف خارجی از تأسیس بانک مشترک ایرانی و خارجی را بر اساس ماده (87) قانون برنامه پنجم توسعه در اختیار بانک مرکزی قرار داد که مکمل اقدامات قبلی در اعطای امتیازات انحصاری بوده است.
حجم بالای فعالیت‌های اقتصادی در قالب بنگاه‌داری، تحت مدیریت و مالکیت دولت قرار دارد و واگذاری مالکیت با واگذاری مدیریت همراهی نکرده است (برای مثال مدیران بانکهای دولتی واگذار شده هنوز توسط دولت منصوب می‌شوند). قانونگذار هنوز در این زمینه اقدام مؤثری که براساس آن مدیران بتوانند وارد یک فضای رقابتی جدید شوند، صورت نگرفته است.
ایرادی که کلیه گزارش‌های نظارتی کمیسیون ویژه نظارت و پیگیری اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم دارند، این است که در هیچ‌یک از گزارش‌های نظارتی فوق‌الذکر به طور جامع و دقیق راجع به تطبیق عملکرد نهادها و دستگاهها درخصوص توسعه بخش غیردولتی ازطریق واگذاری بانکهای دولتی بحث نشده است.
نقاط ضعف سازمان خصوصی‌سازی
درخصوص کاهش 20درصد (20درصد) سالیانه از حجم فعالیت‌های دولت درخصوص واگذاری بانکهای دولتی به بخش غیردولتی تا پایان برنامه چهارم توسعه حکمی صادر نشده است. سهم عمده سهام بانکهای واگذارشده دراختیار دولت بوده و مدیران آنها را دولت عزل و نصب می‌کند.
پست‌بانک هنوز به بخش غیردولتی واگذار نشده و طی قانونی که در تاریخ ۱۹/۲/۱۳۹۱ در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسیده، واگذاری این بانک فعلاً به تعویق افتاده است. علی‌رغم تأکید سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی، هنوز ۸۰درصد (۸۰درصد) از سهام بانکهای دولتی مشمول واگذاری به بخش غیردولتی واگذار نشده است و لذا صدر بند «ج» سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم ابلاغیه رهبری در سال ۱۳۸۵ اجرایی نشده است.
عملکرد خاصی در زمینه افزایش سرمایه بانک توسعه تعاون و صندوق ضمانت سرمایه‌گذاری تعاون موضوع بند «2» ماده (124) قانون برنامه پنجم توسعه مصوب سال 1389 مجلس شورای اسلامی ارایه نشده است.
در اجرای تبصره «۲» ماده (۵) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم، آیین‌نامه نحوه تأسیس و اداره بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری غیردولتی به دلیل وجود خلاءهای مقرراتی در اعمال نظارت کارآمد و مؤثر نسبت به قبل، پس از تصویب در جلسه مورخ ۲۳/۳/۱۳۹۱ شورای پول و اعتبار هنوز به مرحله ابلاغ و اجرا نرسیده، لذا این تبصره از ماده مذکور هنوز توسط سازمان خصوصی‌سازی کاملاً اجرایی نشده است. درمورد قانون الحاق یک تبصره به قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم، سازمان خصوصی‌سازی و وزارت امور اقتصادی و دارایی در این زمینه مصوبه‌ای نداشته‌اند.
تکلیف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در جزء «ل» بند «8» قانون بودجه سال 1389 جهت افزایش سهم تسهیلات ارزی بخش‌های غیردولتی، عملکرد اجرایی خاصی نداشته است.
نقاط ضعف بانک مرکزی
در عمل نظارت بر اجرای جزء «3» از بند «هـ» سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ابلاغیه رهبری در سال 1385، در راستای جلوگیری از ایجاد انحصار توسط بنگاه‌های اقتصادی غیردولتی ازطریق تنظیم و تصویب قوانین و مقررات، توسط بانک مرکزی ضعیف بوده است.
هرچند ممکن است توجیهات بانک مرکزی منطقی و عملی باشد، اما افزایش سرمایه اولیه تأسیس بانک از (۲۰۰۰) به (۴۰۰۰) میلیارد ریال می‌تواند نوعی ایجاد انحصار در طرف عرضه پول به‌شمار می‌رود که با روح جزء «۳» از بند «هـ» سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی ابلاغیه رهبری در سال ۱۳۸۵ در تناقض است. بانک مرکزی مسیر درستی را در کنترل و مدیریت طرف عرضه پول انتخاب نکرده است.
حکم واگذاری 5 درصد از سهام به کارکنان، در بانک ملت رعایت نشده است.
بانک مرکزی درخصوص واگذاری ۸۰درصد از سهام بانکهای دولتی مشمول واگذاری اعمال نظارت دقیقی نکرده است. برای مثال براساس گزارش‌های مالی حسابرسی شده بانک صادرات ایران حدود ۳۸درصد از سهام این بانک در سال ۱۳۸۸ و حدود ۳۲ درصد از سهام این بانک در سال ۱۳۸۹ علاوه بر سهام عدالت هنوز در اختیار دولت است، ۴/۲۰درصد درصد سهام بانک تجارت نیز علاوه بر سهام عدالت دراختیار دولت باقی مانده است، همچنین سهام پست‌بانک نیز تاکنون به طور کامل دراختیار دولت بوده است.
توصیه‌های سیاستی
با عنایت به نقاط قوت و ضعفی که نهادها و دستگاه‌های مرتبط با اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی در زمینه توسعه بخش غیردولتی درحوزه بانکی داشته‌اند در راستای رفع نقاط ضعف آنها توصیه‌های زیر قابل ارایه است:
الف) از تصویب قوانین حوزه پولی و بانکی که با سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم درتعارض هستند پرهیز شود و در صورت ضرورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام هماهنگی لازم به عمل آید.
ب) نظارت بر حوزه پولی و بانکی از سوی قوه مقننه درخصوص بخش غیردولتی و اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و در این حوزه تقویت شود.
ج) نظارت قوه مقننه بر تصویب آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های مغایر با قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی تقویت شود.
د) بانک مرکزی با عنایت به وظیفه حاکمیتی باید اولاً در صدور مجوز تأسیس بانک برای ذینفعان واحد براساس سیاست‌ها و قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهل و چهارم عمل نماید، ثانیاً بانک‌ها و مؤسساتی را که حالت انحصاری یا اختصاصی دارند (که اغلب بانکهای خصوصی این‌گونه هستند)، در یک مدت زمان مشخص از لحاظ ساختار سهام‌داران با سیاستهای کلی مطابق سازد و ثالثاً شورای پول و اعتبار از صدور بخشنامه‌ها و دستورا‌لعمل‌های مغایر با سیاستهای مذکور پرهیز نماید.
ه) وزارت امور اقتصادی و دارایی به عنوان رییس و دبیر هیات عالی واگذاری بانکهای مشمول واگذاری و همچنین به لحاظ داشتن معاونت امور بانکی و اجرای سیاستهای کلی، باید اولا اجرای سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی را دقیق و کامل پیگیری نماید و ثانیا نظارت درستی نیز روی این کار داشته باشد.
و) با توجه به اینکه مجمع تشخیص مصلحت نظام متولی اصل سیاستهای کلی اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی است، توصیه می‌شود به صورت آنلاین و در قالب پی‌ریزی یک ساختار دقیق نظارتی (در صورتی که وجود ندارد) متشکل از کارشناسان خبره بر نحوه واگذاری بانکهای مشمول واگذاری و همچنین بر توسعه نظام بانکی از طریق تاسیس بانکهای غیردولتی نظارت مستمری داشته باشد.
ارسال نظر