نیما صبوری

دونالد ترامپ از سوی کنگره آمریکا موظف شده است تا هر سه ماه یکبار گزارشی را درخصوص پایبندی ایران به توافق هسته‌ای ارائه کند. او در ۶ ماه گذشته تاکنون دو بار پایبندی ایران به توافق هسته‌ای را تایید کرده است. زمان ارائه سومین گزارش ترامپ به کنگره ۱۵ اکتبر ۲۰۱۷ (۲۳ مهر) است. بر اساس گفته‌های ترامپ در نشست رسانه‌ای که در ماه اوت برگزار شد، به‌نظر نمی‌رسد او بخواهد برای سومین بار تاییدیه «برجام» را به کنگره آمریکا ارائه کند. در این رابطه «بنیاد صلح ایالات متحده (USIP)» تحلیلی را درخصوص گزینه‌های کاخ سفید برای ممانعت از اجرایی شدن «برجام» در وبگاه خود قرار داد. تحلیل ارائه شده بر اساس گزارش مفصلی (۱۰ صفحه‌ای) است که «خدمات تحقیقات کنگره آمریکا (CRS)» در این رابطه منتشر کرده است. این نهاد مبنای تحلیل‌های خود را اول متن «برجام»، دوم قطعنامه شورای امنیت سازمان ملل که در تایید «برجام» در ژوئیه ۲۰۱۵ به تصویب رسید و سوم «قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران» که کنگره آمریکا پیرامون «برجام» در ماه مه ۲۰۱۵ تنظیم کرد، قرار داده است. بر‌اساس این گزارش، چند مکانیزم یا راهکار برای دولت آمریکا وجود دارد که به‌واسطه آنها می‌تواند از اجرایی شدن توافق هسته‌ای جلوگیری کند یا شیوه اجرای آن را تغییر دهد.

تصمیمات کاخ سفید مبنی بر از بین بردن برجام و بیانیه‌هایی که در این رابطه صادر کرده نشان‌دهنده آن است که دولت آمریکا معتقد است «برجام» تاکنون منافع آنها را تامین نکرده‌ است. در اول اوت ۲۰۱۷، وزیر خارجه رکس تیلرسون در گفت‌وگوی مطبوعاتی خود اظهار کرد که مذاکره با ایران تنها به موضوع برنامه‌های هسته‌ای این کشور و «برجام» ختم نمی‌شود. تیلرسون ضمن اشاره به تهدیداتی که مدعی است از سوی ایران متوجه آنها است، افزود: «امیدوارم بتوانم این موضوع را به مردم آمریکا بفهمانم که برجام تنها گوشه‌ای از چالش‌های میان آمریکا و ایران را که آن هم موضوعات هسته‌ای است، حل کرده است.» در ۵ سپتامبر ۲۰۱۷، نیکی هیلی (سفیر آمریکا در سازمان ملل) با اشاره به اتاق فکر واشنگتن دی‌سی گفت: «حقیقت این است که توافق هسته‌ای ایران (برجام) نقص‌های فراوانی دارد، نقص‌هایی که به بهانه آنها می‌توان از این توافق خارج شد.» در این رابطه مقامات آمریکایی اعلام کرده‌اند که کشورشان تا مشخص شدن نتایج بررسی‌ها، به اجرای تعهدات برجامی خود ادامه خواهد داد.

مقامات رسمی دولت آمریکا با قطعیت از نقض روح برجام توسط ایران صحبت می‌کنند. با این حال این افراد معتقدند که ایرانی‌ها به متن برجام پایبند بوده‌اند. به گزارش «بنیاد صلح ایالات متحده»، در توافق هسته‌ای هیچ اشاره‌ای به موضوع برنامه‌های موشکی یا کمک‌هایی نظامی و مشاوره‌ای که به دولت‌های قانونی منطقه برای مقابله با تروریسم می‌شود، نشده است. البته چنین فعالیت‌هایی توسط قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل محدود شده است. بر اساس این قطعنامه، در دوره‌ای که حداکثر به اکتبر ۲۰۲۰ ختم می‌شود واردات سیستم‌های تسلیحاتی توسط ایران باید به تایید آشکار شورای امنیت برسد. در این دوره صادرات هر نوع سلاح ازسوی ایران ممنوع شده است! همچنین در دوره زمانی‌ای که حداکثر به اکتبر ۲۰۲۳ ختم می‌شود این قطعنامه از ایران درخواست می‌کند (و نه الزام) تا از توسعه موشک‌های بالستیکی که قابلیت حمل سلاح‌های هسته‌ای را دارا هستند خودداری کند (این درخواست شامل آزمایش‌های موشکی نیز می‌شود). این محدودیت‌ها قابلیت لغو زودتر از زمان معین شده را دارند اگر «آژانس بین‌المللی انرژی اتمی (IAEA)» به این نتیجه برسد فعالیت‌های هسته‌ای ایران صلح‌آمیز است. از زمان اجرایی شدن برجام در ژانویه ۲۰۱۶، ایران هیچگاه فعالیت‌های توسعه موشک‌های بالستیک خود را متوقف نساخته است. در این رابطه البته در هر دو دولت اوباما و ترامپ درخصوص آزمایش‌های موشکی ایران به‌جای استفاده از واژه «نقض آشکار» از واژه‌های «مخالف» و «ناسازگار» با قطعنامه استفاده شده است.

در برجام هیچ اشاره مشخصی به موضوع «کناره‌گیری» هیچ‌یک از طرفین نشده است. اتحادیه اروپا و مقامات سایر کشورها معتقدند قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت تحت ضوابط سازمان ملل، توافق هسته‌‌ای را برای تمام طرفین الزام‌آور می‌کند. اما دولت باراک اوباما مدعی بود تعهدات برجام از لحاظ سیاسی برای کشورهای امضاکننده آن الزام‌آور نیست، ادعایی که دولت ترامپ نیز بر آن اصرار دارد. بر اساس چنین ادعایی دولت ترامپ می‌تواند از اجرای تعهدات خود در برجام خودداری کند و تحریم‌هایی را که پس از برجام لغو شدند، دوباره وضع کند. در این راستا دونالد ترامپ می‌تواند تحریم‌هایی را که به‌واسطه فرمان اجرایی رئیس‌جمهوری وضع شدند دوباره برقرار سازد، از تعلیق قانون تحریم‌ها خودداری کند و افراد و نهادهایی که پس از برجام از لیست تحریم‌ها خارج شدند را دوباره هدف تحریم‌ها قرار دهد. در این رابطه بعید است ترامپ برای برقراری مجدد این تحریم‌ها نیاز به تایید کنگره داشته باشد. البته تصمیم درخصوص وضع مجدد تمامی یا برخی از تحریم‌ها به احتمال زیاد با مخالفت شدید سایر طرف‌های برجام همراه خواهد شد. از دید مقامات اروپایی، برجام برای تمام طرف‌ها الزام‌آور است. ایران نیز بارها اعلام کرده است اقدام آمریکا در وضع مجدد تحریم‌ها را بدون پاسخ نخواهد گذاشت.

استفاده از مفاد «برجام»

دولت آمریکا به‌دنبال راهی است تا با استفاده از مفاد «برجام»، از عمل به تعهدات برجامی خود امتناع کند. بر اساس بند ۳۶ برجام که مربوط به مکانیزم حل و فصل اختلافات است هر یک از طرفین می‌توانند مدعی نقض «برجام» توسط طرف دیگر و خواستار حل و فصل این موضوع شوند. بنابراین دولت ترامپ می‌تواند از این مکانیزم استفاده کند و ایران را به نقض برجام - متن یا روح - متهم سازد. بر اساس سازوکار برجام ایران می‌تواند چنین ادعایی را رد کند. البته اگر طرف شکایت‌کننده تصور کند موضوع مورد اختلاف حل نشده باقی مانده است، می‌تواند با استناد به این اختلافات عمل به تعهدات خود در «برجام» را متوقف سازد. بنابراین بر اساس مکانیزم رسیدگی به اختلافات در برجام، آمریکا می‌تواند تمام تحریم‌های سازمان ملل را که قبل از این توافق وجود داشتند دوباره (و در مدت کوتاهی) برقرار سازد. از طرفی ایالات متحده یکی از اعضای دائم شورای امنیت و برخوردار از حق وتو است. سازوکار حل‌وفصل اختلافات در برجام این امکان را برای اعضای دائم شورای امنیت فراهم می‌سازد تا قطعنامه این شورا مبنی بر تمدید لغو تحریم‌ها را وتو کند.

سازوکار حل و فصل اختلافات «برجام» اشاره به توانایی طرفین برای شکایت از اجرایی نشدن تعهدات طرفین دارد. این اختلافات درخصوص موضوعاتی است که به‌طور مستقیم در توافق هسته‌ای به آنها اشاره شده و نه موضوعاتی همچون توسعه موشک‌های بالستیک که در «برجام» پوشش داده نشده است. «آژانس بین‌المللی انرژی اتمی» نهاد بین‌المللی مسوول نظارت و تایید تعهدات هسته‌ای ایران است. اتهامات آمریکا مبنی بر عدم پایبندی ایران به تعهداتش در حالی‌که هیچ‌ مدرکی از سوی آژانس در این خصوص وجود ندارد بدون شک واکنش سایر امضا‌کنندگان این توافق را پیرامون اتهامات آمریکایی‌ها در پی دارد. در این رابطه مکانیزم حل و فصل اختلافات که در متن برجام آمده، هیچ امکانی را برای طرفین قائل نشده تا اتهامات غیر‌هسته‌ای به سایر طرف‌ها وارد سازند.

«قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران»، متنی که از سوی کنگره آمریکا درخصوص جوانب مختلف برجام در ماه مه ۲۰۱۵ به تصویب رسید، چند گزینه برای دولت آمریکا درخصوص توقف یا تغییر اجرایی شدن تعهدات برجامی این کشور ارائه می‌کند. «گزارش نقض مفاد (Material Breach Report)» این قانون این امکان را به رئیس‌جمهور آمریکا می‌دهد تا اطلاعات دقیق و موثقی را در رابطه با نقض آشکار یا پایبندی ایران به کنگره ارائه کند و پس از ۳۰ روز از ارائه این اطلاعات باید مشخص شود که آیا نقضی که به آن اشاره شده جزئی از نقض مفاد است یا اینکه ایران چنین نقضی را مرتفع ساخته است یا خیر. بر اساس «قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران»، تایید دولت آمریکا مبنی برای نقض برجام از سوی ایران و عدم مرتفع شدن آن از سوی این کشور، پروسه‌ای با فوریت و اولویت را ایجاد خواهد کرد که بر اساس آن کنگره وضع مجدد تحریم‌هایی را که طبق برجام به حالت تعلیق در آمدند در دستور کار قرار می‌دهد.

گزارش دولت آمریکا به کنگره مبنی بر نقض مفاد برجام از سوی ایران این شبهه را برای سایر اعضای ۱+۵ به‌وجود می‌آورد که آیا ادعاهای آمریکا مطابق با یافته‌های «آژانس بین‌المللی انرژی اتمی» هست یا خیر. پرسش دیگری که ممکن است برای اعضای ۱+۵ ایجاد شود این است که آیا آمریکا اطلاعات کافی به آژانس برای بازرسی‌های بیشتر ارائه کرده است یا خیر (طبق سازوکار حل و فصل اختلافات که در بالا توضیح داده شد). اگر دولت آمریکا چنین اطلاعاتی را برای بازرسی‌های بیشتر به آژانس ارائه نکرده باشد، اطلاعات گردآوری شده و همچنین اتهاماتی که به ایران نسبت داده شد بی‌اعتبار خواهد شد.

گزارش پایبندی

«قانون بازبینی توافق هسته‌ای ایران» دولت آمریکا را ملزم می‌کند تا هر ۹۰ روز چهار شرطی را که برای پایبندی ایران به توافق هسته‌ای تعیین شده‌ تایید کند. بر اساس این چهار شرط باید مشخص شود که ایران: ۱) دقیق و کامل به برجام پایبند بوده است؛ ۲) مفاد برجام را نقض نکرده است؛ ۳) هیچ فعالیتی که باعث توسعه برنامه سلاح‌های هسته‌ای می‌شود انجام نداده است؛ و ۴) ادامه تعلیق تحریم‌های ایران برای منافع امنیت ملی آمریکا ضروری است. چنین شرایطی چند گزینه پیش‌روی دولت آمریکا قرار می‌دهد.

تایید مجدد پایبندی و ادامه تعلیق تحریم‌ها

اولین گزینه برای دولت آمریکا ادامه عمل به تعهدات برجامی است. لازمه چنین گزینه‌ای تایید چهار شرطی است که در بالا به آنها اشاره شد. تایید این شرایط به‌صورت خودکار تعلیق تحریم‌هایی را که طبق برجام لغو شدند به همراه خواهد داشت. البته بر اساس قانون تحریم‌ها، تمدید تعلیق‌ها باید به‌طور جداگانه به تصویب کنگره نیز برسد.

عدم تایید پایبندی و وضع مجدد برخی یا تمامی تحریم‌ها

اگر دولت آمریکا به‌دنبال تغییر یا پایان دادن به تعهدات خود در برجام باشد باید از تایید یکی از چهار شرطی که در بالا به آنها اشاره شد خودداری کند. برای مثال دولت آمریکا می‌تواند استدلال کند که ایران به روح برجام پایبند نبوده یا ادامه تعلیق تحریم‌ها به نفع منافع ملی آمریکا نیست. در این رابطه کنگره باید به‌طور جداگانه درخصوص وضع مجدد تحریم‌ها تصمیم‌گیری کند. اگر دولت آمریکا تحریم‌ها را مجددا وضع کند، ایران می‌تواند با اشاره به بند ۲۶، عمل به تعهدات خود را متوقف سازد. البته پاسخ ایران بستگی به واکنش سایر طرف‌ها و شرکت‌های بین‌المللی درخصوص همراهی کردن آمریکا در وضع تحریم‌ها دارد.

تعیین فهرستی جدید از نهادهای خارج‌شده از لیست تحریم‌ها

حالت جایگزین برای وضع مجدد تحریم‌ها این است که دولت آمریکا فهرستی جدید از نهادها و افرادی را که قرار است هدف تحریم‌ها قرار گیرند تهیه کند. پس از اجرایی شدن برجام بسیاری از نهادهای اقتصادی ایران همچون بانک‌ها، شرکت‌های کشتیرانی، شرکت‌های بیمه، تولیدکنندگان و شرکت‌های فعال در حوزه انرژی از فهرست تحریم‌های آمریکا خارج شدند. تعریف مجدد چنین لیستی باعث وضع تحریم‌ها بر افراد مشمول خواهد شد. واکنش ایران در این خصوص بستگی به چگونگی اجرای این گزینه از طرف دولت آمریکا دارد. اگر نهادهای این لیست جزو نهادهای اثرگذار اقتصاد ایران (همچون شرکت کشتیرانی یا ایران‌ایر) نباشند به احتمال زیاد خللی در برجام وارد نخواهد شد.