مختصات منابع رانتی شهرداری‌ها

بهروز‌هادی زنوز

اقتصاددان

مقایسه روندهای حاکم بر مدیریت شهری در ایران و سایر کشورهای پیشرفته، بیانگر سه خلأ در این حوزه است.ساخت سیاسی دولت‌های محلی، تفکیک وظایف میان دولت‌های مرکزی و محلی و بالاخره نظام درآمدی، از تفاوت‌های اساسی در مدیریت محلی در ایران با کشورهای همتراز و توسعه یافته است. سرریز آثار این سه خلأ در دوره‌های مختلف موجب چالش‌های جدی برای شهر و شهروندان شده و حتی در برهه‌هایی از تاریخ که تلاش شده خلأهای مورد اشاره برطرف شود به‌دلیل بی‌توجهی به مبانی و اصول اقتصاد شهری نتیجه کاهش کارآیی در نهاد مدیریت شهر بوده است.

ساخت سیاسی مدیریت شهری

در بسیاری از شهرهای پیشرفته شهردار محصول انتخاب مستقیم شهروندان است.در واقع حرکت به‌سوی انتخاب مستقیم شهردار از سوی شهروندان به‌دلیل چربش آثار مثبت آن بر کاستی‌ها یک الگوی به رسمیت شناخته شده است.بر همین اساس هم در شهرهایی که مسوول اداره شهر به‌عنوان شهردار شناخته می‌شود، مسوولانی را که از طرف حکومت یا شورای شهر و بدون رای مردم انتخاب می‌شوند مدیر شهر می‌نامند.مطالعات نشان می‌دهد انتخاب مستقیم شهردار موجب ضرورت اعطای جایگاهی درخور به حکومت محلی در برابر حکومت ملی می‌شود و در ادامه زمینه‌ساز نوعی تمرکز در رهبری محلی و نقش نهادهای مدیریت محلی در شهر خواهد شد. ثبات مدیریتی و برقراری رابطه حرفه‌ای میان شهردار و نهادهای مشارکت‌کننده در اداره شهر از دیگر پیامدهای مثبت چنین انتخابی است.بنابراین در این چارچوب روابط کارگزار و کارفرما میان شهردار و شورای شهر به‌وجود نخواهد امد.زیرا ساخت سیاستی و قانونی به گونه‌ای است که می‌تواند دایره قدرت و مسوولیت را با وضوح بالایی روشن و شفاف کند.در ایران به‌دلیل الگوی شورا- مدیر و نارسایی‌های قانونی عملا تفکیک مشخصی در حوزه مدیریتی رخ نداده و همین موضوع مانع شکل‌گیری مدیریت یکپارچه شهری و طبیعتا مطالبه‌گری و توقع پاسخگویی از مدیران شهری شده است؛ درحالی‌که اگر مبانی وساختارها اصولی طراحی شود نقص‌های کنونی الگوی مدیریت شهری برطرف خواهد شد و مدیریت سیاسی از مدیریت تخصصی در اداره شهرها تفکیک می‌شود.

ابهام در وظایف دولت‌ها

در کشورهای توسعه یافته و الگوهای موفق مدیریت شهری حوزه‌های قدرت و مسوولیت‌های مقامات محلی از سوی قانون اساسی یا اسناسنامه مربوطه به روشنی تبیین شده است. قدرت اعطا شده به مقامات محلی کامل و جامع است و مسوولیت‌های عمومی به‌دلیل نزدیکی به شهروندان بر عهده آنان گذاشته شده است.در مجموع تمرکز زدایی از دوجهت اقتصادی و سیاسی در دستور کار دولت‌های مرکزی قرار گرفته است در بعد اقتصادی هدف تحقق کارآیی است و در بخش سیاسی نیز مشارکت بیشتر شهروندان در اداره امور، مشروعیت بخشی به دولت‌های محلی و پاسخگویی بیشتر است. قوانین در ایران جامعیت ندارد و حتی در برخی بخش‌ها نارسا است. این نارسایی موجب سرریز شدن عدم تعادل‌ها به حوزه‌های سیاستی و مالیه شهر شده است. نبود ساز و کار نهادی و سازمانی میان حکومت‌های محلی و مرکزی از دیگر خلأهای موجود در اداره شهرهای ایران است.

نظام درآمدی متمایز

در بسیاری از شهرها دو منبع مهم تامین مالی دولت‌های محلی، مالیات‌های محلی و کمک‌های حکومت مرکزی است البته این تقسیم‌بندی و سهم هر کدام بسته به ساختار دولت به‌صورت فدرال یا واحد می‌تواند تا حدودی متفاوت باشد. در کشورهای غیر‌فدرال به‌طور معمول رابطه دولت و شهرداری‌ها براساس مالیات مشترک و کمک‌های مالی تقسیم‌بندی می‌شود.بر همین اساس یکی از خصیصه های درآمدهای حکومت‌های محلی، پایداری و مطلوبیت آن است. برای نمونه مهم‌ترین منبع درآمد شهرهای اروپایی (انگلیس، فرانسه، آلمان، سوئد، اسپانیا، نروژ و …)، از مالیات‌های محلی و پس از آن فروش خدمات، فروش اوراق قرضه، وام و تسهیلات بانکی است.عمده منابع درآمدی شهرهای آمریکای شمالی (تورنتو، اتاوا و …) از مالیات بر دارایی (املاک) و مبادلات مالی بین دولتی؛ شامل مالیات بر فروش (از دولت ایالتی) و مالیات بر درآمد (از دولت مرکزی) به دست آمده و مالیات بر دارایی، بر اموالی مانند زمین، قایق، ‌ماشین‌آلات و دستگاه‌ها، کالاهای لیست شده در یک کار تجاری و دارایی‌هایی مانند اوراق رهن، وام و … تعلق می‌گیرد.در کشورهای آمریکای لاتین (مکزیک و برزیل) عمده منابع از کمک‌های بلاعوض (سالانه درصد قابل توجهی از درآمد ناخالص دولت به دولت‌های محلی، اختصاص می‌یابد) و پس از آن، مالیات بر اموال و دارایی‌ها، فروش خدمات، انتشار اوراق قرضه و عوارض و جرایم، تامین می‌شود.بیشترین درآمد شهرهای استرالیا (سیدنی و ملبورن) از محل عوارض (۵۰ درصد)، درآمد مربوط به تعرفه‌ها، فروش خدمات و جرایم (۲۵ درصد)، امتیازهای (کمک‌های) عمومی و کمک‌های خاص تامین می‌شود.در شهرهای کشورهای پیشرفته آسیایی مانند شهرهای ژاپن، چین و کره جنوبی، مالیات بر ساکنان، املاک و مستغلات و مالیات بر برنامه‌ریزی شهری، مالیات بر مصرف توتون و تنباکو و سایر مالیات‌های عادی شهرداری شامل مالیات بر وسائط نقلیه موتوری و مالیات بر معاملات اوراق بهادار، بیشترین درآمد شهر را تامین می‌کنند.

اما در ایران پس از قطع کمک‌های دولتی و خودگردان شدن شهرداری، عمده منابع از محل فروش تراکم حاصل می‌شود.در واقع در شهرهای ایران و به‌ویژه کلانشهر‌ها عنصر اصلی درامدی نه تنها خصیصه پایداری را ندارد بلکه از مطلوبیت بالایی نیز برخوردار نیست.زیرا فروش تراکم زمینه‌ساز چرخه‌ای شده که مجموعه‌ای از عوارض را در حوزه‌های مختلف شهری پدیده آورده است.یکی از عوارض این نوع نظام درآمدی تفسیری بودن آن است؛ زیرا این منابع بیش از آنکه مبتنی بر یک ساز و کار و فرمول استاندارد باشد بر تشخیص افراد و مقام ناظر استوار است. تصمیم‌گیری‌های مبتنی بر تشخیص نیز زمینه‌ساز تفسیرها و قرائت‌های متعدد می‌شود. در این چارچوب اصل شفافیت و پاسخگویی کمرنگ می‌شود و هر سیاستی با تفسیر مجری رنگ مشروعیت به خود می‌گیرد.

چه باید کرد؟

به‌طور معمول در ایران عادت شده بدون توجه به وضعیت حال، اقدام به ارائه راهکار شود.اما پیشنهاد می‌شود از فرصت به‌وجود آمده درخصوص برخی از حواشی واگذاری املاک شهر تهران نهایت استفاده برده شود و بار دیگر وضعیت حکومت‌های محلی آسیب‌‌شناسی شود. همانگونه که اشاره شد باید بار دیگر درخصوص ساخت سیاسی حکومت‌های محلی تامل شود. راه آمده از اواخر دهه ۷۰ در شکل و فرم مدیریت شهری نیازمند بازنگری و آسیب شناسی است. به‌نظر می‌رسد در ایران نیز در جهت تقویت مدیریت‌های محلی باید بیشتر به الگوهای جهانی توجه شود. سازوکار و رابطه حکومت‌های محلی و مرکزی نیز نیازمند بازنگری و بازمعماری است. به هر ترتیب ترتیبات نهادی و سازمانی لازم باید طراحی و مستقر شود. متاسفانه رابطه شکل گرفته کنونی نمی‌تواند مدیریت شهری را به سرمنزل مقصود برساند. ضلع سوم نیز که نیازمند بازنگری و بازآرایی است باید در دستور مدیریت شهری و دولت قرار گیرد.

پایدارسازی درآمدها و سهیم کردن حکومت‌های محلی در عوارض اخذ شده می‌تواند نقطه آغازی بر کنار گذاشتن منابع رانتی در اداره شهر‌ها باشد.در کنار این اضلاع برخی قوانین نیز لازم است اصلاح شود، برای مثال نقش نظارتی شورای شهر باید تقویت شود و این نهاد به ارکان لازم برای نظارت حرفه‌ای تجهیز شود. حسابرسی‌های مدیریت شهری از سوی نهادهای بیرونی صورت گیرد و نتایج ان به‌صورت عمومی افشا شودتا زمینه شفافیت فراهم گردد. شهرداری‌ها طبق قانون موظف هستند سیاهه‌ای از املاک خود را تنظیم کرده باشند و این سیاهه بهتر است در معرض دید عمومی قرار گیرد و در ترازنامه شهرداری‌ها قید شود.فروش یا خرید برخی خدمات و کالاها باید براساس مزایده و مناقصه‌های شفاف صورت گیرد. فروش املاک شهری باید صرف منابع عمرانی شود و مدیریت شهری از استفاده از ان در هزینه‌های جاری منع شود. کمک‌های شهرداری در هر شکلی به انجمن‌ها و نهادها باید در بودجه سالانه شهرداری قید و به تصویب شورای شهربرسد و شورا از طریق گزارش‌های تفریغ بر آن نظارت داشته باشد. این گزارش‌ها علاوه‌بر اعضای شورا باید در اختیار عموم نیز قرار گیرد. اگر این مختصات و اصلاحات ساختار مورد اشاره به مرور پیاده‌سازی شود می‌توان امیدوار بود مدیریت‌های محلی پاسخگو، شفاف و در عین حال کارآمد خواهند شد.

مختصات منابع رانتی شهرداری‌ها