این است شرح قصه شهر و دیار من(۱)
تحلیلی بر چالش‌های منجر به آلودگی هوای تهران
۱. درآمد
دوستان دنیای اقتصاد از اینجانب درخواست یادداشتی در حوزه مدیریت شهری و آلودگی هوای شهر تهران داشتند. راستش برخوردهای صورت گرفته از سوی سیستم انتقاد ناپذیری که مدیر ارشدش در نخستین روزهای انتصاب مجددش در مهرماه ۹۲ گفته بود بدون نقد، دیکتاتور می‌شویم، انگیزه‌های لازم را از اینجانب ربوده بود. با این حال پیگیری دوستان دنیای اقتصاد نتیجه داد و در رو دربایستی پذیرفتم. سرانجام تلاش شد با تغییر مقیاس تحلیل در نوشتار حاضر موضوع مورد بحث و بررسی قرار گیرد. البته این یادداشت در یکی از بهترین روزهای تهران به لحاظ آب و هوا (۱۳ دی ۹۴) قلم خورد و وقتی دیدم که «غلامعلی حداد عادل برای آلودگی هوای تهران شعری گفته و معصومه ابتکار هم مردم و دولت را به «چالش دمای ۱۸ درجه» دعوت کرده است»، گفتم لابد من هم باید تکانی بخورم!
خوشبختانه مستی اکسیژن این قدرت را داد که تدوین این نوشتار را با طرح سوالات آزمون نهایی دانشجویانم در درس برنامه‌ریزی و مدیریت محیطی همزمان کنم.
دوستان دنیای اقتصاد از اینجانب درخواست یادداشتی در حوزه مدیریت شهری و آلودگی هوای شهر تهران داشتند. راستش برخوردهای صورت گرفته از سوی سیستم انتقاد ناپذیری که مدیر ارشدش در نخستین روزهای انتصاب مجددش در مهرماه ۹۲ گفته بود بدون نقد، دیکتاتور می‌شویم، انگیزه‌های لازم را از اینجانب ربوده بود. با این حال پیگیری دوستان دنیای اقتصاد نتیجه داد و در رو دربایستی پذیرفتم. سرانجام تلاش شد با تغییر مقیاس تحلیل در نوشتار حاضر موضوع مورد بحث و بررسی قرار گیرد. البته این یادداشت در یکی از بهترین روزهای تهران به لحاظ آب و هوا (۱۳ دی ۹۴) قلم خورد و وقتی دیدم که «غلامعلی حداد عادل برای آلودگی هوای تهران شعری گفته و معصومه ابتکار هم مردم و دولت را به «چالش دمای ۱۸ درجه» دعوت کرده است»، گفتم لابد من هم باید تکانی بخورم!
خوشبختانه مستی اکسیژن این قدرت را داد که تدوین این نوشتار را با طرح سوالات آزمون نهایی دانشجویانم در درس برنامه‌ریزی و مدیریت محیطی همزمان کنم.
۱. درآمد
دوستان دنیای اقتصاد از اینجانب درخواست یادداشتی در حوزه مدیریت شهری و آلودگی هوای شهر تهران داشتند. راستش برخوردهای صورت گرفته از سوی سیستم انتقاد ناپذیری که مدیر ارشدش در نخستین روزهای انتصاب مجددش در مهرماه ۹۲ گفته بود بدون نقد، دیکتاتور می‌شویم، انگیزه‌های لازم را از اینجانب ربوده بود. با این حال پیگیری دوستان دنیای اقتصاد نتیجه داد و در رو دربایستی پذیرفتم. سرانجام تلاش شد با تغییر مقیاس تحلیل در نوشتار حاضر موضوع مورد بحث و بررسی قرار گیرد. البته این یادداشت در یکی از بهترین روزهای تهران به لحاظ آب و هوا (۱۳ دی ۹۴) قلم خورد و وقتی دیدم که «غلامعلی حداد عادل برای آلودگی هوای تهران شعری گفته و معصومه ابتکار هم مردم و دولت را به «چالش دمای ۱۸ درجه» دعوت کرده است»، گفتم لابد من هم باید تکانی بخورم!
خوشبختانه مستی اکسیژن این قدرت را داد که تدوین این نوشتار را با طرح سوالات آزمون نهایی دانشجویانم در درس برنامه‌ریزی و مدیریت محیطی همزمان کنم. با خود تعهد کرده بودم که تا زمانی که موضوع سوالات در عرصه عمل باقی است به سوالات دست نزنم و این بار هم برای چهارمین سال متوالی در صدر سوالات تحلیل اثرات پروژه صدر- نیایش، توسعه شهری در منطقه 22 تهران و سپس موضوع راهکارهای برنامه‌ریزی و طراحی شهری برای فائق آمدن بر آلودگی هوا در شهر تهران بود. در این نوشتار تلاش خواهد شد تا به کمک برگه امتحانی دانشجویان سال چهارم شهرسازی، چالش‌های موثر بر این حوزه تحلیل شود و به نوعی مسیر برای راه‌های پیشنهادی گشوده شود.
۲. فقدان اراده ملی و اعتقاد سیستماتیک به حل بحران آلودگی هوا
تعریف کلاسیک آلودگی هوا به ما می‌گوید که اضافه شدن ماده یا مواد خارجی به هوا که کیفیت هوا را تغییر داده و باعث تفاوت در وضعیت طبیعی هوا گردد وهمچنین «مضراتی» برای جانداران، آثار و ابنیه به‌دنبال داشته باشد، آلودگی هوا محسوب خواهد شد. همه ما عادت کرده‌ایم که در دی و آذر هر سال این تعریف نظری را به تجربه عملی خود بدل کرده و هوای آلوده را در کلانشهر بی در و پیکرمان امتحان کنیم و از این مضرات کذایی چشم بپوشیم. سرآخر هم در بهترین حالت با چند مسکن و اقدام مقطعی مثل تعطیلی وکنترل خودروهای دودزا که بیشتر ماهیت نمایشی دارند و یا سخن گفتن از اختلافات سیاسی که مانع کار جدی است، پشت پروپاگاندایی که از اقدامات خود ساخته‌ایم سنگر بگیریم و بعد که بادی وزید و ایزد پاک شهرهایمان را نجات داد، مقصران را فراموش کنیم. ظاهرا حواسمان نیست که پاک شدن صورت مساله، مشکل ما را برطرف نمی‌کند. برای شما هم شاید جالب باشد که بدانید با چه منطقی بسیاری از مسببان نابودی باغات ترفیع درجه می‌گیرند. ظاهرا هیچ عزم و اعتقاد سیستمی در نظام برای حل بحران آلودگی هوا وجود ندارد که اگر وجود داشت آنان که مسیر انحرافی رفته‌اند درست مثل جریان انحرافی که در عرصه سیاست می‌شناسیمش کمتر راه به سمت‌های اجرایی می‌بردند، نهادهای مختلف دست از اقدامات متفرق و مخرب خود در عرصه محیط زیست شهر تهران می‌کشیدند و حداقل با معترضان به تغییر کاربری باغ‌ها و پارک‌های شهر، برخورد امنیتی صورت نمی‌گرفت، چراکه موضوع حفاظت از باغات و پهنه‌های طبیعی شهر تهران یکی از دغدغه‌هایی است که مقام معظم رهبری بارها بر آن تاکید نموده اند. با این تحلیل به نظر می‌رسد اراده‌ای ملی برای حل معضل آلودگی هوا وجود ندارد و در نبود اعتقاد سیستماتیک به اصلاح رویه‌ها در کلیه سطوح تصمیم‌سازی و اجرا که بهبود در کلیه حوزه‌های مرتبط با سیستم شهری را مدنظر قرار می‌دهد، وضعیت همواره به سوی فروپاشی بنیادهای کیفیت زندگی و زیست‌پذیری شهری پیش می‌رود.
3. ناکارآمدی نظامات دولت مرکزی در حوزه‌های محیط زیست و مدیریت شهری
واقعیت آن است که علی‌رغم همه تلاش‌هایی که می‌شود دولت مرکزی نتوانسته است در حوزه‌های محیط زیست و مدیریت شهری اقدامی موثر صورت دهد و متاسفانه به روزمرگی دچار شده است. این موضوع را باید در حوزه‌هایی چون ناتوانی در حل مساله تهران، تغییر سیاست‌ها به سوی تداوم توسعه صنعتی در پیرامون تهران و استقرار صنایع در شعاع ۱۲۰ کیلومتری، ناتوانی نسبی در ایجاد تعادل‌های منطقه‌ای و محرومیت‌زدائی از پهنه‌های مختلف سرزمین، زوال دایمی در مناطق حساس زیست‌محیطی، ناتوانی طرح‌های توسعه شهری در هدایت تحولات شهر، ضعف نهادهای مدیریت شهری و ده‌ها مساله دیگر طبقه‌بندی کرد و مورد بررسی قرار داد.
اینکه بعد از بحران اخیر آلودگی هوای تهران همه دولتمردان یکباره به مسیر مواجهه با این پدیده ورود کنند خیلی هم خوب است اما فراموش نکنیم که چه میزان از توسعه صنعتی در اطراف تهران با مجوز دولت در حال وقوع است. یادمان نرود مجوز معادن شن و ماسه را چه کسی صادر می‌کند، خودروهای آلاینده که شاید در بدو تولید نیز نتوانند ضوابط معاینه فنی را پاس کنند، با تسهیلات مالی چه کسی واگذار می‌شود، به یاد بیاوریم که حل نشدن مسائل منطقه کلانشهری تهران چه بلایی بر سر آن می‌آورد و همه مشکل در شهر تهران نیست. البته پیش از ارسال یادداشت حاضر به «دنیای اقتصاد» خوشحال شدم که بالاخره یک‌بار هم که شده اعضای شورای‌عالی و شهردار تهران در جلسه‌ای فوق‌العاده برای مساله آلودگی هوای تهران دور هم نشستند و این بار در بیستمین جلسه شورای‌عالی براساس گزارش علمی «تاثیر ساختمان‌های بلندمرتبه بر تهویه طبیعی و تجارب جهانی آن» پذیرفتند که در ۱۰سال اخیر به‌دلیل کثرت ساختمان‌های بلند، جریان باد در شمال تهران کاهش یافته است و بر این مبنا هرگونه ایجاد تعهد جدید برای احداث ساختمان‌های بلندمرتبه را ممنوع نمودند. شاید بتوان پرسیدکه آیا تنها متهم، ساختمان‌های بلند و باد بودند؟ چرا در مورد سایر ابعاد موثر برآلودگی هوا و محیط زیست شهر تهران جلسه فوق‌العاده نمی‌گذارند؟
4. بی توجهی به سرمایه‌های سبز شهر و نابودی و تخریب باغات و پهنه‌های تنفسی شهر
شاید همه خوانندگان، این اطلاعات دردناک دبیر شورای‌عالی شهرسازی و معماری را نشنیده باشند که ۴ هزار هکتار از باغ‌های تهران در ۱۰ سال نابود شده است. این در حالی است که کشور قوانین متعددی چون قانون حفظ و گسترش فضای سبز دارد که می‌تواند به درستی در مسیر حفاظت از باغات و پهنه‌های سبز به‌کار گرفته شود. اگر هم قانون توان کنترل فشارها را بر پیکره بی‌جان ریه‌های تنفسی تهران ندارد، می‌توان در این حوزه کاری صورت داد. این مساحت قابل توجه در نتیجه معامله سال ۱۳۹۱ دولت وقت و شهرداری که منجر به نابودی باغات و فضای سبز تهران شد، از میان رفت. مصوبه برج باغ‌های شورای اسلامی شهر تهران، ناکارآمدی و فسادپذیری مشاوران تهیه کننده طرح جامع و طرح تفصیلی و نیز فروش هرگونه تغییر کاربری و سطح اشغال توسط شهرداری اقداماتی است که ظاهرا قرار نیست هیچگاه با مسببان برخورد قانونی صورت گیرد. ظاهرا مدعی العموم هیچگاه تنزل کیفیت زندگی و زیست‌پذیری شهرهایمان را یک تخلف قانونی تلقی نمی‌نماید. نه مدیران وزارت راه و شهرسازی و نه مسوولین قوه قضاییه هیچگاه به پرونده نابودی باغات تهران که نه فقط سرمایه شهروندان امروزش بلکه متعلق به نسل‌های بعدی است به‌طور جدی ورود نکرده و زمینه برخورد قضایی با متخلفان را فراهم نکرده‌اند. قوه مقننه نیز هیچ مسیر قانونی برای حفاظت از باغات ایجاد نکرده است. شاید می‌شد مسیر روشن‌تری برای تشویق صاحبان باغات از طریق تجارب جهانی یافت و به اتکای مالیات‌های سبز و یارانه‌های سبز، اکسیژن تولیدی باغات را از صاحبانشان به قیمتی بالاتر از قیمت بساز و بفروش‌هایی که در باغات گاوصندوق‌های عمودی برای سرمایه‌شان می‌سازند خرید.
5. بی‌توجهی به نگرانی‌ها و دغدغه‌های اجتماعی
در ۲ سال اخیر، تجمعات و اعتراضات مدنی آرام و گسترده‌ای توسط شهروندان و گروه‌های مختلف اجتماعی در اعتراض به نابودی باغات شهر تهران صورت پذیرفته و حفاظت از باغات به‌ویژه بعد از دستور رهبری به یک دغدغه عمومی بدل شده است. اما دریغ از یک حضور اعضای شورای اسلامی شهر تهران برای همدردی و همراهی در این اعتراضات و یا حرکتی جدی جز مصاحبه! ظاهرا فراموش کرده‌اند که شکستن شاخه درختی را همچون شکستن بال فرشتگان دانسته‌اند.متاسفانه شهروندان دیگر عادت کرده‌اند که نادیده گرفته شوند و مصالح گروه‌های دخیل در اقتصاد ساخت‌وساز به مصالح نسل‌های بعدی شهر ترجیح داده شود متاسفانه قوه قضاییه و دیگر نهادهای نظارتی نتوانسته‌اند چابکی لازم را در خصوص مواجهه با نابودی باغات و فضای سبز شهری از خود نشان دهند و این اقتصاد سوداگری و رانتی یر ساخت و ساز است که مسیر را تعیین می‌کند. متاسفانه وزیر راه و شهرسازی و مدیرانش علی‌رغم همه تاکیدی که بر شهرسازی شهروندمحور داشته‌اند نیز نتوانسته‌اند این موضوع را از سطح تئوریک خارج نموده ودر عمل اقداماتی بنیادین صورت دهند.
6. وابستگی شدید بخش مدیریت شهری به درآمدهای ناشی از تخلف از طرح‌های توسعه شهری
سیاست خودگردانی شهرداری‌ها دهه ۶۰ تا به امروز، صدمات غیر قابل جبرانی به نظام توسعه شهری کشور وارد کرده است. وابستگی شدید شهرداری‌ها به درآمدهای ناشی از ساخت و ساز (و به‌طور دقیق‌تر تخلف فروشی) موجب شده است که شهرسازی رانتی یر با وابستگی حدود ۷۵ درصد به درآمدهای ناشی از تخلفات ساختمانی در شهرهای ایران شکل گیرد. قابل معامله بودن انواع مختلف تخلفات توسعه شهری، اساس هرگونه برنامه‌ریزی و کنترل را در نظام سکونتگاهی کشور زیر سوال می‌برد. با وجود تاکیدات برنامه‌های توسعه ملی، تاکنون نظام درآمدی شهرداری‌ها مورد بازنگری قرار نگرفته است و این شرایط، قطار مخرب درآمدهای ناپایدار را در شهرها با شتاب بیشتری به جلو می‌برد. در چنین شرایطی، شهرداران چاره‌ای جز زوال باغات و عرصه‌های طبیعی شهر به سود سازندگان نمی‌بینند و در عمل اتفاقی که امروز در شهرهایمان می‌افتد طبیعی جلوه می‌کند. بارها گفته‌ام تا زمانی که وضعیت نظام درآمدی شهرداری‌ها چنین است هرکس شهردار تهران شود نخواهد توانست گلی بهتر از بلایی که کنون هست به سر این شهر بزند. ولی ظاهرا قرار نیست موضوعات راهبردی و کلیدی شهرهایمان مد نظر قرار گیرند و با اصلاحات قانونی و نهادی راه به جایی برند.
7. مدیریت شهری اقتدارگرا و فردمحور و ناتوانی و بی اثر شدن نهاد شوراها
متاسفانه صادقانه باید بگوییم که شهرداری‌های کشور امروز بیش از همیشه در دام مدیریت شهری اقتدارگرا، فردمحور و خودکامه افتاده‌اند. به اعتقاد نگارنده، حسب تجربه محدودی که در کار اجرایی در شهرداری‌ها داشته ام، در سیستم شهرداری‌های کشور، همه چیز بالا به پایین تعیین می‌شود و هیچ مشارکتی از سوی شهروندان و بدنه کارشناسی در عمل وجود ندارد. جایی هم که اعتراض اجتماعی وجود داشته باشد یا در نطفه خفه می‌شود یا با برنامه تلویزیونی سفارشی، شهردار محترم همه چیز را به فراموشی می‌سپارد. البته جای توجه اعضای شورا بیش از حد خالی است. با برخی از دوستان که به بحث در مورد عملکرد شوراهای شهر می‌نشینیم، وقتی سخن از ضرورت حمایت از نهاد شوراست به خام‌نگری متهم می‌شویم وقتی بی‌توجهی برخی از اعضای شوراهای شهر و حتی حمایت ایشان از تخلفات را می‌بینم پی به این موضوع می‌برم که نهاد شورای شهر، امروز بیش ازهمیشه ناتوان و بی اثر شده است و در کنار اقتدارگرایی و فردمحوری مدیریت شهری، شهرها را به سوی قهقرا می‌برد.
8. بی توجهی به ضرورت ادغام محیط زیست در فرآیند برنامه‌ریزی شهری
واقعیت آن است که با نگاه تک بعدی و بی‌توجهی به ابعاد زیست محیطی، ممکن است برخی از اهداف توسعه پایدار شهری محقق شود اما منجر به تحقق هدف نهایی خود یعنی توسعه پایدار نخواهد شد. این موضوع را ذیل ضرورت ادغام محیط زیست در فرآیند برنامه‌ریزی شهری مد نظر و توجه قرار داده‌اند. ابزارهای ادغام محیط زیست در فرآیند برنامه‌ریزی شهری که در جهان آزموده شده‌اند زمینه لازم برای توجه به مقوله‌های زیست محیطی در شهر را فراهم می‌آورند. توجه به ابزارهای اطلاعاتی به‌ویژه در حوزه آگاه‌سازی عمومی و ایجاد بسترهای اطلاع‌رسانی به‌منظور اطلاع‌رسانی در زمینه شرایط زیست محیطی به شهروندان و ابزارهای اقتصادی از قبیل هزینه‌های محیطی، جرایم هزینه‌های جانبی زیست محیطی و تخریب محیط‌زیست، مالیات‌های سبز و زیست محیطی، مشوق‌های مالی به‌منظور کاهش تولیدو مصرف مواد مضر و آلاینده‌ها و تضمین عملکرد زیست محیطی شاید بخشی از راه حل باشند. اما موضوع مهم‌تر، ابزارهای برنامه‌ریزی، فرآیندی و مدیریتی هستندکه هریک موضوعات زیست محیطی را در سطح استراتژی‌های توسعه شهری و نیز ابزارهای مدیریتی به‌منظور هدایت و اداره تصمیمات شهرسازی مورد استفاده قرار می‌دهند. ابزارهایی چون ممیزی و بودجه‌های محیط زیستی بخشی از این حوزه هستند که تاکنون در هیچ‌یک از شهرهای ایران مد نظر و توجه قرار نگرفته‌اند.
9. انحراف مدیریت شهری از بودجه و برنامه مصوب در حوزه‌های مرتبط با آلودگی هوا
نگارنده با این مسیر جدید رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران که بالاخره از «خواب غفلت» برخاسته و می‌گوید «اگر حجم تخلفات مالی در شهرداری را می‌دانستم به شهردار فعلی رأی نمی‌دادم» موافق موافق است. نه از آن جهت که مقابله با شهردار می‌کند بلکه چون بالاخره به استیفای حقوق شهروندان مشغول شده و حمایت بی حد و حصر نمی‌کند. موضوعی که ایشان کشف کرده است سال‌هاست در شهرداری در قالب انحراف از بودجه اتفاق می‌افتد. بیشتر آنچه نامش را که این دوستان تخلف مالی می‌گذارند را باید انحراف مالی و هزینه کرد بدون مجوز در مخارج مورد نظر شهردار بدون مجوز شورا دانست. به زبان ساده، اینکه منابع مالی مصوب را به جای مترو در محل توسعه بزرگراه‌ها هزینه کنیم، هزینه کرد بدون مجوز است. واقعیت آن است که شهردار محترم تهران و مشاورین ایشان ممکن است از این موضوع سخن بگویند که وظیفه‌ای در حوزه ارتقای محیط زیست تهران و مبارزه با آلودگی هوای شهر تهران ندارند.شاید قوانین در این حوزه ابهام داشته باشند و تکلیف صریحی برای شهرداری‌ها پیش‌بینی نکرده باشند اما نمی‌توانیم بپذیریم که ندانند کسب درآمد برای اداره شهر از طریق تبدیل کاربری بوستان مادر در منطقه ۵ به مسکونی چه عواقبی دارد. هیچگاه پاسخی داده نشد که قطعه‌زمینی که تا سال ۸۸ و طبق طرح تفصیلی قرار بود پارکی شود برای اهالی شهرک فرهنگیان چگونه امروز پذیرای هشت برج ۱۷طبقه شده است.
هیچ عقل سلیمی نمی‌تواند به این اقدام مجوز بدهد و علاوه‌بر اینها بپذیرد که در سال‌های اخیر منابع مالی در عوض توسعه حمل و نقل عمومی در توسعه بزرگراه‌ها و چندطبقه کردن آنها هزینه شده باشد. متاسفانه جابه‌جایی حساب‌های مالی و محل‌های هزینه‌کرد در شهرداری امری معمول است که هیچگاه گزارش‌های تفریغ بودجه و حسابرسی شورا نخواهد توانست مسیر این انحراف را ببندد و به هر حال مدیران مالی شهرداری مسیر خود را خواهند یافت. در عوض برنامه پنج ساله عملیاتی شهرداری تهران (۱۳۹۷-۱۳۹۳) که معاونت برنامه‌ریزی شهرداری تهیه و شورا مصوب نموده است، مسیر لازم را برای پیگیری انحراف و تخلف شهرداری به شورا می‌دهد. ماده ۹ این برنامه مقرر می‌نماید «شهرداری موظف است برای پایش و کاهش آلایندگی‌های زیست محیطی ناشی از سیستم‌ها و تسهیلات حمل و نقل با کمک دولت و همکاری بخش خصوصی، اقدامات مشخصی را صورت دهد». همچنین ماده ۶ این برنامه مقرر نموده است که «شهرداری موظف است نسبت به گسترش بهینه شبکه، ظرفیت، ناوگان و تسهیلات حمل‌ونقل عمومی و مدیریت یکپارچه حمل‌ونقل عمومی با رویکرد حداکثرکردن دسترسی شهروندان اقدام نموده و تا پایان برنامه سهم حمل‌ونقل عمومی از مجموع جابه‌جایی‌های درون شهری را از ۱/ ۵۶ درصد به ۷۵ درصد برساند به نحوی که سهم حمل و نقل با سیستم اتوبوسرانی در جابه‌جایی‌های درون شهری از ۲۰ درصد کنونی به ۳/ ۲۹ درصد، قطار شهری از ۸/ ۱۳ درصد کنونی به ۷/ ۲۵ درصد و تاکسی و ون از ۳/ ۲۲ درصد کنونی به ۲۰ درصد برسد». به هر ترتیب از مهم‌ترین تکالیف این برنامه آن است که طول خطوط قطار شهری تحت بهره‌برداری درون شهری از ۱۵۲ کیلومتر به ۳۰۰ کیلومتر افزایش یابد که به معنای دو برابر شدن طول خطوط است که به صراحت می‌توان نحوه پیگیری این تکلیف را از شهردار تهران و مجموعه تحت امر او پیگیری نمود.
10. کلام آخر
نه شتابزدگی و نه سیاست‌زدگی مدیران امروز هیچ‌یک نمی‌تواند معضل آلودگی هوای شهر تهران را مرتفع کند. باید اراده و برنامه‌ای ملی در این حوزه وجود داشته باشد و استراتژی ملی ارتقای کیفیت هوای شهر تهران مورد تدوین و اجرا قرار گیرد. وگرنه باز آذر و دی ۹۵ می‌آید و دوباره چند روز تعطیلی و مرگ عزیزانمان در تهران! باور نمی‌کنید؟ این خط... و این نشان!
1- (مصرع آخر شعری است که دکترغلامعلی حداد عادل به تازگی در واکنش به آلودگی بی‌سابقه هوا در تهران و کلان شهرهای دیگر سروده است.)
دوستان دنیای اقتصاد از اینجانب درخواست یادداشتی در حوزه مدیریت شهری و آلودگی هوای شهر تهران داشتند. راستش برخوردهای صورت گرفته از سوی سیستم انتقاد ناپذیری که مدیر ارشدش در نخستین روزهای انتصاب مجددش در مهرماه ۹۲ گفته بود بدون نقد، دیکتاتور می‌شویم، انگیزه‌های لازم را از اینجانب ربوده بود. با این حال پیگیری دوستان دنیای اقتصاد نتیجه داد و در رو دربایستی پذیرفتم. سرانجام تلاش شد با تغییر مقیاس تحلیل در نوشتار حاضر موضوع مورد بحث و بررسی قرار گیرد. البته این یادداشت در یکی از بهترین روزهای تهران به لحاظ آب و هوا (۱۳ دی ۹۴) قلم خورد و وقتی دیدم که «غلامعلی حداد عادل برای آلودگی هوای تهران شعری گفته و معصومه ابتکار هم مردم و دولت را به «چالش دمای ۱۸ درجه» دعوت کرده است»، گفتم لابد من هم باید تکانی بخورم!
خوشبختانه مستی اکسیژن این قدرت را داد که تدوین این نوشتار را با طرح سوالات آزمون نهایی دانشجویانم در درس برنامه‌ریزی و مدیریت محیطی همزمان کنم. با خود تعهد کرده بودم که تا زمانی که موضوع سوالات در عرصه عمل باقی است به سوالات دست نزنم و این بار هم برای چهارمین سال متوالی در صدر سوالات تحلیل اثرات پروژه صدر- نیایش، توسعه شهری در منطقه 22 تهران و سپس موضوع راهکارهای برنامه‌ریزی و طراحی شهری برای فائق آمدن بر آلودگی هوا در شهر تهران بود. در این نوشتار تلاش خواهد شد تا به کمک برگه امتحانی دانشجویان سال چهارم شهرسازی، چالش‌های موثر بر این حوزه تحلیل شود و به نوعی مسیر برای راه‌های پیشنهادی گشوده شود.
۲. فقدان اراده ملی و اعتقاد سیستماتیک به حل بحران آلودگی هوا
تعریف کلاسیک آلودگی هوا به ما می‌گوید که اضافه شدن ماده یا مواد خارجی به هوا که کیفیت هوا را تغییر داده و باعث تفاوت در وضعیت طبیعی هوا گردد وهمچنین «مضراتی» برای جانداران، آثار و ابنیه به‌دنبال داشته باشد، آلودگی هوا محسوب خواهد شد. همه ما عادت کرده‌ایم که در دی و آذر هر سال این تعریف نظری را به تجربه عملی خود بدل کرده و هوای آلوده را در کلانشهر بی در و پیکرمان امتحان کنیم و از این مضرات کذایی چشم بپوشیم. سرآخر هم در بهترین حالت با چند مسکن و اقدام مقطعی مثل تعطیلی وکنترل خودروهای دودزا که بیشتر ماهیت نمایشی دارند و یا سخن گفتن از اختلافات سیاسی که مانع کار جدی است، پشت پروپاگاندایی که از اقدامات خود ساخته‌ایم سنگر بگیریم و بعد که بادی وزید و ایزد پاک شهرهایمان را نجات داد، مقصران را فراموش کنیم. ظاهرا حواسمان نیست که پاک شدن صورت مساله، مشکل ما را برطرف نمی‌کند. برای شما هم شاید جالب باشد که بدانید با چه منطقی بسیاری از مسببان نابودی باغات ترفیع درجه می‌گیرند. ظاهرا هیچ عزم و اعتقاد سیستمی در نظام برای حل بحران آلودگی هوا وجود ندارد که اگر وجود داشت آنان که مسیر انحرافی رفته‌اند درست مثل جریان انحرافی که در عرصه سیاست می‌شناسیمش کمتر راه به سمت‌های اجرایی می‌بردند، نهادهای مختلف دست از اقدامات متفرق و مخرب خود در عرصه محیط زیست شهر تهران می‌کشیدند و حداقل با معترضان به تغییر کاربری باغ‌ها و پارک‌های شهر، برخورد امنیتی صورت نمی‌گرفت، چراکه موضوع حفاظت از باغات و پهنه‌های طبیعی شهر تهران یکی از دغدغه‌هایی است که مقام معظم رهبری بارها بر آن تاکید نموده اند. با این تحلیل به نظر می‌رسد اراده‌ای ملی برای حل معضل آلودگی هوا وجود ندارد و در نبود اعتقاد سیستماتیک به اصلاح رویه‌ها در کلیه سطوح تصمیم‌سازی و اجرا که بهبود در کلیه حوزه‌های مرتبط با سیستم شهری را مدنظر قرار می‌دهد، وضعیت همواره به سوی فروپاشی بنیادهای کیفیت زندگی و زیست‌پذیری شهری پیش می‌رود.
3. ناکارآمدی نظامات دولت مرکزی در حوزه‌های محیط زیست و مدیریت شهری
واقعیت آن است که علی‌رغم همه تلاش‌هایی که می‌شود دولت مرکزی نتوانسته است در حوزه‌های محیط زیست و مدیریت شهری اقدامی موثر صورت دهد و متاسفانه به روزمرگی دچار شده است. این موضوع را باید در حوزه‌هایی چون ناتوانی در حل مساله تهران، تغییر سیاست‌ها به سوی تداوم توسعه صنعتی در پیرامون تهران و استقرار صنایع در شعاع ۱۲۰ کیلومتری، ناتوانی نسبی در ایجاد تعادل‌های منطقه‌ای و محرومیت‌زدائی از پهنه‌های مختلف سرزمین، زوال دایمی در مناطق حساس زیست‌محیطی، ناتوانی طرح‌های توسعه شهری در هدایت تحولات شهر، ضعف نهادهای مدیریت شهری و ده‌ها مساله دیگر طبقه‌بندی کرد و مورد بررسی قرار داد.
اینکه بعد از بحران اخیر آلودگی هوای تهران همه دولتمردان یکباره به مسیر مواجهه با این پدیده ورود کنند خیلی هم خوب است اما فراموش نکنیم که چه میزان از توسعه صنعتی در اطراف تهران با مجوز دولت در حال وقوع است. یادمان نرود مجوز معادن شن و ماسه را چه کسی صادر می‌کند، خودروهای آلاینده که شاید در بدو تولید نیز نتوانند ضوابط معاینه فنی را پاس کنند، با تسهیلات مالی چه کسی واگذار می‌شود، به یاد بیاوریم که حل نشدن مسائل منطقه کلانشهری تهران چه بلایی بر سر آن می‌آورد و همه مشکل در شهر تهران نیست. البته پیش از ارسال یادداشت حاضر به «دنیای اقتصاد» خوشحال شدم که بالاخره یک‌بار هم که شده اعضای شورای‌عالی و شهردار تهران در جلسه‌ای فوق‌العاده برای مساله آلودگی هوای تهران دور هم نشستند و این بار در بیستمین جلسه شورای‌عالی براساس گزارش علمی «تاثیر ساختمان‌های بلندمرتبه بر تهویه طبیعی و تجارب جهانی آن» پذیرفتند که در ۱۰سال اخیر به‌دلیل کثرت ساختمان‌های بلند، جریان باد در شمال تهران کاهش یافته است و بر این مبنا هرگونه ایجاد تعهد جدید برای احداث ساختمان‌های بلندمرتبه را ممنوع نمودند. شاید بتوان پرسیدکه آیا تنها متهم، ساختمان‌های بلند و باد بودند؟ چرا در مورد سایر ابعاد موثر برآلودگی هوا و محیط زیست شهر تهران جلسه فوق‌العاده نمی‌گذارند؟
4. بی توجهی به سرمایه‌های سبز شهر و نابودی و تخریب باغات و پهنه‌های تنفسی شهر
شاید همه خوانندگان، این اطلاعات دردناک دبیر شورای‌عالی شهرسازی و معماری را نشنیده باشند که ۴ هزار هکتار از باغ‌های تهران در ۱۰ سال نابود شده است. این در حالی است که کشور قوانین متعددی چون قانون حفظ و گسترش فضای سبز دارد که می‌تواند به درستی در مسیر حفاظت از باغات و پهنه‌های سبز به‌کار گرفته شود. اگر هم قانون توان کنترل فشارها را بر پیکره بی‌جان ریه‌های تنفسی تهران ندارد، می‌توان در این حوزه کاری صورت داد. این مساحت قابل توجه در نتیجه معامله سال ۱۳۹۱ دولت وقت و شهرداری که منجر به نابودی باغات و فضای سبز تهران شد، از میان رفت. مصوبه برج باغ‌های شورای اسلامی شهر تهران، ناکارآمدی و فسادپذیری مشاوران تهیه کننده طرح جامع و طرح تفصیلی و نیز فروش هرگونه تغییر کاربری و سطح اشغال توسط شهرداری اقداماتی است که ظاهرا قرار نیست هیچگاه با مسببان برخورد قانونی صورت گیرد. ظاهرا مدعی العموم هیچگاه تنزل کیفیت زندگی و زیست‌پذیری شهرهایمان را یک تخلف قانونی تلقی نمی‌نماید. نه مدیران وزارت راه و شهرسازی و نه مسوولین قوه قضاییه هیچگاه به پرونده نابودی باغات تهران که نه فقط سرمایه شهروندان امروزش بلکه متعلق به نسل‌های بعدی است به‌طور جدی ورود نکرده و زمینه برخورد قضایی با متخلفان را فراهم نکرده‌اند. قوه مقننه نیز هیچ مسیر قانونی برای حفاظت از باغات ایجاد نکرده است. شاید می‌شد مسیر روشن‌تری برای تشویق صاحبان باغات از طریق تجارب جهانی یافت و به اتکای مالیات‌های سبز و یارانه‌های سبز، اکسیژن تولیدی باغات را از صاحبانشان به قیمتی بالاتر از قیمت بساز و بفروش‌هایی که در باغات گاوصندوق‌های عمودی برای سرمایه‌شان می‌سازند خرید.
5. بی‌توجهی به نگرانی‌ها و دغدغه‌های اجتماعی
در ۲ سال اخیر، تجمعات و اعتراضات مدنی آرام و گسترده‌ای توسط شهروندان و گروه‌های مختلف اجتماعی در اعتراض به نابودی باغات شهر تهران صورت پذیرفته و حفاظت از باغات به‌ویژه بعد از دستور رهبری به یک دغدغه عمومی بدل شده است. اما دریغ از یک حضور اعضای شورای اسلامی شهر تهران برای همدردی و همراهی در این اعتراضات و یا حرکتی جدی جز مصاحبه! ظاهرا فراموش کرده‌اند که شکستن شاخه درختی را همچون شکستن بال فرشتگان دانسته‌اند.متاسفانه شهروندان دیگر عادت کرده‌اند که نادیده گرفته شوند و مصالح گروه‌های دخیل در اقتصاد ساخت‌وساز به مصالح نسل‌های بعدی شهر ترجیح داده شود متاسفانه قوه قضاییه و دیگر نهادهای نظارتی نتوانسته‌اند چابکی لازم را در خصوص مواجهه با نابودی باغات و فضای سبز شهری از خود نشان دهند و این اقتصاد سوداگری و رانتی یر ساخت و ساز است که مسیر را تعیین می‌کند. متاسفانه وزیر راه و شهرسازی و مدیرانش علی‌رغم همه تاکیدی که بر شهرسازی شهروندمحور داشته‌اند نیز نتوانسته‌اند این موضوع را از سطح تئوریک خارج نموده ودر عمل اقداماتی بنیادین صورت دهند.
6. وابستگی شدید بخش مدیریت شهری به درآمدهای ناشی از تخلف از طرح‌های توسعه شهری
سیاست خودگردانی شهرداری‌ها دهه ۶۰ تا به امروز، صدمات غیر قابل جبرانی به نظام توسعه شهری کشور وارد کرده است. وابستگی شدید شهرداری‌ها به درآمدهای ناشی از ساخت و ساز (و به‌طور دقیق‌تر تخلف فروشی) موجب شده است که شهرسازی رانتی یر با وابستگی حدود ۷۵ درصد به درآمدهای ناشی از تخلفات ساختمانی در شهرهای ایران شکل گیرد. قابل معامله بودن انواع مختلف تخلفات توسعه شهری، اساس هرگونه برنامه‌ریزی و کنترل را در نظام سکونتگاهی کشور زیر سوال می‌برد. با وجود تاکیدات برنامه‌های توسعه ملی، تاکنون نظام درآمدی شهرداری‌ها مورد بازنگری قرار نگرفته است و این شرایط، قطار مخرب درآمدهای ناپایدار را در شهرها با شتاب بیشتری به جلو می‌برد. در چنین شرایطی، شهرداران چاره‌ای جز زوال باغات و عرصه‌های طبیعی شهر به سود سازندگان نمی‌بینند و در عمل اتفاقی که امروز در شهرهایمان می‌افتد طبیعی جلوه می‌کند. بارها گفته‌ام تا زمانی که وضعیت نظام درآمدی شهرداری‌ها چنین است هرکس شهردار تهران شود نخواهد توانست گلی بهتر از بلایی که کنون هست به سر این شهر بزند. ولی ظاهرا قرار نیست موضوعات راهبردی و کلیدی شهرهایمان مد نظر قرار گیرند و با اصلاحات قانونی و نهادی راه به جایی برند.
7. مدیریت شهری اقتدارگرا و فردمحور و ناتوانی و بی اثر شدن نهاد شوراها
متاسفانه صادقانه باید بگوییم که شهرداری‌های کشور امروز بیش از همیشه در دام مدیریت شهری اقتدارگرا، فردمحور و خودکامه افتاده‌اند. به اعتقاد نگارنده، حسب تجربه محدودی که در کار اجرایی در شهرداری‌ها داشته ام، در سیستم شهرداری‌های کشور، همه چیز بالا به پایین تعیین می‌شود و هیچ مشارکتی از سوی شهروندان و بدنه کارشناسی در عمل وجود ندارد. جایی هم که اعتراض اجتماعی وجود داشته باشد یا در نطفه خفه می‌شود یا با برنامه تلویزیونی سفارشی، شهردار محترم همه چیز را به فراموشی می‌سپارد. البته جای توجه اعضای شورا بیش از حد خالی است. با برخی از دوستان که به بحث در مورد عملکرد شوراهای شهر می‌نشینیم، وقتی سخن از ضرورت حمایت از نهاد شوراست به خام‌نگری متهم می‌شویم وقتی بی‌توجهی برخی از اعضای شوراهای شهر و حتی حمایت ایشان از تخلفات را می‌بینم پی به این موضوع می‌برم که نهاد شورای شهر، امروز بیش ازهمیشه ناتوان و بی اثر شده است و در کنار اقتدارگرایی و فردمحوری مدیریت شهری، شهرها را به سوی قهقرا می‌برد.
8. بی توجهی به ضرورت ادغام محیط زیست در فرآیند برنامه‌ریزی شهری
واقعیت آن است که با نگاه تک بعدی و بی‌توجهی به ابعاد زیست محیطی، ممکن است برخی از اهداف توسعه پایدار شهری محقق شود اما منجر به تحقق هدف نهایی خود یعنی توسعه پایدار نخواهد شد. این موضوع را ذیل ضرورت ادغام محیط زیست در فرآیند برنامه‌ریزی شهری مد نظر و توجه قرار داده‌اند. ابزارهای ادغام محیط زیست در فرآیند برنامه‌ریزی شهری که در جهان آزموده شده‌اند زمینه لازم برای توجه به مقوله‌های زیست محیطی در شهر را فراهم می‌آورند. توجه به ابزارهای اطلاعاتی به‌ویژه در حوزه آگاه‌سازی عمومی و ایجاد بسترهای اطلاع‌رسانی به‌منظور اطلاع‌رسانی در زمینه شرایط زیست محیطی به شهروندان و ابزارهای اقتصادی از قبیل هزینه‌های محیطی، جرایم هزینه‌های جانبی زیست محیطی و تخریب محیط‌زیست، مالیات‌های سبز و زیست محیطی، مشوق‌های مالی به‌منظور کاهش تولیدو مصرف مواد مضر و آلاینده‌ها و تضمین عملکرد زیست محیطی شاید بخشی از راه حل باشند. اما موضوع مهم‌تر، ابزارهای برنامه‌ریزی، فرآیندی و مدیریتی هستندکه هریک موضوعات زیست محیطی را در سطح استراتژی‌های توسعه شهری و نیز ابزارهای مدیریتی به‌منظور هدایت و اداره تصمیمات شهرسازی مورد استفاده قرار می‌دهند. ابزارهایی چون ممیزی و بودجه‌های محیط زیستی بخشی از این حوزه هستند که تاکنون در هیچ‌یک از شهرهای ایران مد نظر و توجه قرار نگرفته‌اند.
9. انحراف مدیریت شهری از بودجه و برنامه مصوب در حوزه‌های مرتبط با آلودگی هوا
نگارنده با این مسیر جدید رئیس کمیسیون برنامه و بودجه شورای شهر تهران که بالاخره از «خواب غفلت» برخاسته و می‌گوید «اگر حجم تخلفات مالی در شهرداری را می‌دانستم به شهردار فعلی رأی نمی‌دادم» موافق موافق است. نه از آن جهت که مقابله با شهردار می‌کند بلکه چون بالاخره به استیفای حقوق شهروندان مشغول شده و حمایت بی حد و حصر نمی‌کند. موضوعی که ایشان کشف کرده است سال‌هاست در شهرداری در قالب انحراف از بودجه اتفاق می‌افتد. بیشتر آنچه نامش را که این دوستان تخلف مالی می‌گذارند را باید انحراف مالی و هزینه کرد بدون مجوز در مخارج مورد نظر شهردار بدون مجوز شورا دانست. به زبان ساده، اینکه منابع مالی مصوب را به جای مترو در محل توسعه بزرگراه‌ها هزینه کنیم، هزینه کرد بدون مجوز است. واقعیت آن است که شهردار محترم تهران و مشاورین ایشان ممکن است از این موضوع سخن بگویند که وظیفه‌ای در حوزه ارتقای محیط زیست تهران و مبارزه با آلودگی هوای شهر تهران ندارند.شاید قوانین در این حوزه ابهام داشته باشند و تکلیف صریحی برای شهرداری‌ها پیش‌بینی نکرده باشند اما نمی‌توانیم بپذیریم که ندانند کسب درآمد برای اداره شهر از طریق تبدیل کاربری بوستان مادر در منطقه ۵ به مسکونی چه عواقبی دارد. هیچگاه پاسخی داده نشد که قطعه‌زمینی که تا سال ۸۸ و طبق طرح تفصیلی قرار بود پارکی شود برای اهالی شهرک فرهنگیان چگونه امروز پذیرای هشت برج ۱۷طبقه شده است.
هیچ عقل سلیمی نمی‌تواند به این اقدام مجوز بدهد و علاوه‌بر اینها بپذیرد که در سال‌های اخیر منابع مالی در عوض توسعه حمل و نقل عمومی در توسعه بزرگراه‌ها و چندطبقه کردن آنها هزینه شده باشد. متاسفانه جابه‌جایی حساب‌های مالی و محل‌های هزینه‌کرد در شهرداری امری معمول است که هیچگاه گزارش‌های تفریغ بودجه و حسابرسی شورا نخواهد توانست مسیر این انحراف را ببندد و به هر حال مدیران مالی شهرداری مسیر خود را خواهند یافت. در عوض برنامه پنج ساله عملیاتی شهرداری تهران (۱۳۹۷-۱۳۹۳) که معاونت برنامه‌ریزی شهرداری تهیه و شورا مصوب نموده است، مسیر لازم را برای پیگیری انحراف و تخلف شهرداری به شورا می‌دهد. ماده ۹ این برنامه مقرر می‌نماید «شهرداری موظف است برای پایش و کاهش آلایندگی‌های زیست محیطی ناشی از سیستم‌ها و تسهیلات حمل و نقل با کمک دولت و همکاری بخش خصوصی، اقدامات مشخصی را صورت دهد». همچنین ماده ۶ این برنامه مقرر نموده است که «شهرداری موظف است نسبت به گسترش بهینه شبکه، ظرفیت، ناوگان و تسهیلات حمل‌ونقل عمومی و مدیریت یکپارچه حمل‌ونقل عمومی با رویکرد حداکثرکردن دسترسی شهروندان اقدام نموده و تا پایان برنامه سهم حمل‌ونقل عمومی از مجموع جابه‌جایی‌های درون شهری را از ۱/ ۵۶ درصد به ۷۵ درصد برساند به نحوی که سهم حمل و نقل با سیستم اتوبوسرانی در جابه‌جایی‌های درون شهری از ۲۰ درصد کنونی به ۳/ ۲۹ درصد، قطار شهری از ۸/ ۱۳ درصد کنونی به ۷/ ۲۵ درصد و تاکسی و ون از ۳/ ۲۲ درصد کنونی به ۲۰ درصد برسد». به هر ترتیب از مهم‌ترین تکالیف این برنامه آن است که طول خطوط قطار شهری تحت بهره‌برداری درون شهری از ۱۵۲ کیلومتر به ۳۰۰ کیلومتر افزایش یابد که به معنای دو برابر شدن طول خطوط است که به صراحت می‌توان نحوه پیگیری این تکلیف را از شهردار تهران و مجموعه تحت امر او پیگیری نمود.
10. کلام آخر
نه شتابزدگی و نه سیاست‌زدگی مدیران امروز هیچ‌یک نمی‌تواند معضل آلودگی هوای شهر تهران را مرتفع کند. باید اراده و برنامه‌ای ملی در این حوزه وجود داشته باشد و استراتژی ملی ارتقای کیفیت هوای شهر تهران مورد تدوین و اجرا قرار گیرد. وگرنه باز آذر و دی ۹۵ می‌آید و دوباره چند روز تعطیلی و مرگ عزیزانمان در تهران! باور نمی‌کنید؟ این خط... و این نشان!
1- (مصرع آخر شعری است که دکترغلامعلی حداد عادل به تازگی در واکنش به آلودگی بی‌سابقه هوا در تهران و کلان شهرهای دیگر سروده است.)
میثم بصیرت
استادیار دانشکده شهرسازی دانشگاه تهران
mbasirat@ut.ac.ir
ارسال نظر