مسیر اصلاح نظام مالیه شهری

مطابق ماده ۷۳ قانون شهرداری‌ها، شهرداری موسسه‌ای عمومی و غیردولتی است و با توجه به ماهیت عمومی آن، عملکرد غیرانتفاعی دارد و کلیه درآمدهای شهرداری منحصرا باید به مصرف همان شهر برسد. آنچه تمامی شهرداری‌ها در حوزه درآمد در پی آن هستند ایجاد ساختاری نظام‌یافته و منسجم است که منجر به کسب درآمدی پایدار برای شهرداری شود.

درآمد پایدار که در حال حاضر بخش اندکی از کل منابع درآمدی شهرداری‌ها را تشکیل می‌دهد درآمدی است که از منابعی و به‌گونه‌ای کسب شود که حقوق آیندگان پایمال نشود (تداوم پذیر باشد)، کیفیت زندگی کاهش پیدا نکند (به سلامت شهری خدشه وارد نکند) و منابع حیاتی برای استفاده نسل‌های آتی از بین نرود (مطلوب باشد). تجارب جهانی بیانگر آن است که مشارکت مردم در تصمیم‌گیری‌ها و برنامه‌های شهری و نیز تامین منابع مالی شهر، از مشخصه‌های اساسی اداره شهر است و در زمینه‌های مختلف امور مرتبط با شهر، نظریات عموم مردم مورد توجه قرار می‌گیرد. در برخی کشورها همچون آمریکا، کانادا، انگلیس و آفریقای جنوبی تکیه عمده درآمد شهرداری‌ها، بر مالیات و دارایی غیرمنقول (مشابه عوارض نوسازی) است حال اینکه کشورهایی همچون فنلاند و سوئد نسبت مهمی از درآمد خود را با دریافت سهمی از مالیات اشخاص و شرکت‌ها تامین می‌کنند.

در کشورهای اتریش و آلمان، قسمت مهمی از درآمد شهرداری‌ها از محل عوارض دریافتی از موسسات انتفاعی و محل‌های کسب و کار تامین می‌شود درصورتی‌که در ایتالیا تکیه عمده بر روی عوارض غیرمستقیم، تامین‌کننده بخش اعظم درآمد شهرداری این کشور است. سال‌ها است ترکیب درآمدی شهرداری‌ها تغییری نکرده است؛ به‌طوری‌که هم‌اکنون بعد از گذشت سال‌ها بخشی از منابع درآمدی تعیین شده، یا اساسا دیگر موضوعیتی ندارد یا سهم آنها از درآمدهای شهری به قدری پایین است که قابلیت اغماض پیدا کرده و در بسیاری موارد از آنها چشم پوشی می‌شود. این در حالی است که از دیدگاه کارشناسان شهری در کنار این موارد، فرصت‌های درآمدی جدیدی قابل‌تعریف است که باید به منابع درآمد شهری اضافه شود. برای افزودن این منابع پایدار به نظام درآمدی شهر در برخی موارد نیازمند اصلاحات قانونی هستیم.

به عنوان مثال برخی پژوهشگران شهری در ارائه پیشنهادهایی در راستای اصلاح نظام درآمدی شهرداری‌ها، اصلاح قانون نوسازی و عمران شهری با رویکرد نقش شهرداری و شورای شهر، تعیین نرخ عوارض نوسازی با توجه به موقعیت اقتصادی و اجتماعی هر شهر با نظر شورای شهر، به رسمیت شناختن حضور شهرداری و شورای شهر در ارزیابی و تعیین بهای زمین‌های شهری را مطرح کرده‌اند. حجت‌الله میرزایی، پژوهشگر اقتصادی با بیان اینکه لازم است در نظام و ساختار تامین درآمد شهری نوعی اصلاحات تعرفه‌ای و پارامتریک صورت بگیرد، گفت: این اصلاحات در وهله اول نیازمند تغییر نگاه جدی در تعریف منابع کسب درآمد در شهر است. واقعیت این است که از دهه ۶۰ به بعد حدود ۷۰ درصد از درآمد شهرداری‌ها متکی به ساخت‌وساز، فروش تراکم و عوارض تخلفات ساختمانی است که عوارضی بسیار سهل‌الوصول است. در واقع در یک مقایسه کلی می‌توان نقش عوارض ناشی از تخلفات ساختمانی و فروش تراکم در شهرها و به‌خصوص کلانشهرها برای حکومت‌های محلی را مانند نقش نفت برای درآمدهای ملی تعریف کرد.

او ادامه داد: از سوی دیگر طی این سال‌ها این درآمد از تعداد محدودی از کارگزاران اقتصادی یعنی همان سازندگان اخذ می‌شود که به‌دلیل ماهیت موضوع، نیاز به مراجعه ماموران مالیاتی یا کارمندان شهرداری برای اخذ مالیات و عوارض را به صفر می‌رساند. این در حالی است که در دنیا، ۵۰ درصد درآمدهای شهرداری‌ها وابسته به عوارض و مالیات است. در ایران اما این سهم بسیار پایین است. در واقع برای ریشه‌یابی علل بی‌انگیزگی شهرداری‌ها به کسب درآمدهای ناشی از دریافت عوارض و مالیات‌هایی همچون مالیات سوخت یا عوارض تردد خودروها می‌توان دو عامل مهم را مورد توجه قرار داد. این پژوهشگر اقتصادی با اشاره به سهل‌الوصول بودن کسب درآمدهای ناشی از فروش تراکم و عوارض ساخت و ساز تصریح کرد: کسب درآمد بیشتر از محل عوارض ساختمانی از تعداد محدودی از فعالان اقتصاد شهری (سازندگان) در مقایسه با دردسرهای ناشی از دریافت مالیات و عوارض از تمام مالکان خودروهای شهری، این دو عامل عمده را شامل می‌شود.

او تاکید کرد: عدم نیاز به ایجاد بانک‌های اطلاعاتی مختلف، صدور قبض یا اظهارنامه‌های مالیاتی به همراه بی‌نیازی از مراجعه حجم گسترده‌ای از شهروندان برای پرداخت عوارض و مالیات موجب شده طی دو دهه گذشته، شهرداری‌ها عوارض سهل‌الوصول تخلفات ساختمانی را به‌رغم ناپایدار بودن و تاثیرات منفی آن بر ساختارهای اجتماعی و اقتصادی شهر، به درآمدهای پایدار ناشی از عوارض و مالیات‌های گوناگون از جمله مالیات سوخت ترجیح دهند. میرزایی اظهار کرد: این در حالی است که اگر چه ممکن است منابع پایدار شهری به صورت نسبی عوارض و مالیات‌هایی را به شهروندان تحمیل کند که هم‌اکنون به‌دلیل وجود منابع ناپایدار درآمدی مورد توجه قرار ندارد اما باید توجه داشت که بار مالی و غیر مالی این درآمدها در نهایت به خود شهروندان تحمیل می‌شود. این بار افزایش آلودگی‌های زیست محیطی همچون آلودگی هوا، آلودگی صوتی و... نابرابری‌های شهری، تورم مضاعف و سایر تبعات منفی، آثار بدتری از پرداخت عوارض و مالیات را بر شهروندان وارد می‌کند. منتها هنوز هم می‌بینیم که این شجاعت در مجموعه مدیریت شهری وجود ندارد که ساختار درآمدی شهرداری‌ها را با تغییراتی روبه‌رو کند.

به گفته وی عوارض سوخت یکی از این محل‌های درآمدی است که می‌تواند علاوه بر ایجاد درآمد پایدار برای بخشی از هزینه‌های شهر، بسیاری از هدف‌های دیگر شهری همچون مدیریت جریان ترافیک، مصرف سوخت و مانیتورینگ حمل‌و‌نقل شهری به‌منظور برنامه‌ریزی و اعمال سیاست‌های حمل‌و‌نقل را دنبال کرده و محقق کند. منتها باید توجه داشت که مسئله سوخت در دو دهه گذشته چه قبل از هدفمندی یارانه‌ها و چه بعد از آن موضوع مناقشات اصلی بین دولت و مردم بوده است و شاید یکی از دلایل بی‌انگیزگی مدیریت شهری به دریافت مالیات و عوارض سوخت هم ناشی از وجود همین مناقشات باشد. در چنین شرایطی ارائه یک چارچوب مناسب برای دریافت مالیات سوخت و تبدیل آن به یکی از منابع پایدار مدیریت شهری نیازمند مطالعات و فعالیت جدی کارشناسی است. این در حالی است که اجرای آن هم نیاز به اصلاحات قانونی و بهبود سازوکارهای اجرایی دارد.