سازمان‌های توسعه‌ای
داوود مسگریان حقیقی جنگ جهانی دوم، تقریبا به جز ایالات متحده آمریکا که مستقیم در معرض جنگ نبود تمام صنایع اروپا و شرق آسیا را از بین برد. صنایع ژاپن در شرق آسیا و ایتالیا، اسپانیا، آلمان و فرانسه در اروپای غربی، همگی آسیب دیدند. بالطبع بعد از جنگ این صنایع باید بازسازی می‌شدند و البته دولتها نقش کلیدی در احیای اقتصاد و صنایع خود داشتند. این دولت‌ها برای ایفای این نقش، سیاست‌هایی را به کار گرفتند که اگر امروز به آنها نگاه کنیم، شاید نتایج آن باور کردنی نباشد. همه این اقتصادهای فروریخته در اثر جنگ، امروز پویا هستند و نظام بازار آزاد و رقابت را پیش گرفته‌اند. دخالت مستقیم این دولت‌ها در آن زمان به خاطر ضرورت خاص آن دوره بود. سازمان‌‌های توسعه‌ای که در این اقتصادها برای پیشبرد اهداف توسعه صنعتی مورد استفاده قرار گرفت توانستند به بهترین شکل نقش خود را ایفا کنند. براساس دیدگاه اقتصاد کلاسیک و اقتصاد بازار، وقتی نیازی به یک کالا یا خدمت در یک جامعه هست و این نیاز به تقاضا تبدیل می‌شود، گروهی اقدام به تولید این کالا یا خدمت می‌کنند. این نظام بازار است. زمانی که نیاز و تقاضا، هر دو هست و سرمایه‌گذار بالقوه هم هست ولی تولیدی صورت نمی‌گیرد، به اصطلاح می‌گویند یکی از قوانین نظام بازار شکست خورده است. یعنی آن دست نامرئی بازار کار نمی‌کند. در نتیجه می‌توان گفت که هدف اصلی از مداخله دولت‌ها در نظام بازار و اقتصاد، جلوگیری از این شکست است. یکی از مهم‌ترین دلایل این شکست‌ها، ریسک است. یعنی سرمایه‌گذار همواره نگران نتایج کار، همیشگی بودن بازار، ورود رقیب دیگر به بازار و مواردی از این قبیل است. در این شرایط دولتها وارد صحنه می‌شوند، اما چون خود نمی‌توانند وارد هر حوزه اقتصادی یا صنعتی شوند، «نهادسازی» می‌کنند. اصولا در اقتصاد مدرن، نهادها و نهادسازی، یکی از مهم‌ترین ابزارهای اداره اقتصاد به شمار می‌رود. معمولا دو گروه نهاد در یک کشور وجود دارد: اول، گروه‌هایی که دارای ساختار مناسبی برای فعالیت‌های اقتصادی هستند. در برابر این دو گروه، نهادهای کسب و کار خصوصی هم حضور دارند. طبیعی است دولت نمی‌تواند نهاد خصوصی تاسیس کند. پس بر سر یک دوراهی قرار می‌گیرد که وقتی یک نهاد دولتی تاسیس می‌کند، خمیره و ماهیت آن چه باید باشد؟ سازمان‌های توسعه در واقع نتیجه انتخاب دولت‌ها برای خارج کردن و مصون داشتن برخی از فعالیت‌های اقتصادی از محدودیت‌های ذاتی دستگاه‌های ستادی و حاکمیتی هستند. به عنوان مثال، اکثر قریب به اتفاق کشورها وزارت صنایع یا وزارتخانه‌ای با ماموریت مشابه دارند، اما این وزارتخانه، یک دستگاه سیاست‌گذار است که باید روندهای کلیدی توسعه صنعتی کشور را پایش و سیاست‌های مناسب را به موقع، اجرا کند. سازمان‌های توسعه سازمان‌های حاکمیتی نیستند، ولی از ساختاری برخوردارند که در عین مالکیت دولتی به طور عمده، با سازوکار دستگاه‌های خصوصی کار می‌کنند. یعنی مزیت‌های هر دو بخش دولتی و خصوصی را دارند؛ در واقع هم پشتیبانی دولت به لحاظ توانمندی‌های قانونی و مالی و هم نگاه بخش‌خصوصی از لحاظ استاندارد و کیفیت مدیریت و نیروی انسانی، فرآیندها و روش‌ها را به همراه دارند. در ایران در دهه 40 الگوبرداری‌هایی از این سازمان‌های توسعه‌ای کشورهای پیشرفته انجام شد که می‌توان گفت الگوبرداری مناسبی بود. نتیجه این اتفاق هم تشکیل نخستین سازمان توسعه‌ای کشور به نام سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) بود. مطالعه‌های خوبی انجام شد، ویژگیهای این گونه سازمان‌ها مورد مطالعه قرار گرفت و قانون تاسیس سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران نوشته شد. این قانون کماکان، معتبر است و ظرافت‌های این مطالعات هم در آن دیده می‌شود. به عنوان مثال در عین این که مجمع سازمان، متشکل از برخی وزراست و مالکیت ان هم دولتی، اما در ماده دو قانون به صراحت عنوان شده که به لحاظ قانونی تابع قانون تجارت است و از مقررات و آئین‌نامه‌های شرکت‌های دولتی مستثنی است، هم خودش و هم شرکت‌هایی که تاسیس می‌کند. همین امر ماهیت سازمان‌های توسعه‌ای را به خوبی نشان می‌دهد. اگر قرار است یک سازمان توسعه‌ای کاری را انجام دهد که از عهده ستاد دولت برنمی‌آید و بخش خصوصی هم به خاطر عواملی مانند ریسک و کمبود سرمایه حاضر به سرمایه‌گذاری نیست، پس به یک سازوکار خوب نیاز است که بهترین حالت، وجود همین سازمان‌های توسعه‌ای مانند سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران است. از سوی دیگر گاه نظراتی مطرح شده و می‌شود مبنی بر این که دیگر کشورها به سازمان توسعه‌ای نیازی ندارد و بخش خصوصی می‌تواند این نقش را بر عهده بگیرد. برای ارزیابی میزان درستی این نظریه می‌توان نگاهی گذرا بر تجربه‌های سه دهه اخیر داشت. در دهه شصت دولت با تخصیص منابع، به ویژه ارز با نرخ‌های غیرمتعارف و عملا مجانی، وام‌های آسان و بلندمدت و تخصیص سایر امکانات باارزش، سعی کرد بخش خصوصی را تشویق کند تا در جهت پیشرفت صنعتی قدم بردارد، ولی امروز چرا نتوانسته‌ایم در عرصه صنعت به جایگاهی متناسب با پتانسیل‌ها و قابلیت‌های کشور دست یابیم؟ در حوزه فناوری پیشرفته، حضور چندانی نداریم چرا که سرمایه‌گذاری‌ها بیشتر به زمینه‌های کم‌ریسک و برخوردار از فناوری‌های پایین مثل مواد غذایی و مصالح ساختمانی سوق پیدا کرده است. ماهیت بخش خصوصی همین است. این موضوع نشان می‌دهد که دولت تنها با این اقدام که منابعی هر چند کمیاب و باارزش را در اختیار بخش خصوصی قرار دهد، لزوما به اهداف کلان و ملی دست نخواهد یافت. در نتیجه با مرور تجربیات گذشته و به دلایل تاریخی، فرضیه حمایت مستقیم دولت از بخش‌خصوصی تنها از طریق فراهم آوردن رانت اقتصادی به امید دستیابی به توسعه واقعی رد می شود. افرادی که نظریه عدم نیاز به سازمان‌های توسعه‌ای و عدم مداخله دولت در برنامه توسعه ملی را مطرح می‌کنند، بیشتر در پس نگاهشان اقتصادهایی مثل ایالات متحده و کانادا قراردارد. این در حالی است که تعداد کشورهایی که واقعا از اقتصاد آزاد به درجه بالایی پیروی می‌کنند، از عدد انگشتان یک دست تجاوز نمی‌کنند. حتی اقتصادهای اروپایی هنوز به عنوان اقتصاد کاملا آزاد شناخته نمی‌شوند و دخالت و نظارت دولت وجود دارد. حالا اگر گفته می‌شود که در آمریکا حتی برنامه‌ریزی صنعتی بلندمدت هم وجود ندارد این به خاطر ساختار خاص آن اقتصاد است. سازمانهای توسعه از سه جهت قابل بررسی‌اند: یکی از لحاظ قانون و مقررات حاکم بر آنها، دوم به لحاظ منابع و سوم ساختار نهاد از جهت نوع مدیریت و نیروی انسانی. در این زمینه، منابع مالی سازمان‌های توسعه غالباً از بخش دولتی و یا با حمایت‌های دولت نظیر تضمین بدهی‌ها تامین شده است. درباره سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) نیز از بدو تاسیس این گونه بوده است. سازمان از برنامه سوم توسعه (قبل از انقلاب) ایجاد شد. در برنامه‌های توسعه، سهم منابعی که باید به ایدرو تخصیص داده شود پیش‌بینی می‌شد. به عبارت دیگر، نقش سازمان در خود برنامه دیده می‌شد؛ حتی اختیار وام‌های خارجی که دولت می‌خواست برای پروژه‌های بزرگ ملی بگیرد، به سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران واگذار شده بود. مثل وام‌هایی که برای صنعت کشتی‌سازی از اسپانیا و اتریش اخذ شد یا وامی که برای راه اندازی کارخانه تراکتورسازی از رومانی و ماشین‌سازی تبریز از دولت چک گرفته شد. پس برخورداری از سطح بالایی از اختیارات مدیریت و تصمیم‌گیری و ارتباط تنگاتنگ با pic1برنامه‌های توسعه با آزادی عمل قانونی و اعمال مدیریت حرفه‌ای و رقابت با بخش خصوصی در جذب نیروی انسانی، از ویژگی‌های سازمانی چون ایدرو در طول سال های گذشته بوده‌ است و بر این اساس سازمان در 10 سال اول حیات خود طرح‌های توسعه‌ای بزرگی را در سطح کشور اجرا کرد. چرا به این طرح‌ها، طرح‌های توسعه‌ای می‌گفتند؟ مگر کشتی‌سازی، ماشین‌سازی، یا تراکتورسازی طرح‌های اقتصادی نیستند؟ این به همان نکته قبل بازمی‌گردد. در آن زمان در بخش خصوصی توانمندی لازم برای اقدام به سرمایه‌گذاری در این گونه طرح‌ها وجود نداشت. درست است که تراکتورسازی در نهایت به یک شرکت سودده تبدیل شد اما این مستلزم صبر و شکیبایی بود. بخش خصوصی بازدهی خود را با فرصت‌هایی که در بازار دارد مقایسه می‌کند اگر امروز در بازار ایران کسی حاضر نیست پول خود را با کمتر از 30-35 درصد به شما قرض بدهد، سرمایه‌گذار نیز ناخواسته، سرمایه‌گذاری خودش را با انتظار بازدهی حداقل 30-35درصد ارزیابی می‌کند در حالی که برای دولت این گونه نیست. از سوی دیگر روشن است که امروز بخش خصوصی ما در وضعیت 50 سال پیش نیست و به مراتب پیشرفته‌تر و کارآمدتر است. اما دو ویژگی «ریسک‌گریزی» و «محدودیت منابع» همیشه همراه بخش خصوصی بوده و هست. دیگر اینکه آیا دستگاه‌های ستادی دولت به لحاظ رویکردی توانمندی این را دارند که به طور مستقیم کار اقتصادی کنند؟ پاسخ این پرسش منفی است. دولت‌ها باید از فعالیت‌های اجرایی دور شوند و به نقش اصلی خود یعنی سیاست‌ گذاری بپردازند. در این میان باز کمبودی مشاهده می‌شود که باید با سازمان‌های توسعه‌ای مناسب امروز پر شود. ویژگی‌های امروز چیست؟ نوع صنایعی که دولت‌ها باید به سمت آنها بروند، صنایع بسیار پیشرفته و پرمخاطره است. برای مثال، یکی از صنایع پرریسک و در عین حال بسیار پیشرفته، صنایع میکروالکترونیک است که متاسفانه به جز برخی اقدام‌های کوچک در حوزه صنایع دفاعی، اقدام جدی در این حوزه صورت نگرفته است. این صنایع در زمره صنایع بسیار سرمایه‌بر، تکنولوژی‌بر و پرریسک به شمار می رود. یک کارخانه تولید میکروپرسسور در ابعادی که بشود اسمش را پروژه اقتصادی گذاشت، دو میلیارد دلار سرمایه‌گذاری نیازدارد. کل سرمایه‌گذاری ارزی که در دهه 80 در ایدرو صورت گرفت به این رقم نرسیده است! بیشتر تجهیزات این کارخانه خارجی است و چنین صنعتی به شدت به لحاظ فناوری و حتی بازار به خارج وابسته است. طبیعی است که بخش خصوصی برای سرمایه‌گذاری در این حوزه هنوز هم وجود ندارد. این یک نمونه از صنعتی که جایش در ایران امروز خالی است. ما بسیاری از فارغ‌التحصیلان بسیار هوشمند الکترونیک را به آمریکایی‌ها و اروپایی‌ها تحویل می‌دهیم چون فرصت این که این جوان با این همه استعداد و دانش بیاید در پروژه تولید حافظه و میکرو پروسسور فعالیت کند، وجود ندارد. فقط برای این که ابعاد قضیه روشن‌تر شود، خوب است بدانیم که چینی‌ها ظرف چند سال اخیر، دو کارخانه با هزینه هر کدام شش میلیارد دلار در همین حوزه ایجاد کرده‌اند. حتی کشور مالزی هم با حمایت مستقیم دولت حداقل 2 مجموعه مشابه را ایجاد کرده است. دنیای آینده، دنیای میکروالکترونیک است. محدود کردن پروژه‌ها به محیط آزمایشگاهی کافی نیست و اگر بخواهیم این گونه فعالیت‌ها را تجاری کنیم باید سرمایه‌گذاری‌های سنگینی انجام دهیم. اگر واقعا بخواهیم ماموریت سازمان‌های توسعه‌ای را بازنگری کنیم بایستی ابتدا واقعیت های امروز اقتصاد و صنعت کشور را در قیاس با کشور های تازه صنعتی شده مقایسه کنیم تا زمینه هایی را که در آن حضور موثر ندارم شناسایی کنیم . از مهمترین نقش های سازمان توسعه ای امروزی شناسایی و یافتن اولویت های سرمایه گذاری جدید است. از نقش های حیاتی دیگر فراهم ساختن زمینه های مشارکت بخش خصوصی در سرمایه گذاریهای پر خطراز طریق فراهم آوردن پوشش های مورد نیاز و کاهش ریسک سرمایه گذاران خصوصی خواهد بود. این یکی از نقش‌هایی است که سازمان در دهه اول فعالیت خود ایفا می‌کرد. در مطالعه‌ای که در دهه 80 توسط مدیریت برنامه‌ریزی استراتژیک سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران انجام یافت فهرست طولانی حاوی انواع متنوعی از سازمان‌های توسعه ای در کشورهای بسیار صنعتی و پیشرفته به دست آمد که مطالعه آن می‌تواند برای سیاست‌گذاران بسیار آموزنده باشد. با نگاهی به واقعیت های امروز کشوربه نظر می رسد برای ورود جدی به صنایع پیشرفته و بر خوردار از ارزش افزوده بالا ایجاد یک سازمان توسعه ای پیشرفته با الگو برداری از تجربه های موفق یک اقدام ضروری باشد. * مدرس دانشگاه و عضو اسبق هیات عامل ایدرو